国内外自然保护区管理现状研究综述

文/周丽

无论国内国外，自然保护区的管理现状与保护区建设的大背景、大环境密不可分。本文按照国内与国外两条线索分别梳理了保护区的发展渊源，以期为我国的保护区建设提供有益参考。

20世纪中叶，在秉志、钱崇澍等多位科学家的建议下，我国启动了自然保护区的建立工作。1956年，广东省建立了鼎湖山自然保护区，它是我国建立的第一个自然保护区。它的建成，标志着我国保护区事业开始起步。1966年到1971年，我国经历了特殊的历史时期，保护区事业在这个时期处于完全停滞状态。1972年，人类第一届环境与发展会议的召开，标志着我国保护区事业重新焕发生机。随着改革开放进程加快，我国从1979年进入了保护区事业的快速发展阶段。1992年7月31日，我国加入了《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》。这些在我国保护区发展史上均是难以抹煞的一笔。

此后，保护区事业获得前所未有的巨大发展，不仅表现在法律法规的建设完善、管护设施的配套建设，更为突出地表现在科研资金的投入等方面。国务院在1994年3月批准的关于国家海洋局“三定方案”中明确指出：国家海洋局是主管全国海洋事务的职能机构，应该充分发挥中央和地方两个积极性。要以发展我国海洋经济为中心，围绕着“权益、资源、划界和减灾”4个方面开展各项工作，对我国所辖海域进行全面管理，从而有利于实现在海洋经济建设、社会效益和环境效益三个方面的协调与统一工作。随后，国家海洋局在滨海湿地生态保护与建设领域安排了一系列重大的基础研究和攻关项目，自然科学研究者在滨海湿地研究方面取得了许多新成果，如《中国滨海湿地》《中国滨海湿地退化》《山口红树林滨海湿地与管理》,《人与生物圈》又推出了《滨海湿地》专辑。由于方方面面因素的影响，在自然保护区建设方面，我国逐步追上了世界一些发达资本主义国家的步伐。单纯从建设数量和建设速度上看，从1956年到2007年这短短的51年间，我国从1个保护区变成了2531个保护区。初步计算下来，平均每月至少要建设4个保护区。可见，在建设初期到之后的很长一段时间，我国都主要考虑建设数量和建设速度。在2007年到2010年这三年里，我国逐渐放缓了建设速度，以平均每年建设19个保护区的速度开始着手保护区建设管理方面的研究。在建设自然保护区工作告一段落的时候，我国又开始分步骤研究管理工作。对于保护区建设管理工作的重视，在这个时候得到明显显现，主要体现在对管理方式、管理架构的梳理和设计方面。

从管理方式上看，我国从分散管理到集中管理转变。在第一个保护区建设之后，我国依照这个保护区的实际情况，指定保护区所在省市的某一个部门进行管理。随后，由于各个保护区的类型、级别、特点、保护对象等等方面的不同，分属在诸如林业、水产、农业、海洋等多个部门。多个部门之间各自为政，但工作内容存在严重交叉和重复。在保护区总体数量较小的时期，分散管理这种管理方式还比较适用。但当保护区总体数量以几何倍数激增时，原先分散的管理方式的各种弊病开始显现。这时，我国指定了国家海洋局负责海洋类自然保护区建设管理方面的方针、规划、条例等内容的制定工作，从而结束了过去各自为政的管理方式。

从管理架构上看，我国从单一管理到分类管理转变。管理方式的转变解决了保护区建设数量激增带来的问题。但保护区建设质量引发的问题，只能依靠管理架构不断完善去实现。由于土地具有稀缺、难以再生这一特殊性，在进行保护区建设的同时，自然引发了保护区管理部门与政府部门对土地的争夺战。将稀有的土地作为保护区圈化起来，还是作为建设用地盖楼等经济用途，成为保护区管理的难点。如果按照原先的管理架构，一切有关保护区选址、规划等工作都交由国家海洋局进行审批，一方面会极大加重上级部门的工作压力，另一方面也有可能上级部门因为不了解保护区属地政府的实际困难，而作出不利于当地政府的决策，间接阻碍当地的经济发展。折中的管理办法就是：由上级部门牵头负责，由保护区当地政府负责配合，在机构建设、经费保障等方面提供支持，各自发挥工作积极性、主动性，打好配合战。这样的一个管理架构有利于调动和发挥国家和地方各级单位部门的积极性，有利于建设和完善海洋保护区的合理机构和全国网络系统，也有利于总体把握海洋保护区可观自然价值。

然而，这种切块分割的管理方式和理念利弊共存，在很大程度上妨碍了自然保护区的整体发展。开展保护区管理工作60多年以来，我国不可否认地取得了突飞猛进的巨大进步，但是面对严峻的环境污染问题，依然存在巨大问题，比如管理方式粗放、管理机构不健全、土地权属混乱、管护执法能力不足、本底调查滞后等诸多问题。

从国际视野来看，由于每个国家对保护区发展的重视程度不同，所以各个国家保护区的建设发展情况也不尽相同。但总体脉络较为清晰，主要分为以下两个阶段。

第一阶段：初始时期。1872年，美国建立了全世界第一个自然保护区即黄石国家公园，标志着以建立自然保护区的方式来划分特殊区域，做好保护管理工作正式开始。自1982年第一届国际湿地会议召开，湿地研究进入蓬勃发展时期。根据美国大学文献检索目录和有关资料，美国自1990年以来每年发表有关湿地的论文约100-250篇，滨海湿地的研究比内陆湿地受到更大重视。

第二阶段：蓬勃时期。2000年举办的“千年湿地大事件活动”是湿地科学发展史上的里程碑。澳大利亚学者对实现整体注意研究范式的系统方法提出6个问题，分析了支持整体主义研究范式的5个核心概念。韩国自2005年进入重视生态保护的滨海湿地保护时期。截至目前，自然保护区管理事业已经进行了144年，世界各地的自然保护区发生了翻天覆地的变化。美国设有商务部，负责美国的国际贸易、进出口管制、贸易救济措施，而商务部下设海洋渔业局。在南卡罗莱纳州设有海洋渔业部门，东南海岸线牡蛎，美国北卡罗来纳州于2003年实行牡蛎壳回收计划。该计划将牡蛎壳、蛤蜊壳、海螺壳和贻贝壳等返回作为水生生物重要栖息地的沿海水域。近20年来,世界各地开展了一系列关于牡蛎礁的恢复活动,尤其美国在东海岸及墨西哥湾建立了大量的人工牡蛎礁,许多研究结果证实,构建的人工牡蛎礁经过2、3年时间,就能恢复自然生境的生态功能。1999-2014年，在美国弗吉尼亚州海滨管理计划实施过程中，15万美元用于开展牡蛎修复；2013-2004年，南卡罗莱州在东海岸28个地点建造了98个牡蛎礁。

近年来，世界各国建设了很多不同类型的保护区或者国家公园。澳大利亚是各国当中建立自然保护区数量较多的一个。截止2014年底，澳大利亚建立了333个国家公园和自然保护区。美国作为世界上第一个建设保护区的国家，在当今也是建设保护区数量最多的国家，共建有696个。总体来看，当前各国对于保护区的发展已经不满足于数量的提高，而是更加注重管理技术与实际应用。包括美国在内的不少国家已经将航天、卫星遥感、红外线和无线电跟踪技术应用到保护区管理的实际，用于定期清查园内和保护区内的各类资源等。

举个简单的例子，保护区或公园内的每棵树上挂着一个带有二维码的标志牌，游客扫描后可以显示出树名、所属科目、生长环境等基础信息。要实现这样的效果，需要保护区或者国家公园进行一系列的技术革新，比如无人机技术。无人机可以每天在公园内飞行，拍摄每棵树木的实际情况与生长环境，实时传送到数据终端。在机器自动汇集后，生成将树木按照不同预警程度分类的情况总表，电子传送到负责每棵树木的园林部门。这对于保护珍稀树木，防止病虫害发生能起到积极作用。此外，使用先进技术能大大提高工作效率，有着事半功倍的效果。如果将无人机技术与卫星遥感技术紧密结合，对于保护区或者国家公园的保护管理，能发挥更大作用。

无人机监测是集先进的无人驾驶飞行技术、遥感传感器技术、遥测遥控技术、通讯技术、GPS差分定位技术和遥感应用技术为一体，广泛应用于赤潮、溢油、台风、风暴潮、海冰等海洋灾害的一种监测手段。在无人机监测方面，美国做的最为突出。经过多年尝试，美国保护区管理部门已经能够利用无人机监测技术，拍摄到高清的图片和视频。在卫星遥感监测提供的数据空间分辨率较低的情况下，可将无人机拍摄的图片与卫星提供的数据进行校正，为卫星遥感监测积累数据。这样一来，便能将保护区建设成为一个具备实时观察保护区内的人、车、物和珍稀鸟类等各种资源的行为轨迹，兼具智能防盗、智能分析、智能存储的保护区。

先进技术的应用不仅带来了保护区管理方式的变革，而且极大地缩减了人力成本。在技术使用方面，美国的做法最为突出。但在人力成本节约上，日本的做法最为突出。通常我国的做法是申请保护区人员编制，用高额的人力成本保障保护区的正常运行。但是日本通过开展各式各样的宣传教育活动，积极发挥民间组织的力量，形成保护区周边社区与该保护区工作人员的良性互动。在此基础上，由民众自发组成各种各样的志愿者协会，以免费游览的方式进行资金募集，再用于保护区或者公园的建设维护。这样的做法和思路，比起我国现今完全以政府主导的管理方式更优一筹。

综上，世界各国对保护区的建设和发展都相当重视，扩大和发展保护区工作已经成为世界各国的普通认同。鉴于国外保护区建设时间悠久、经验教训丰富等，我国应当积极参考国外建设保护区的经验，将我国的保护区建设得更加富有特色、更具活力，逐步成为世界一流保护区建设和保护的典范。