国有建设用地如何取得？自然资源主管部门负责哪些工作？

在计划经济时代，国有建设用地使用权采用单一的划拨方式取得。1990年，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）规定土地使用权出让采用协议、招标、拍卖等有偿方式。1994年，《城市房地产管理法》确定了国有土地使用权采用出让和划拨两种基本方式取得。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）要求，推进土地资源的市场化配置，严格控制划拨用地范围，经营性基础设施用地逐步实行有偿使用。《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）强调，深入推进土地有偿使用制度改革，严格限定划拨用地范围。

经过近几十年的改革和实践，土地市场化出让制度不断发展，划拨制度不断完善，市场配置土地资源的作用发挥得越来越充分。通过大力推进国有建设用地有偿使用制度，我国基本形成了以政府出让、租赁、作价出资（入股）和划拨方式供应为主的土地一级市场和以市场主体之间转让、出租、抵押为主的土地二级市场。

一、国有建设用地使用权出让

土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。国有建设用地出让主要有招标、拍卖、挂牌和协议等方式，除协议出让外，招标、拍卖、挂牌都属于公开竞价方式。《物权法》规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。

1.招标出让

招标出让国有建设用地使用权，是指市、县人民政府自然资源主管部门发布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加国有建设用地使用权投标，根据投标结果确定国有建设用地使用权人的行为。

2.拍卖出让

拍卖出让国有建设用地使用权，是指市、县人民自然资源主管部门发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定国有建设用地使用权人的行为。

3.挂牌出让

挂牌出让国有建设用地使用权，是指市、县人民自然资源主管部门发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。挂牌是在综合法定的招标、拍卖特点出让方式基础上，在土地管理实践中新创设的一种有偿国有土地使用权出让方式。

招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权范围包括：①供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以及有竞争要求的工业用地；②其他土地供地计划公布后同一宗地有两个或者两个以上意向用地者的；③划拨土地使用权改变用途，《国有土地划拨决定书》或法律、法规等明确应当收回土地使用权，实行招标、拍卖、挂牌出让的；④划拨土地使用权转让，《国有土地划拨决定书》或法律、法规等明确应当收回土地使用权，实行招标、拍卖、挂牌出让的；⑤出让土地使用权改变用途，《国有土地使用权出让合同》约定或法律、法规等明确应当收回土地使用权，实行招标、拍卖、挂牌出让的；⑥法律、法规明确应当招标、拍卖、挂牌出让的其他情形。

土地“招拍挂””出让由市、县人民政府自然资源主管部门组织实施，主要程序有：

一是市、县人民政府自然资源主管部门根据经济社会发展计划、产业政策、土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和土地市场状况，编制国有建设用地使用权出让年度计划，报经同级人民政府批准后，及时向社会公开发布。

二是市、县人民政府自然资源主管部门应当按照出让年度计划，拟订拟招标、拍卖、挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府自然资源主管部门组织实施。出让方案应当包括出让地块的空间范围、用途、年限、出让方式、时间和其他条件等。

三是市、县人民政府自然资源主管部门应当根据土地估价结果和政府产业政策综合确定标底或者底价。标底或者底价不得低于国家规定的最低价标准。

四是出让人应当根据招标、拍卖、挂牌出让地块的情况，编制招标、拍卖、挂牌出让文件。招标、拍卖、挂牌出让文件应当包括出让公告、投标或者竞买须知、土地使用条件、标书或者竞买申请书、报价单、中标通知书或者成交确认书、国有建设用地使用权出让合同文本。

五是出让人应当至少在投标、拍卖或者挂牌开始日前20日，在土地有形市场或者指定的场所、媒介发布招标、拍卖或者挂牌公告，公布招标、拍卖、挂牌出让宗地的基本情况和招标、拍卖、挂牌的时间、地点。

六是出让人对申请人进行资格审查，经审查，符合规定条件的，应当确认申请人的投标或竞买资格，并通知其参加招标、拍卖、挂牌活动。采用招标或拍卖方式的，取得投标或竞买资格者不得少于3个。

七是根据招标文件的出让条件确定中标人和竞得者，对能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准，或者能够满足招标文件的实质性要求且价格最高的投标人，应当确定为中标人；最高应价或者报价者为竞得人。

八是确定中标人后，招标人应当向中标人发出《中标通知书》，或者与竞得人当场签订《成交确认书》。

九是签订《国有土地使用权出让合同》，招标、拍卖、挂牌出让活动结束后，中标人、竞得人应按照《中标通知书》或《成交确认书》的约定，与出让人签订《国有土地使用权出让合同》。

十是公布出让结果，招标、拍卖、挂牌活动结束后10个工作日内，出让人应当将招标、拍卖、挂牌出让结果通过中国土地市场网及土地有形市场等指定场所向社会公布。

十一是办理不动产登记，受让人依照国有建设用地使用权出让合同的约定付清全部土地出让价款后，方可申请办理不动产登记，领取国有建设用地使用权证书。

4.协议出让

协议是土地使用权出让人和受让人通过协商方式有偿出让土地使用权。因为协议出让没有引入竞争机制，不利于国有土地资源资产价值的实现，协议出让受到严格限制，主要适用于以下情况：①供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以外用途的土地，其供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者的；②原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但《国有土地划拨决定书》、《国有土地租赁合同》、法律、法规等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外；③划拨土地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但《国有土地划拨决定书》、法律、法规等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外；④出让土地使用权人申请续期，经审查准予续期的，可以采用协议方式的；⑤法律、法规明确可以协议出让的其他情形。

为了防止协议出让土地时可能滋生的腐败行为、严格土地出让秩序，《城市房地产管理法》规定，采取协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价标准。

土地出让的最高年限按照用途确定：居住用地七十年；工业用地五十年；教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；商业、旅游、娱乐用地四十年；综合或者其他用地五十年。

协议出让国有土地使用权由市、县人民政府自然资源主管部门组织实施，主要程序有：

一是市、县自然资源主管部门公布国有土地使用权出让计划、细化的地段、地块信息，以及用地者申请用地的途径和方式，公开接受用地申请。对于符合协议出让要求的，集体决策采用协议方式出让。

二是依据有关规划、国有土地使用权出让计划和意向用地者申请的用地类型、规模等，编制国有土地使用权协议出让方案。协议出让方案应当包括拟出让地块的位置、四至、用途、面积、年限、土地使用条件、供地时间、供地方式等。

三是根据土地估价结果、产业政策和土地市场情况等，综合确定协议出让底价，协议出让底价不得低于拟出让地块所在区域的协议出让最低价。

四是市、县自然资源主管部门将协议出让方案、底价报有批准权的人民政府批准。

五是市、县自然资源主管部门依据经批准的协议出让方案和底价，与意向用地者就土地出让价格等进行充分协商、谈判。双方协商、谈判达成一致，并且议定的出让价格不低于底价的，市、县自然资源主管部门应当与意向用地者签订《国有土地使用权出让意向书》。

六是将意向出让地块的位置、用途、面积、出让年限、土地使用条件、意向用地者、拟出让价格等内容在当地土地有形市场等指定场所，以及中国土地市场网等进行公示，公示时间不得少于5日。

七是与意向用地者签订《国有土地使用权出让合同》，将协议出让结果通过中国土地市场网，以及土地有形市场等指定场所向社会公布，接受社会监督。

八是核发《建设用地批准书》，并按照《国有土地使用权出让合同》《建设用地批准书》约定的时间和条件将出让土地交付给受让人。

九是在缴清土地使用权出让金后，办理不动产登记。

二、国有建设用地使用权租赁

国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府自然资源主管部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。国有土地租赁是国有土地有偿使用的一种形式，是出让方式的补充。

国有土地租赁，有条件的必须采取招标、拍卖方式。以“招拍挂”方式租赁国有建设用地使用权的，参照“招拍挂”出让国有建设用地使用权的规定执行。采用双方协议方式租赁国有土地的租金，不得低于租赁底价和按国家规定的最低地价折算的最低租金标准，协议租赁结果要报上级自然资源主管部门备案，并向社会公开披露，接受上级自然资源主管部门和社会监督。以协议方式租赁国有建设用地使用权的，参照协议出让国有建设用地使用权的规定执行。

国有土地租赁可以根据具体情况实行短期租赁和长期租赁。对短期使用或用于修建临时建筑物的土地，应实行短期租赁，短期租赁年限一般不超过5年；对需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地，应实行长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定，但最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期。

承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，经自然资源主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押。承租土地使用权转租、转让或抵押，必须依法登记。

承租土地使用权期满，承租人可申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应予以批准。未申请续期或者虽申请续期但未获批准的，承租土地使用权由国家依法无偿收回，并可要求承租人拆除地上建筑物、构筑物，恢复土地原状。

承租人未按合同约定开发建设、未经自然资源主管部门同意转让、转租或不按合同约定按时交纳土地租金的，自然资源主管部门可以解除合同，依法收回承租土地使用权。

三、国有土地使用权授权经营、作价出资（入股）

国有土地使用权授权经营，是指国家将一定年期的土地使用权作价之后，授权给特定的企业进行经营管理，该企业可以向直属企业、控股或者参股企业以作价出资或者租赁方式配置土地。只有经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司才能作为被授权企业。

国家土地使用权作价出资（入股），是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投人改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照相关土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。土地使用权作价出资（入股）形成的国家股股权，按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府自然资源主管部门委托有资格的国有股权持股单位统一持有。

在国有企业改革时，对于自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，根据企业改革和发展的需要，主要采用授权经营和国家作价出资（入股）方式配置土地，国家以作价转为国家资本金或股本金的方式，向集团公司或企业注入土地资产。采用授权经营、作价出资（入股）方式处置土地资产的，按政府应收取的土地出让金额计作国家资本金或股本金。

以作价出资（入股）方式处置的，土地使用权在使用年期内可依法转让、作价出资、租赁或抵押，改变用途的应补缴不同用途的土地出让金差价。以授权经营方式处置的，土地使用权在使用年期内可依法作价出资（入股）、租赁，或在集团公司直属企业、控股企业、参股企业之间转让，但改变用途或向集团公司以外的单位或个人转让时，应报经自然资源主管部门批准，并补缴土地出让金。

四、国有建设用地使用权划拨

建设用地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将国有土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。《物权法》规定严格限制以划拨方式设立建设用地使用权，采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。

1.划拨土地使用权的特点

（1）划拨土地使用权没有期限的规定。以划拨方式取得的土地使用权，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。

（2）划拨土地使用权不得转让、出租、抵押，即不得流转。如果需要流转的，应当经过市县人民政府自然资源主管部门批准，并签订土地使用权出让合同，向当地市县人民政府补缴土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵缴土地使用权出让金。

（3）划拨土地使用权人必须按照土地使用权划拨文件批准的用途使用土地，如果需要改变土地用途的，要经原批准用地的人民政府批准，并重新签订合同。改变用途后不属于划拨范围的，要实行有偿使用。

（4）取得划拨土地使用权，只需缴纳国家取得土地的成本和国家规定的税费，不需缴纳土地有偿使用费。

2.划拨用地范围

关于划拨用地的范围，《划拨用地目录》采用了列举式规定。

（1）国家机关用地。包括：国家权力机关，指全国人大及其常委会，地方人大及其常委会；国家行政机关，指各级人民政府及其所属工作或职能部门；国家审判机关，指各级人民法院；国家检察机关，指各级人民检察院；国家军事机关，指国家军队的机关。根据《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），国家监委和全国省、市、县三级监察委组建完成，因此，国家机关用地中还应该增加各级纪检监察机关。

（2）军事用地。是指军事设施用地，包括：指挥机关、地面和地下的指挥工程，作战工程；军用机场、港口、码头、营区、训练场、试验场；军用洞库、仓库；军用通信、侦察、观测台站和测量、导航标志；军用公路、铁路专用线、军用通信线路等输电、输油、输气管线；其他军事设施。

（3）城市基础设施用地。是指供水设施、燃气供应设施、供热设施、公共交通设施、环境卫生设施、道路广场、绿地等用地。

（4）公益事业用地。是指各类非营利性邮政设施、非营利性教育设施、公益性科研机构、非营利性体育设施、非营利性医疗卫生设施、非营利性社会福利设施等用地。

（5）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地。是指中央投资、中央和地方共同投资，以及国家采取各种优惠政策重点扶持的石油、天然气、煤炭、电力等能源项目，铁路、公路、港口、机场等交通项目；水库、防洪、江河治理等水利项目用地。

（6）其他项目用地。法律和法规明确规定可以采用划拨方式供地的其他项目用地，主要是监狱、劳教所、戒毒所、看守所、治安拘留所、收容教育所等特殊用地。

需要特别说明的是，上述项目只是满足可以采用划拨方式供地的条件，具体是否采用划拨方式，需要由建设单位提出申请，经有批准权的人民政府批准，方可通过划拨方式提供国有建设用地使用权。