以新冠疫情应对为例｜大流动社会危机时刻的关键国家治理能力

文章导读

新冠肺炎疫情对国家治理体系和治理能力都构成了一次大考，而这次考验又以对治理能力的挑战更为强烈。改革开放以来中国不断推动大流动社会的形成并享受其带来的繁荣，此次危机治理是大流动社会形成之后第一次进行全国性的“暂停”与“重启”。

本文根据疫情防控的实践过程将国家治理能力进行细分，并提炼出在危机时刻的治理至少需要五种关键能力：反应能力、强制能力、领导能力、组织能力和宣传能力。

面对危机治理的考验，中国的国家治理能力在总体强大的同时表现出差异性，在领导能力和强制能力上表现突出，在反应能力和宣传能力上仍需加强，在组织能力上需要加强对网络新技术的运用。这些危机时刻的应对特点为疫后国家治理能力提升指明了方向。

作者简介

刘炳辉，浙大宁波理工学院马克思主义学院副教授，华东理工大学中国城乡发展研究中心研究员，博士；郭晓琳，浙大宁波理工学院商学院讲师，博士。

2020年伊始爆发的新冠肺炎疫情，“是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件”，成为“对我国治理体系和能力的一次大考”。当然，疫情的快速传播首先是因为病毒本身的特性（传播性强、潜伏期长、潜伏期依然有传染性等），但能够在十余天里扩散到全国并掀起滔天巨浪，根本上还是由于社会的结构和运行出现了前所未有的巨变——中国已进入“大流动社会”。疫情防控方面，自1月20日国家领导人做出重要批示后进入全面动员阶段，我们的治理体系发挥了“集中力量办大事”的优势，全国一盘棋的防控也迅速取得了成效。

疫情对国家治理能力的挑战无疑是多方面的，笔者认为主要聚焦在五个问题：首先是面对突发情况时国家如何尽可能快速启动应急反应；其二是危机时刻国家是否能将大流动社会进行“暂停”；其三是局部地区面对医疗资源等“超载”情况时如何应对；其四是危机时刻的社会运行如何维持；其五是如何精准有序地“重启”经济社会发展。自中央提出“国家治理体系与治理能力现代化”以来，学界相关研究和讨论很多，但鲜有学者对治理能力进行细分辨析。笔者根据此次疫情防控的实践经验，将危机应对中具体涉及的治理能力概括为五种：反应能力、强制能力、领导能力、组织能力和宣传能力。前两种能力可以对社会进行“制动”，后三种能力既可以帮助“制动”，也可以帮助重新“启动”社会经济运行。笔者认为此五种治理能力为大流动社会危机时刻的关键国家治理能力，缺一不可，具有明显的“应急治理能力”特征。

“制动”能力：大流动社会危机治理前期的关键能力

（一）反应能力：疫情防控初期的关键能力

新冠肺炎疫情之所以成为波及全国的重大公共卫生安全事件，初期的反应有些迟缓也是重要原因之一。当然放在世界范围内比较，我们的应对也得到了一些肯定；与历史经验对比，相较于2003年“非典”事件也有进步，但与人民群众的期待和防控疫情的要求显然还有距离。虽然说人们期待的反应速度往往是最理想的情景，但也只有在追求理想的过程中才能不断改善和进步。

面对非常规情况时，科层组织系统反应迟缓（往往与严谨有关），组织成员灵活性不足，一直是科层组织的天然弊病。常规问题往往在强大的科层体系的日常运转中解决了，而一旦出现非常规现象，科层组织成员容易本着“照章办事”的原则因循守旧，层层上报等待指示，延误最佳决策时机，最终导致全局性危机。这类科层制的弊端，中外都一样。科层制的设计本身就是为了应对常规情况，而并非突发意外情况。甚至于越是平时运转高效率，越意味着意外发生时的低效率。效率与灵活之间天然有张力。而国家治理的难处和挑战就在于试图在效率和灵活之间达到平衡，同时获得两种优势，这也是中国“党政科层制”所追求的治理效果。

从新冠肺炎疫情防控的教训来看，面对不确定性风险，今后需要调整应对战略思维，授权地方更大的自主性和容错性，给予疾控中心等专业研判系统更大自主性。治理体系宁可将风险估计更高些，应对措施及时并强硬些，哪怕事后证明是“过虑”了，也绝不能贻误战机。

（二）强制能力：危机治理中的胜负手

控制所有传染病的最好办法无非是控制传染源、切断传播途径、保护易感人群三大招，但在当代的大流动社会要做到这些恰恰是殊为不易的。此次疫情在国家展开了“人民战争、总体战、阻击战”之后能够被快速遏制住，很重要的一个原因就是国家拥有巨大的“强制能力”。这种强制能力涉及到多个方面，从强制地方（如封城）、强制部门（如交通管制）到强制个人（如隔离）。中国实际上是以“大暂停”实现“大阻断”，来扭转疫情防控初期的严峻局面。

在互联网进入移动智能终端普及的当下阶段，“属地管理”模式的治理能力已经可以精确到人，并且根据实时动态进行调整，而不再拘泥于简单的“封村”“封闭小区”等“一刀切”做法。这样既可以防控疫情，又可以尽量减少社会流动带来的负面影响。比如浙江于2月中旬在全国率先推行“健康码”措施，就是依托支付宝新研发的一项功能，以时间、空间和人际三个角度判断某人实时的健康风险状态，分别给出绿色、黄色和红色的动态判断，绿色就可以在本市内自由出行。

社会的大流动带给我们繁荣活力自由，但同时也蕴藏着巨大的风险挑战，而移动互联网的普及又使得公众留给决策者的时间愈发短暂。经此一役我们也发现，在越发不确定的风险社会中，我们仍需要时刻保持对大流动社会进行反向操作的“制动”能力。属地管理的传统和方法并未过时，依然有加强建设的必要，必须以“极限思维”思考治理问题，做好最坏打算，尤其是在国际格局剧烈变动的大背景下。

“启动”能力：大流动社会危机治理中后期的关键能力

（一）领导能力：战胜危机的关键砝码

我们的治理体系在局部是有短板的，比如在预防突发重大公共卫生事件方面，但不能由此认为整个国家治理体系根本上有问题甚至是失败的。恰恰是因为整个治理体系是高效和成功的，才能够快速及时弥补局部不足所产生的影响。这种不足，更多是一种“治理能力”不足。

疫情应对的过程中，国家的领导能力至少涉及到以下几个方面的统筹动员：组织体系、生产、人员、区域和城乡。

对组织体系的领导能力，指应对突发重大疫情过程中必须对原有党政科层组织体系进行短时间内重组和动员的能力。如1月25日即成立中央应对疫情工作领导小组，整个过程都是最高领导人“亲自部署、亲自指挥”。中央除了在横向上建立跨党政军群的超大动员体系之外，纵向上还向湖北派出“中央指导组”。地方上，各省市县区也成立各种指挥部和领导小组。

完成组织整合之后，防护服、口罩和各类医疗物资开始驰援湖北，各类企业克服困难在春节期间复工生产。这种生产能力和物资供应的统筹在此次疫情防控中尤其重要。对不同区域统一领导的能力是保障国家稳定的关键，必须避免地方上各自为战以邻为壑。

疫情利用自己的快速传播，导致国家治理体系反应时间缩短，原来运行配合有效的各组成部分之间出现摩擦和不协调，比如条块矛盾、区域矛盾和官民矛盾等。危机状态下各地出现物资紧张和风险加剧等问题，导致其出现了“自保”倾向，此风若不及时遏制，势必秩序混乱各自为政，这也是为什么要从严处理相关干部的原因。由此可见中央反复强调必须加强集中统一领导的必要性。

对城乡的统筹领导是指疫情防控过程中做好人员流动的城乡衔接与互相支持。其之所以在此次疫情防控中具有特殊意义，是因为当代中国的人口大流动具有明显的跨越城乡特点。农民工依然是流动人口的绝对主力军，为了防控疫情，必须保证人员的健康状态，这就需要城乡的双管齐下。

（二）组织能力：“暂停时刻”的社会运转维持

疫情防控过程中就社会治理层面而言，最大的问题是基层社会的低组织化及其所蕴藏的治理风险。这一风险，在城市社区暴露尤其明显。过去三十年，在整个社会高度流动之后，出现了组织化程度大幅下降的现象。城市社区长期是以陌生人社会和半熟人社会为主，社区更多体现出“姓区不姓社”的特点。

这种社会组织化程度较低的情况，在危急时刻会出现两个问题，一是容易引发社会恐慌，二是基层治理能力弱。

在未来城市基层社会加强组织化建设的道路上，我们需要对互联网和新媒体的作用有更多探索。考虑到城市生活的一个基本特点就是居住生活空间与工作空间的分离，城市居民往往白天在各自单位工作，人们在小区里的面对面交往机会相对农村少一些。这种城乡生活的基本差异确实长期制约着城市社会建设，但当下中国一个显著特点就是网络社会的兴起，网络可以一定程度上打破人们日常交往的空间限制。推进城市小区的微信群或QQ群建设，是一个把城市居民在移动互联网时代组织起来的相对有效措施。将城市居民组织起来，可以通过社会交往增强的手段，但也还可以通过网络连接增强的方法。增强网络连接的线上组织方式，一个重要优势就是基层工作者在短时间内借助大数据精准处理海量信息的能力。

（三）宣传能力：避免次生风险的安全堤

大灾之后必有谣言，这已是被古今中外历史反复证明的普遍规律。而在移动互联网和智能终端普及的时代，相关挑战在本次疫情防控中更为突出。新冠肺炎疫情防控与2003年的“非典”防控过程中一个重大区别就是整个社会的高度互联网化。

本次疫情防控过程中，互联网上的博弈激烈程度丝毫不亚于病房里。本次网络舆情应对速度上，政府反应非常快，较之“非典”时期有巨大进步。但是又遭遇了网络信息大爆炸的新局面，层出不穷的舆论热点和各类谣言，使得舆论场一度十分混乱。商业媒体在利益驱动下，总是不断创造和发现新的热点。疫情爆发以来，舆论焦点几乎每天都在转移，让国人深感信息轰炸之下的认识混乱。海量信息并不都有利于社会稳定和认识深化，更多的是强化情绪和产生“流量”。但在部分媒体市场化运营以及自媒体发达之后，对其又无法一禁了之，这就是挑战与困难所在。此外，如在微信的管理上相关公司又过度依赖技术的自动排查和“封号”等简单措施，现有技术对复杂信息的识别能力较为低下，处置方式也简单粗糙，容易形成诸多误伤，并非治本之策。

当疫情防控进入总体动员阶段后，全国和地方的疫情信息发布都比较及时，这时各地信息发布平台的阅读量都极大上升，反映出民众的高关注度。如果这类基层的网络群能够及早建立并加强沟通，相信会让此次疫情初期的应对更好些。未来城市社区的基层组织建设，势必是传统社会组织与大数据平台的结合使用。

小结

回顾本次新冠肺炎疫情的防控过程，笔者的基本判断是，我国的国家治理体系在整体上依然是成功而高效的，但在局部有短板和不足。这种不足主要体现在组织体系日益复杂之后，面对突发情况时的快速反应能力和整合能力不足。相对于治理体系问题，治理能力在本次疫情应对过程中面对的考验和挑战更大。因此，疫情之后的国家治理体系和治理能力现代化建设，需要更多聚焦于治理能力提升上。这种保持整个体系稳定而提升治理能力的模式，在过去三十年中国治理大流动社会的过程中也是一个基本经验，笔者曾对此有专门研究并将其概括为“超级郡县国家”模式。从本次疫情的应对来看，这一治理流动社会的基本规律依然有效。

疫情期间也有海外学者质疑我国治理体系的有效性，其核心观点无非认为“集权稳定而低效，分权有效而不稳定”，这类观点显然是出于意识形态偏见且缺乏对流动社会治理经验的客观总结。笔者认为，“集权也可以是有效率的，而且不仅仅是‘降低统治风险’的效率，在发展生产、行政管理上也可以是有效和高效的，尤其是近代工业革命以来的情况更是如此。流行理论之所以认为在中国这样的大国开展集权治理低效无效，其逻辑在于中国作为巨型国家的管理幅度太大。但问题是，这个管理幅度随着技术条件的改变是可以有很大的变化空间的。要因不同情况而论，比如直接人对人的工作可能管理幅度是长期稳定的，但如果是对物、数据和空间等管理工作，幅度就可以大幅度提高，很难笼统和泛泛地认为在所有情况、所有领域都是某种方式的效率更高。”

本次危机治理的考验中，中国在领导能力和强制能力上表现突出，在反应能力和宣传能力上仍需加强，在组织能力上需要注意将网络新技术运用到基层社会建设上。整体而言，我国的治理体系和治理能力经受住了这次危机的严峻挑战，未来的进一步现代化也有了更多具体的努力方向。

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