司法行政典型案例评析

案情

上诉人（一审原告）：王某某

被上诉人（一审被告）：司法部

司法部于2016年6月5日发布164号公告，规定符合以下条件的人员可以报名参加国家司法考试：（1）具有中华人民共和国国籍；（2）拥护《中华人民共和国宪法》，享有选举权和被选举权；（3）具有完全民事行为能力；（4）高等学校法律专业本科毕业或者高等学校非法律专业本科毕业并具有法律专业知识；（5）品行良好。该公告同时规定，普通高等学校2017年应届本科毕业生可以报名参加国家司法考试。

王某某系北京师范大学成人高等教育高起本夜大学的学生，于2012年2月入校，学制五年，2016年6月王某某学籍状态为在籍。2016年6月，王某某登录由司法部负责研发的司法考试网上报名系统，因填报报名信息时学历信息处仅有“已毕业或2016年应届毕业”以及“普通高等学校2017年应届毕业”两种类别可供选择，王某某无法填报报名信息。因未被允许参加2016年司法考试，王某某于2016年6月20日以北京市司法局、司法部、司法部考试司作为被申请人向司法部申请行政复议。司法部于2016年6月27日作出《行政复议申请处理告知函》，认为王某某提出的行政复议申请不符合《行政复议法》第七条的规定，根据《行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理王某某的行政复议申请。

王某某不服，提起行政诉讼，请求法院撤销司法部拒绝其以2017年成人教育本科应届毕业生的名义报名参加2016年司法考试的行为，并判决司法部履行法定职责，接受其以2017年成人教育本科应届毕业生的名义报名。同时，一审程序中，王某某还对司法部164号公告中“普通高等学校2017年应届本科毕业生可以报名参加国家司法考试”的规定的合法性提出一并审查请求。

审理

一审法院经审理认为：

第一，关于本案被告资格的问题，司法部主张，根据《国家司法考试工作规则》第四条、第八条第（一）项、第（二）项的规定，王某某所诉拒绝其报名的行为是北京市司法局的行为。然而，本案中，王某某通过司法部网站登录国家司法考试信息服务平台的网上报名系统，因填报报名信息时学历信息处仅有“已毕业或2016年应届毕业”以及“普通高等学校2017年应届毕业”两种类别可供选择，王某某不属于上述两类人员，故无法完成填报和提交报名信息，司法部亦认可司法考试网上报名系统是由其负责开发，且现有证据不能证明王某某无法完成报名系北京市司法局的审核行为所致，因此，司法部的前述主张缺乏事实根据，王某某将司法部列为本案被告并无不当。

第二，根据《法官法》《检察官法》《律师法》《公证法》的规定，为建立和规范国家司法考试制度，最高人民法院、最高人民检察院、司法部印发《国家司法考试实施办法》。根据该办法第五条、第十五条第（四）项的规定，国家司法考试由司法部负责实施，报名参加国家司法考试的人员应当符合高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业并具有法律专业知识这一条件。王某某报名时系成人高等教育学生，尚未毕业，不符合《国家司法考试实施办法》的上述规定，也不符合164号公告中关于高等学校本科毕业的报名条件的规定，故王某某请求法院撤销司法部拒绝其报名参加2016年司法考试的行为，并判决司法部接受其以2017年成人教育本科应届毕业生的名义报名缺乏依据，对其诉讼请求不予支持。

第三，关于164号公告允许普通高等学校2017年应届本科毕业生报名参加司法考试一事，因王某某并非普通高等学校2017年应届本科毕业生，故164号公告中的上述规定并非本案被诉行政行为的依据，王某某请求对此规定的合法性进行审查的行为不符合《行政诉讼法》第五十三条第一款的规定。

综上，一审法院判决驳回王某某的诉讼请求。

王某某不服一审判决，提起上诉，诉称一审判决认定事实错误和适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，确认司法部拒绝其报名参加2016年国家司法考试的行为违法，责令司法部履行法定职责，接受王某某报名参加司法考试。具体来说，一方面，《国家司法考试实施办法》规定报名条件为“高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业并具有法律专业知识”，只能证明报名资格包含“毕业”，而未解释何为“毕业”，一审判决认定上诉人的学籍状态不属于“毕业”情形是错误的。另一方面，司法部拒绝上诉人参加2016年国家司法考试行为缺乏法律依据，《国家司法考试实施办法》既不是规章，又不是行政机关有权制定的规范性文件，不应在本案中予以适用。同时，164号公告对学历的区分是不合理的，一审判决未对164号公告相关条款的合法性进行审查，属于适用法律错误。

二审法院除认可一审判决认定的事实外，还确认：2008年12月18日，司法部办公厅发布了《关于允许普通高等学校2009年应届本科毕业生参加国家司法考试的答问意见》。该意见系根据中央统一部署和司法部有关改革意见精神，征求了最高人民法院政治部、最高人民检察院政治部和教育部主管部门的意见后，对2008年国家司法考试允许普通高等学校2009年应届本科毕业生参考的政策进行了政策解释。

二审法院认可司法部的被告资格，并将本案争议的焦点概括为王某某是否符合2016年国家司法考试报名条件。

首先，《法官法》（2001年）第五十一条、《检察官法》（2001年）第五十四条规定，国家对初任法官、检察官和取得律师资格实行统一的司法考试制度。国务院司法行政部门会同最高人民法院、最高人民检察院共同制定司法考试实施办法，由国务院司法行政部门负责实施。据此，最高人民法院、最高人民检察院、司法部于2008年8月8日发布《国家司法考试实施办法》，该办法第十五条第（四）项规定，报名参加国家司法考试的人员，必须符合高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业并具有法律专业知识的条件。该办法是最高人民法院、最高人民检察院和司法部根据法律授权，并结合国家司法考试工作的实际和需要而制定的，符合上述法律的规定，是司法部组织国家司法考试工作的依据。《国家司法考试实施办法》关于“报名条件”中“高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业并具有法律专业知识”的规定，也是人民法院处理国家司法考试报名争议所应当适用的规范依据。王某某认为该办法不是规章，也不是行政机关有权制定的规范性文件，因而不是在本案中予以适用的主张，缺乏法律依据。

其次，164号公告是司法部为组织2016年国家司法考试而发布的，对当年国家司法考试报名条件、考试成绩及资格授予等事项予以公告。该公告在报名条件中规定报考人员需具备“高等学校法律专业本科毕业或者高等学校非法律专业本科毕业并具有法律专业知识”条件，并表示“普通高等学校2017年应届本科毕业生可以报名参加国家司法考试”，后者也是王某某一并提出合法性审查的规定。对此，根据《国家司法考试实施办法》的规定，“高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业并具有法律专业知识”是国家司法考试的报考条件之一。但在2008年，最高人民法院、最高人民检察院和司法部考虑到法检机关每年均面向在校大四学生招录公务员，为促进司法考试制度与法检机关招录普通高校应届毕业生的用人制度相衔接，在当年的国家司法考试公告中规定“普通高等学校2009年应届本科毕业生可以报名参加国家司法考试”，且该制度一直延续至今。按照经征求最高人民法院、最高人民检察院和教育部意见，并由司法部办公厅发布的《关于允许普通高等学校2009年应届本科毕业生参加国家司法考试的答问意见》的规定，该政策出台的本意并不涉及未毕业的参加自学考试、成人高等学历教育的学生和在读的以同等学力（即专科毕业）考取的硕士研究生。由此可见，164号公告规定“普通高等学校2017年应届本科毕业生可以报名参加国家司法考试”，是最高人民法院、最高人民检察院和司法部在法律授权范围内，结合司法考试制度和法检机关招录普通高校毕业生用人制度衔接的实际，而对《国家司法考试实施办法》中有关司法考试报名资格的一种调整和完善，本身并不违反法律的规定，可以作为本案判断王某某是否符合报考国家司法考试条件的依据。一审判决认为164号公告并非本案被诉行政行为的依据确有不当，但该不当并未侵害王某某的合法权益，也并不影响该公告在本案中作为评价、判断王某某是否符合报考当年国家司法考试资格的依据来适用。因此，王某某认为164号公告仅仅规定“普通高等学校2017年应届本科毕业生可以报名参加国家司法考试”，而将2017年毕业的成人高等学历教育的学生排除在可以报名的范围之外，因而构成违法的主张，缺乏法律依据。

最后，按照164号公告载明的2016年国家司法考试报名条件，报考人员需具备“高等学校法律专业本科毕业或者高等学校非法律专业本科毕业并具有法律专业知识”的条件，“普通高等学校2017年应届本科毕业生可以报名参加国家司法考试”。根据《高等教育法》第五十八条的规定，高等学校的学生思想品德合格，在规定的修业年限内学完规定的课程，成绩合格或者修满相应的学分，准予毕业。可见，上述条件中的“毕业”，是指学生在学校学习期满、达到规定要求并通过审核，结束在校学习的情形。根据《普通高等学校设置暂行条例》第二条第一款的规定，普通高等学校是指以通过国家规定的专门入学考试的高级中学毕业学生为主要培养对象的全日制大学、独立设置的学院、高等专科学校和高等职业学校。由此可知，164号公告中“普通高等学校2017年应届本科毕业生”，是指经过全国普通高等学校统一招生录取、全日制大学或独立设置的学院在校本科学生、2017年结束在校学习毕业的情形。本案中，王某某报名参加2016年国家司法考试时，系国家成人高等教育本科在读学生，虽然可能于2017年本科毕业，但在报名时并未毕业，既不符合高等学校本科毕业的条件，也不符合“普通高等学校2017年应届本科毕业生”的条件，因此，司法部认定其报名不符合当年国家司法考试报名条件，并无不当。综上，二审法院判决驳回上诉，维持一审判决。

评析

本案是当事人对司法行政机关不准予国家司法考试报名而提起的行政诉讼，其争议焦点如下：

一、王某某作为成人高等教育的应届本科毕业生，是否符合《国家司法考试实施办法》及司法部2016年164号公告中的报考条件？

根据《法官法》《检察官法》《律师法》《公证法》的规定，为建立和规范国家司法考试制度，最高人民法院、最高人民检察院、司法部于2008年印发《国家司法考试实施办法》。根据该办法第五条、第十五条第（四）项的规定，国家司法考试由司法部负责实施，报名参加国家司法考试的人员应当符合高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业并具有法律专业知识这一条件。根据《高等教育法》（2015年）第五十八条的规定，高等学校的学生思想品德合格，在规定的修业年限内学完规定的课程，成绩合格或者修满相应的学分，准予毕业。可见，上述条件中的“毕业”，是指学生在学校学习期满、达到规定要求并通过审核，结束在校学习的情形。本案中，王某某报名时仍为在读学生，不符合《国家司法考试实施办法》的上述规定。至于应届毕业生的考试资格方面，按照164号公告载明的2016年国家司法考试报名条件，“普通高等学校2017年应届本科毕业生可以报名参加国家司法考试”，此处的“应届本科毕业生”被限缩在“普通高等学校”之范围。那么何为“普通高等学校”呢？根据《普通高等学校设置暂行条例》第二条第一款的规定，普通高等学校是指以通过国家规定的专门入学考试的高级中学毕业学生为主要培养对象的全日制大学、独立设置的学院、高等专科学校和高等职业学校。由此可知，164号公告中“普通高等学校2017年应届本科毕业生”，是指经过全国普通高等学校统一招生录取、全日制大学或独立设置的学院在校本科学生、2017年结束在校学习毕业的情形。本案中，王某某报名参加2016年国家司法考试时，系国家成人高等教育本科在读学生，虽然可能于2017年本科毕业，但不符合“普通高等学校2017年应届本科毕业生”的条件。

二、164号公告是否可以作为被诉行政行为的依据？

二审法院认为，164号公告规定“普通高等学校2017年应届本科毕业生可以报名参加国家司法考试”，是最高人民法院、最高人民检察院和司法部在法律授权范围内，结合司法考试制度和法检机关招录普通高校毕业生用人制度衔接的实际，而对《国家司法考试实施办法》中有关司法考试报名资格的一种调整和完善，本身并不违反法律的规定，可以作为本案判断王某某是否符合报考国家司法考试条件的依据。也就是说，在二审法院看来，164号公告是基于法律授权的一项行政规范性文件，具有合法性，因而其包含的政策调整可以作为作出某项行政行为的依据。

那么，行政规范性文件是否可以作为行政行为的依据呢？立法的滞后性和原则性决定了法律、法规甚至规章并不能及时回应和满足行政管理的需要。这样，允许行政机关在坚持依法行政的同时进行合理探索和创新，制定相应的行政规范性文件，具有相当的必要性。也正因此，在日常的行政执法过程中，行政规范性文件作为行政执法的依据，已经是不争的事实。而且，人民法院也将行政规范性文件作为行政案件的裁判依据。如，自2000年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号，2018年2月8日废止）第六十二条规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”最高人民法院于2004年5月18日印发的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法〔2004〕96号）也指出：“人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。”《行政诉讼法》（2014年）第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”第五十三条建立了行政规范性文件附带审查制度，并在第六十四条规定：“经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据。”可见，行政规范性文件是可以作为行政行为的依据的。因此，本案中，二审法院根据《国家司法考试实施办法》，结合164号公告的产生背景和目的，对164号公告中“普通高等学校2017年应届本科毕业生可以报名参加国家司法考试”的合法性进行审查，并认可其合法性，从而认定该164号公告可以作为被诉行政行为的依据，是具有充分的法律依据的。

三、对164号公告等具有政策意涵的行政规范性文件如何进行合法性审查？

164号公告引发的争议，本质上是公民对特定行政规范性文件中所蕴含的公共政策的质疑，因为这类公共政策往往蕴含着解决公共问题的行动方案，其直接作为指导和规范自身或下级行政机关的行为依据，这就产生了法院如何看待公共政策价值取向和行政规范性文件的合法性问题。“学界通过对案例的考察和学理反思，大致提出从主体权限、规范内容、制定程序等三个方面对行政规范性文件进行合法性审查的构思，特别是在规范内容上，法院可以从是否违反上位法，是否违反法律基本原则，是否有事实依据，目的与手段是否相称等多个方面加以审查，并在其中运用当然解释、目的解释等法学方法。”目前，根据《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第一百四十八条的规定，人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。具体来说，有下列五种情形之一的，可以认定为规范性文件不合法：一是超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；二是与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；三是没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；四是未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；五是其他违反法律、法规以及规章规定的。

司法行政执法提示

司法行政机关在依据行政规范性文件作出行政行为时，应关注该行政规范性文件的合法性情况，并在发生争议时充分披露该行政规范性文件产生的缘由和考虑要素，从而提升行政行为的合法性和可接受性，实现司法行政管理的良好效果。

（撰稿人：赵玮）