应急管理部组建以来，中国应急管理体制如何“脱胎换骨”？

自挂牌以来，应急管理部指挥大厅24小时保持应急状态，对灾害事故启动了200多次应急响应。应急响应启动后，各相关司局负责人第一时间赶到指挥大厅，连线事故现场，摸清情况、指导救援。

现场调度，不是简单的信息汇报和上传下达。通过指挥大厅与事故现场、地方相关单位的连线，能够充分评估事发现场伤亡情况，灵活调整救援处置方案，及时跨区域调集专业救援力量和物资驰援。

应急值守机制，充分反映出应急管理部的效率和作风。组建应急管理部是一次“脱胎换骨”的再造重建，整个组织结构、应急体系、管理机制不是简单“物理相加”，而要起“化学反应”，要把分散体系变成集中体系，把低效资源变成高效资源，全面提升国家应急管理综合能力和水平。

长期跟踪研究应急管理改革的中国人民大学学者王宏伟认为，中国大国特色应急管理体系正在形成。

“新中国成立以来，我国政府始终对应急管理高度重视，但很长一段时间都是单灾种应对的。”王宏伟介绍，我国综合性应急管理制度肇始于2003年的“非典”。“非典”之后，从国务院到县各级政府办公厅或办公室加挂“应急管理办公室”的牌子，履行应急值守、信息汇总、综合协调三大职责。但囿于权责不匹配，应急办更多时候扮演着领导应对突发事件“耳目”与“参谋”的角色，难以统筹协调具体灾难事故的应急救援与处置，更难以在风险防范与应急准备方面落实落细各项措施。

伴随经济社会发展和技术进步，日益复杂的社会系统释放出大量的复杂性风险，“应急管理部可以说是‘应时而生’”，王宏伟认为，应急管理部整合了原来安监、应急办、公安消防、森林防火、民政救灾、地震应急救援等11个部门13项职责，符合现代应急管理综合性、整合性的特征，有利于完善公共安全体系、高效应对复杂性风险和突发事件。更为重要的是，国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部、国务院安全生产委员会5个议事协调机构的办公室都设在应急管理部，也将进一步增强协调调度能力。

从国家治理体系治理能力现代化视角来看，改革后，国家应急管理体系形成“三驾马车”的局面：应急管理部门主要负责防范应对灾害事故，国家卫健部门主司公共卫生事件，政法公安部门负责社会安全类事件。王宏伟认为，应急管理部负责制定国家总体突发事件应急预案，国家综合性消防救援队伍在各类突发事件响应中都扮演重要角色。所以，应急管理部门在国家整体应急体系中的牵头、支撑作用不容忽视。

2022年3月2日，森林消防员在云南省华宁县开展森林草原火灾实战演练。 新华社发

边改革边应急

多次实现“大灾小害”

重大灾害事故的救援处置，是对我国应急管理体制机制效能的直接考验，也是反映应急管理改革成效的一个重要指标。

“组建以来，各级应急管理机构‘边组建、边应急、边建设’，初步形成了新的应急管理体制机制。”全国政协常委张兴凯介绍，以往需要牵扯几个部门、难于统筹协调的问题，随着应急管理机制的调整逐步破解。应急管理部派出一个部门联合工作组，可以担负过去灾前指导、灾中救援、灾后救助等几个工作组的任务，既节约了行政资源，也符合灾害事故防范处置的内在规律。在2019年超强台风“利奇马”等重大灾害事故应对中，应急力量动员组织是一大难点，新组建的应急管理部在此方面就发挥了关键作用。

王宏伟以2020年全国汛情的应对为例，说明应急管理改革的成效。2020年我国发生了1998年以来最严重的汛情，全国70%的县（市）出现暴雨，26省区市836条河流超警，长江、黄河等大江大河大湖发生21次编号洪水。面对险情，党中央、国务院高度重视，国家防总统筹协调，应急管理部发挥综合优势，水利部、自然资源部、中国气象局等部门发挥专业优势，共同协力应对，创造了“大灾小害”的奇迹。

公开数据显示，国家综合性消防救援队伍在重点区域靠前驻防，累计营救、疏散转移被困群众21万余人。全国应急管理部门共组织2049万人次和78万台套设备（舟艇）投入防汛防台风抢险救援，共紧急转移安置群众525.7万人次，为近年来最多。在各方共同努力下，全国大江大河干流堤防无一决口，大中型水库无一垮坝，因灾死亡失踪人数与近5年同期均值相比下降53%。

值得一提的是，灾害事故救援处置中，不仅有国家综合性消防救援队伍等力量第一时间奔赴现场，还有一批智能化专业设备投入抢险救援。

去年河南郑州特大暴雨导致部分区域通讯中断，米河镇成为“信息孤岛”，应急管理部紧急调派翼龙无人机保障米河镇5个小时应急通信，打通了通信保障生命线。无人机保障通信信号的同时，还执行侦察任务，通过成像系统完成对地高精度观测，找到受灾较为严重的地区，为科学应急救援处置提供决策依据。

“应急管理部组建以来，一直很注重5G、大数据、云计算、人工智能等技术的应用，专门设置了科技和信息化司，承担应急管理、安全生产的科技和信息化建设等工作，以推动应急管理的智慧化。”王宏伟介绍。

2021年5月14日， “应急使命·2021”抗震救灾演习在四川举行，参演人员在四川省雅安市雨城区演习现场进行地震救援演练。新华社发

边磨合边提升

不断增强应急管理效能

回望应急管理改革历程，多位受访人士都谈到了机构改革中的“磨合”和“提升”。

“机构改革不是一步到位的，要不断磨合和提升。”国家矿山安全监察局一位负责非煤矿山安全监管的工作人员告诉南都，在2018年机构改革过程中，应急管理部设置安全生产基础司，负责非煤矿山（含地质勘探）、石油、冶金、有色、建材、机械、轻工、纺织、烟草、商贸等工矿商贸行业安全生产基础工作，承担海洋石油安全生产综合监督管理。

两年后，应急管理部根据实际再度调整优化内设机构和编制。2020年10月，中国机构编制网公布的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于调整应急管理部职责机构编制的通知》显示，撤销安全生产基础司，危险化学品安全监督管理司更名为“危险化学品安全监督管理一司”，增设“危险化学品安全监督管理二司”，并将应急管理部非煤矿山（含地质勘探）安全监管职责及相应编制等划入由应急管理部管理的国家矿山安全监察局。

上述人士坦言，这一调整堪称“一举两得”，不仅让危化安全监管力量翻倍，非煤矿山安全生产纳入国家矿山安全监察局后，监管的力量和力度都明显增强，“国家矿山安全监察局原本在地方设有27个监察局，对矿山安全能盯得更紧。”

应急管理部公开发布的数据，也呈现出这两个安全事故易发领域的形势变化：2021年，全国共发生化工事故122起、死亡150人，同比减少22起、28人，分别下降15.3%和15.7%。较大事故起数首次降至个位数；矿山安全方面，全国矿山共发生事故356起、死亡503人，同比分别下降16%和12.7%。

对应急管理部组建以来应急体制的变化，应急管理部新闻发言人、新闻宣传司司长申展利曾向媒体介绍：应急部组建后优化整合应急力量，实现了防范、救援、救灾一体化管理，全灾种大应急统筹应对。这四年来坚持常态救灾与非常态救灾相结合，在救援行动中实行统一指挥和扁平化指挥，有效提高了救援行动效率。接下来，将通过推进应急管理理念变革、制度变革和管理方式变革，推进应急管理体系和能力现代化。

“将11个部门的人员队伍整合在一起，磨合一定很复杂。”王宏伟以各部门思维方式和组织文化差异举例：原来国务院应急办的工作人员，长期在上级领导机关工作，习惯于比较高的站位考虑问题；而安监部门的人员，对企业、行业、技术更为熟悉，但考虑问题更聚焦企业。转隶而来的消防队伍，更强调“令行禁止”，与政府行政机构的组织文化也颇有不同，“这些都需要在改革中边磨合、边提升，这也是一个长期的过程。”

在王宏伟看来，应急管理部组建运行至今，已搭建起国家应急管理体制基本框架，未来更多难点和深层次问题也需要在磨合中继续突破。

2021年5月7日，首届长三角国际应急减灾和救援博览会上海开幕，工作人员（左）向参观者介绍一款长航时垂直起降固定翼无人机展品。 新华社发

改革下一步

上下联动、统一的应急指挥体系至关重要

应急管理部组建以来，改革调整步履不停。对应急管理体制改革下一步，各方抱有诸多期待。

从“观察者”视角打量应急管理体制的变化，王宏伟认为，“应急管理体制的完善是一个动态的过程，还有很长的路要走，需要且行且改革”。在他看来，目前全国应急管理体制上下联动、协调还有待增强。

“结合河南郑州特大暴雨等几次防灾救灾情况来看，接下来如何构建上下联动、统一的应急指挥体系，强化地方责任落实，提高跨部门、跨领域和军地协同应对水平，至关重要。”王宏伟分析。

他以河南郑州暴雨救灾为例：国务院调查组出具的调查报告中特别指出“地方贯彻中央关于应急管理体制改革部署不坚决不到位”，郑州设置了防汛抗旱等4个指挥部，防汛抗旱指挥部又下设4个办公室，机构重叠、职能重复、工作重合，不符合“一类事项原则上由一个部门统筹，一件事情原则上由一个部门负责”的机构改革要求。“国务院调查组在调查报告中就提出各地要从中深刻汲取教训，贯彻中央深化应急管理体制改革的决策部署，加快形成统筹协调、统分结合的‘全灾种、大应急’工作格局。”

南都记者关注到，《“十四五”国家应急体系规划》也将构建上下联动的应急指挥体系作为首要任务。《规划》提出，要在建立国家应急指挥总部指挥机制的基础上，省、市、县建设本级应急指挥部，健全中央与地方分级响应机制，明确各级各类灾害事故响应程序。

此外，《规划》还提出不断提高灾害风险源头治理和监测预警的水平，建强应急救援主力军国家队，加强应急预案、应急物资、紧急运输、救灾救助等应急准备能力建设，以及科技、人才和信息支撑保障能力建设等举措，努力将灾害发生后受灾人员基本生活得到有效救助时间缩短至10小时以内。

而在强化基层能力建设方面，王宏伟认为，“这不仅需要充实基层应急管理部门的专业人才，吸引社会力量和公众广泛参与，还需要给地方领导干部、尤其省市县一把手们更新应急管理的理念，让应急管理成为领导干部的必修课。”

采写：南都记者 程姝雯 王森 发自北京返回搜狐，查看更多