政治过程研究的兴起及分析视角

1.政治过程研究的缘起

在政治学研究中,人们一般把“政治过程”等同于“政府过程”。这里的政府是大政府概念,政府过程研究即是对一切可能影响政府决策与运行的各种动态因素的研究。所不同的是,政府过程更直接强调以政府的运行为中心,而政治过程则除以此为中心外,还会强调其它广泛的因素,如普通民众间的政治意义上的互动以及心理上的交流。因而政治过程这一概念比政府过程要广泛。但在学术研究上,政治过程研究则以政府过程研究肇始。

从十九世纪起,就已经有一些学者在自发地运用动态的方法对政治体系与制度进行观察和分析。1867年出版的白哲特的《英国宪法》就开始描述英国政治生活中的基本情况;1885年,后来曾任美国总统的威尔逊通过《国会政体》一书也描述了美国国会以议案为中心的运转。这些努力可以看成是政府过程研究思想与方法的蕴酿。而在二十世纪初,美国学者本特利直接以《政府过程:社会压力研究》一书鲜明地提出政府过程思想。本特利关于政 府过程的思想是以利益为中心的,他认为,政府过程即是集团达成目标的活动,这种活动由集团所追求的利益来界定;集团都追求特定具体的利益,声称代表人类多数的利益的团体不在政治过程之中。

然而,他把过程看成是极端易变的,这容易走向极端。此外,谁来约束集团的活动,他没有给出有力的解释。集团总不能为了自己的利益为所欲为。后来,杜鲁门在其《政治过程》一书中对此做了修正,他特别强调了社会与政治因素对利益活动的限制。他认为,集团在追求利益中会发展出机构的特性,也就是有组织的,而组织一旦形成就会使不同集团间关系稳定下来,这包括利益团体间的关系, 也可能包括利益团体与政府机构间的关系。事实上,杜鲁门已经意识到了过程与制度体系间的某种制约关系了。当然,杜鲁门在书中的重心仍是强调利益团体之活动与政府决策的关系。从此以后,政府过程普遍地为人们所接受,并产生了重大的研究成果。

2.方法论与时代背景上的变化

政治过程研究强调一种动态的分析方法,与之相对应的是静态分析方法。在某种意义上说,过程式的研究方法可概括在行为主义这一大阵营之内。能与行为主义相对称的研究方法都可以概括在传统研究方法之内。传统政治学除了政治哲学上抽象的思辩之外,对现实政治主要运用三类研究方法:历史研究法、法律研究法和制度研究法。这些方法强调了形式主义、历史主义,带有较强的道德色彩;研究的主体无外乎是宪法、主权、国家机构、各种政治制度等。而在行为主义及过程论看来,这些研究不能正确地把握住政治生活的本质,流于虚幻。“政治生活太变幻不定,太因事而异,太易以过程为特点,以至于建立在正式权威和政治哲学基础上的解释与抽象观念不相一致。”[1](P389)

政治过程研究的兴起与新的研究方法分不开。行为主义的兴起与自然科学新的发展分不开,系统论、心理学、统计学以及其它计量方法得到长足发展,能够为政治研究所借鉴。但是行为主义方法的出现,除各种学科方法的发展外,主要背景是现实中许多重大问题不能通过传统方法而得到解释,人们选择从现实中加以分析。这就是说现实主义再次得到人们的广泛认可。然而现实主义的取向古已有之,真正能促使政治过程研究繁荣昌盛的时代背景当属于政治生活的开放性。

政治生活的开放性是指一个政治共同体的各种行为主体都能介入政治过程,并能影响政治过程。政治生活的开放性是伴随着资产阶级革命的胜利而得到发展的。虽然在古希腊,政治生活已经具有某种开放性,但那局限于统治阶级。“在某种意义上,政治过程的封闭性与绝对君主政制有密切的关系。在人类社会的历史—社会—文化条件没有超越君主政制以前,政治过程的开放性无从谈起。”[2](P95)正是由于政治生活的开放,人类政治生活中自然的利益分化以及人的本性,就会促使各种行为主体为追求自身的利益而参入政治活动中,使得现代政治现象五彩缤纷。这种开放性带来的结果正是政治过程所要着力分析与研究的。

虽然在任何政治体系下——无论开放与否——都存在着政治过程或政府过程;但也只有在开放的条件下,人们对政治过程的研究才成为现实。

3.政治过程研究的现状

当前人们对政治过程的研究产生了大量研究成果。一类可以概括为狭义的政治过程研究,这类研究仅把政治过程看成是利益团体参与政治的过程。而另一类则把政治过程看成政治生活的动态过程,其研究包含的内容更加广泛,除利益团体、政党等组织之外,还有选举、沟通、决策等活动。这些方面可以看成是政治过程的主要研究视角。不同的视角下研究的具体内容各有差异,但是体现的共同特征是动态化的看待政治。这也就是说是要把政治过程看成一种宏观分析方法了。

政治过程也可以看成一种具体的理论。这种政治过程理论认为,政治过程就是一个从利益表达到利益综合及利益实现的完整过程。利益表达是政治过程的起始阶段。政治本身是人们追逐利益的过程。利益表达就是人们将自身的需要传达给政治体系的过程,政治体系在接收到相关的利益要求后才经过后续的政治过程来进行利益的分配。

没有利益表达,政治过程就无从谈起。人们在进行利益表达时应当充分、全面和准确地反映自己的利益。利益的表达需要借助于一定的方式。一般说来,公民的利益表达有二种:合法与非法之分。合法的渠道是指能为法律所认可的,如公民的言论、集会、出版、结社、罢工、游行示威等方式;此外还有一些特殊方式,如借助某些机会进行游说、上访。

而非法方式则是为现行法律所不容许的,如暴动、贿赂等。利益表达之后是利益综合的过程。“所谓利益综合,是指把相同的利益需求集中起来,或者把不同的利益需求协同起来,形成若干政策方案,并把方案提交给决策中心,以期得到承认和采纳的过程。”[3](P558)在现代民主国家,利益综合的渠道也很多,政治精英人物、利益团体、政府部门与政党在利益综合中占有重要地位。在利益综合之后就进入了政策的制定过程,这意味着民众的利益要求得到国家的认可。政策的制定过程将在下节决策过程中进行详细阐述。随后的政策执行,就是政府部门实施政策达到预期目标的过程。而在政策施行中,会产生各种实施情况的反馈,它们将返回给政府部门及民众。民众会由此形成新的利益表达,政府也将结合新的需求修正政策的实施。

从这种过程理论分析中我们可以看出,运用动态方法对政治过程展开研究,直接推动了政策分析的发展。现在政策分析已经成为政治学研究的重要领域,而这也反过来推动了行政学的发展。在此之前,行政学作为政治学的一个分支起色不大。由于政府是政治生活一个非常重要的执行机构,对其容易展开动态分析,所以当前行政学的发展得到突飞猛进。在国际政治中,动态的过程分析也渐渐占 有主导地位,如大量的对不结盟运动、国际贸易、裁军、冲突的分析,传统的对国际法、国际组织的形式——法制研究门庭冷清。

二、政治过程分析的主要理论视角

自从二十世纪以来,运用动态的过程观进行现实政治分析,政治学理论形成了若干影响较大的流派,如公共选择理论、政治沟通理论、政治系统理论、政治决策理论。这些都是对政治过程展开分析的主要理论视角。在本节中我们集中关注更带方法论特征的分析视角。

1.公共选择理论

公共选择思想由来已久,但是作为一个独立理论体系的建构则是在詹姆斯·M·布坎南和戈登·塔洛克等人的推动下形成和发展起来的。在市场失灵之后,为什么也出现政府失灵的现象?西方传统的政治理论不能圆满地给以解释。在这种背景下,二十世纪六七十年代,公共选择理论应运而生。公共选择理论的实质是用经济学的逻辑和方法来分析政治现象,它所持的基本行为假设是:人是自利 的、理性的、追求效用最大化的人。在公共选择理论看来,政治就是个人与集团之间出于自利而进行的一系列交易,政府以及组成政府的各个成员都有自己的利益追求。在政治市场的交易过程中,选民手中的选票类似于经济市场中个人所持有的钞票,将流向给自己提供优质公共产品的一方。整个政治过程就是公民基于个人偏好来选择整个社会需要什么、需要多少公共产品的过程。

第一,政治过程以追求利益为中心。公共选择理论首先持一种理性经济人的假设。它认为,同经济市场中的人一样,在政治活动中,人也是理性的自利人,都有其特定的利益追求,有不同的选择与偏好。这不仅体现在普通公民和一般的利益团体身上,也特别适用于政府这一行为主体。这是对传统政治理论的最大颠覆,传统政治理论一直假定政府是大公无私的,没有自己的任何私利可图。但事实上正好相反,政府是由个人组成的集体机构,也有自己的特定利益。政府和普通公民一样,在政治生活中都通过理性的计算,力图以最小的成本实现最大的收益。

第二,在方法上从个体的角度解释政治过程。这就是一种“个人主义”,即人被认为是决定私人行动与群体行动的唯一的终极抉择者。[4](前言P2)公共选择理论把个人看作是评价、选择和行动的最基本的单位,把社会存在看作各种个人而非团体或阶级之间的控制作用,因此主张从私人利益的角度来解释政治过程。一方面,方法论的个人主义选择模式不同于传统的以有机国家体为对象的集体选择模式。后者在某种意义上已经将集体化为一个个体, 因为有机国家体有其独立的存在状态、价值模式和动机,不以声称有成员资格的个体的人们的存在状态、价值模式和动机为转移。换言之,在有机国家体的分析模式中,个人的角色和作用被忽略不计,因为国家由集体以普遍意志代替或抹杀了个人选择的能动性。这种方法论取向使政治过程的解释因个人利益取向的不同而丰富多彩。另一方面,公共选择学派的个人主义方法论也拒斥统治阶级对被统治阶级剥削的集体理论或概念,特别是排斥马克思主义的阶级分析方法。由于阶级地位的不同,公共选择学派从一定意义上扭曲了马克思主义对于西方资本主义政治实质的论述,由此构成其理论上的局限性。此外,公共选择学派所标榜的方法论的个人主义也不同于西方自由主义意义上的个人主义。因为后者主要是一种哲学态势,而前者则主要是一种分析单位和模式,用公共选择学派的语言就是一个“纯粹个体主义的集体概念”。方法论的 个人主义将视角集中在个体或私人利益方面,在这个意义上分析政治过程。

第三,政治是一个市场,是一个充满了各种交易的过程。市场失灵需要政府干预,而政府干预则是在提供公共物品。与经济市场交易中的私人物品不同,政治市场里公共物品在消费上同时具有非竞争性和非排他性。公共物品的这种特征决定了它一旦生产出来就无法排除那些没有负担成本的消费者对它进行消费,即“搭便车”问题。因此,政治市场里的公共产品不能由私人来生产和供给,只 能由政府来提供。但是政府不能单方面决定生产什么和生产多少公共物品,而必须根据人民的意愿来做决定,人民决定政府公共产品的生产是整个政治过程的中心。这样,代表政府的政治家与公民间呈现一种买卖交易,政治家以政策和纲领来换取公民手中的选票。在政治市场上,同经济市场上一样,存在有交易结构与规则。由于制度规则的影响,官僚政府通过理性的计算,为自己的利益着想, 常常导致寻租、公共产品过量供给或供给成本过高等不良现象。结果如何改进制度规则成为公共选择学派的核心研究领域。公共选择理论给政治过程以新的解释,给人们以新的启示,在一定程度上丰富了政治理论。它揭示了西方政治过程中的内在特征,粉碎了政府官员一心为公的政治神话,但是它也有自身的不足。这主要集中在其理论假设上,人们一直是毁誉参半。公民并不完全出于自利 动机行事,分析人的行为不能脱离其所处的特定社会制度环境,而政府官员在提供公共产品时是否完全出于自利动机也是可以商榷的。

2.政治沟通理论

政治沟通在语义上首先就意味着一种动态的过程分析。“有人认为,政治学的理论著作,大部分都忽略了政治过程的一个重要部分———沟通。”[5](P289)卡尔·多伊奇着力倡导了一种政治沟通模式。它是建立在系统论基础上,运用控制论和信息论的原理对政治系统运转展开分析的模式。人们要彻底弄清政治系统与组织,离不开沟通。虽然沟通研究方法重点在于向人们说明沟通的重要性,但它却为我们理解政治过程提供了一个新的视角。

第一,政治系统不是静止的,它有一个运转的过程,在运转中不同组织接受不同的信息。只有不同的部分能准确接受到不同的信息,并在此基础上做出判断与行为,再产生新的信息,并传达给其它部分,系统才是健全的。而做好这一工作的过程就是沟通了。政治系统因而必须存在相应的沟通通道与机制,才能保证收到与其目标相关的信息,再通过处理形成正确的决策。因此,沟通堪称是政治 系统的神经,它决定了政治信息能否准确及时全面的传达。

第二,政治是一个自动导向的过程。政治体系自从一开始形成就已经具有一些原初的目标,而组成政治体系的各种主体与结构也必然产生许多不同的目标,尤其是人本身是有目标追求的,政治的本质就是一种趋向调节各种目标与努力的活动。

这决定了政治体系在运行中要对不同的信息进行加工与取舍,以期维护自己的目标。这个过程是持续不间断的,因为目标是多重的、多变的,政治体系只有不断地获得信息才能矫正自己的行为,以有效地导向自己目标的实现。

第三,合理的沟通机制与渠道是有序政治过程的保证。政治沟通分析首先强调的是沟通,对于现实政治生活来说,要想政治过程有序稳定,必须保证政治各方获取相应准确全面的信息情报。对于发展中国家来说,民众与政府间的沟通尤其重要,这二者间沟通不畅,可能使政府不了解民众的利益需求,其决策不能从宏观上维持体系的稳定并实现共同福利的增长。而对于统治集团内部合理的沟通也非常重要,特别突出的是中央与地方间的沟通机制。如果这些沟通机制被堵塞或扭曲,将会产生非常严重的政治问题。从这个角度看,政治沟通分析在现代政治生活中是占有一定地位的。

政治沟通分析虽然揭示了政治过程的一个侧面,但有自身很大的缺陷。政治过程决不能仅仅等同于信息的流动,它把机械运动的过程原理搬到政治生活中,使政治分析带有机械性,不太能深入分析政治过程的本质。

3.政治系统分析 政治系统分析理论是二十世纪中叶以后运用系统论于政治生活而形成的一种理论。在政治学中,这种理论主要有二位代表人物,即美国政治学家伊斯顿和阿尔蒙德,伊斯顿侧重于论述政治系统与外界的输入与输出分析,而阿尔蒙德则侧重于系统内的结构功能分析。在这二种系统分析中,除了运用系统论的方法之外,动态的过程分析是其另一大共同特征。

第一,政治是一个输入、转换与输出的过程。这是伊斯顿等系统论者首先持有的一种基本观点,阿尔蒙德、多伊奇等人虽然没有着重强调这一点,却是以此为前提展开自己其它的分析,伊斯顿在其《政治生活的系统分析》一书着重进行了这种一般性分析。他认为,政治体系要从外部接受信息与能量,并在体系内做出迅速的反应,以做出相应的调整来适应外部的变化需求。而政治体系做出的决 策必然要对外界产生影响,此为输出。输出影响了外在环境,形成新的要求与支持,再次输入政治体系,如此循环不止。

第二,政治系统分析以政治的开放性为基础。当我们分析政治体系要接受外部的输入、做出转换、形成输出时,表明政治体系与外界之间是开放的。开放的政治体系是伊斯顿等人展开系统分析的前提条件。而我们在前面已经说明,政治的开放性为各种行为主体加入政治进程提供了条件,丰富了政治过程研究。

第三,政治过程的实质是价值的权威性分配。这是伊斯顿对政治所做的经典概括,而这一定性判断也源于伊斯顿的系统分析模式。政治系统是诸种社会行为的互动,在这种互动中间分配社会价值,这种分配是权威性的,人们必须服从这种分配。在他这里“价值”不是反映什么理念与信仰,而类同于经济学家使用的价值概念,价值意味着一种有用性,在笔者看来,在某种意义上可用“资源”一词加以代替。

伊斯顿对政治体系展开的分析研究是动态的,他注重的是过程而非结构,这与阿尔蒙德有所不同。“他对单位的行动并不感兴趣,而是对不同系统之间输入的交换与交易感兴趣。”[6](P58)然而,阿尔蒙德的分析让我们看到,即使是结构也扮演着过程功能。

第四,政治系统的各种结构所发挥的过程功能有力促进和深化对政治过程的分析。作为比较政治学研究的专家,他力图构建一种理论来解释与说明政治体系的变迁,而《比较政治学:体系、结构与功能》实现了这一目标。与伊斯顿不同———他特别强调系统的输入与输出是怎么一回事,阿尔蒙德强调输入与输出扮演什么功能,如政治社会化、录用、利益表达与综合的输入功能与规则的建立、执行和裁决等输出功能。阿尔蒙德的过程功能分析启示我们,不能单从制度条文与法律规范来分析政治,分析系统功能有助于深化对政治过程的认识。当然,也有学者批评阿尔蒙德等人的结构功能分析方法是一种相对静态的分析方法,“它缺乏运行性的概念框架”。[7](P69)

然而,政治系统分析虽然从动态角度对政治生活展开宏观分析,对政治理论与方法的研究做出了独到的贡献,但多年以来却没有太大的发展,因为这种理论与分析方法过于宏观,而且太抽象,以至于人们无法运用它来分析具体的政治现象。阿尔蒙德的结构功能分析强调从系统个体来展开分析,有助于深化对政治过程的认识,但从总体上说还是一种静态的分析。

4.决策过程分析 决策过程分析是当今西方政治学理论中的一种重要分析方法,尤其强调了过程的重要性。由于政府要经常做出决策,决策过程分析也成为行政学研究的重要领域。这里的决策过程分析首先是指一种政治决策,其次是对这种决策分析的动态分析。人们对政治决策的分析可概括为二个方面,一是对政治决策的一般性质分析,并对可能涉及的决策哲学基础做探讨,如理性模式与有限理性模式分 别建立在不同的认识论基础之上。而决策过程则直接反映现实中政治过程的运行。在前面我们已经看到,狭义的政治过程理论主要就是一种政策的制定过程。在政治学理论中,一般说来,决策过程也就是政策制定的过程。从决策过程的角度认识政治过程,可以从以下方面着手:

第一,决策过程体现了政治过程。一项决策常常是许多政治因素互动的产物。决策过程可以分解为许多子过程,但从总体上看是不同的决策因素交互作用的结果。决策过程首先是决策机制自身的运行过程,同时也是一个不同因素相互作用的政治过程。从基本原理上讲,决策所要实现的也是利益的分配,必然有各种不同政治力量的互动,这就是过程。而且政治的主要过程就是决策过程。

第二,决策要遵循一定的程序。不管人们做出什么样的决策,都要经过以下几个步子:搜寻决策的理由———各种可能的解决措施———评估各种措施———最终选择———对最后选择的再评估。当然这种对决策过程的概括具有典型代表性,美国著名决策论专家西蒙即是这样主张。其它的研究者也提出了不同的表述,如拉斯韦尔,但人们都承认决策过程肯定是一个循环的过程。这已经体现出渐进的特性。人们只有在既有的选择方案基础上进 行修正,才能进一步推动和形成新的决策。

第三,人们参与决策的方式是互动的。美国著名学者林德布洛姆提出了说服、交换、权威与威胁四大互动方式。说服是通过陈述各方的得失来使他人支持自己的主张,交换是利益的交换———通常这二者是不可分离的。而权威则是建立在规则基础之上的,是说服与交换的基础;威胁是一种迫不得已的手段,以处罚或伤害来要挟以得到支持。这些方式是一种动态的人类行为分析,是对现实政治 过程各种现象的抽象。

第四,决策过程分析在技术上有利于进行动态的分析。现代决策分析大量运用数量技术,适合于进行定性与定量相结合的分析。这无疑会促使人们更加关注政治现实以及政策的动态变化,有助于理论与现实之间的沟通。但我们同样不能把决策过程等同于政治过程。同时,决策过程分析也不能深入揭示政治过程中权力斗争与利益分配矛盾的本质。

三、政治过程分析的其他主要视角 以下是从最能典型反映动态过程特征的政治活动领域中加以归纳的几种视角:

1.选举过程 选举过程是政治过程研究的一大亮点。在很大程度上,对选举展开动态过程分析受公共选择理论的推动特别大。众所周知的事实是,对于真正民主的国家,真实的选举是其不可缺少的标志之一。从选举的角度分析政治过程,我们可以得出以下认识:

第一,选举是民主政治的实现方式之一。传统的经典民主理论把民主看成“人民当家作主”或“人民的统治”,选举是实现人民统治的方式;而在当代很有影响的精英民主理论认为,民主的首要目的不是要实现人民的统治,而仅仅是选举出作决定的人。综合这二大派之观点,不管民主是实现人民的统治还是某些精英的统治,选举过程对于民主政治来说意义重大,规范完备的选举与选举过程也就是 判断一个国家是否民主国家的标志了。

第二,选举的实质是选民表达政治主张的过程。在熊彼特看来,选举就是选民购买合意政治主张的过程,也是政治家争取选票的过程。政治家生产政治纲领与许诺,通过政党、利益团体与宣传等方式,来争取人民手中的选票,以期获得做出最后决定的权力。政治家与选民就形成买卖双方,多个卖方都要竭力讨好选民,因此选举过程中的角斗与交易是在所难免的。而传统的民主理论则认为,选 举是确定公益的过程。选民通过表达自己的偏好形成公意,这就使政府知晓民众的利益诉求,从而做出公共决策,以推动政治共同体的发展。

第三,选举是一个委托—代理的过程。当代的民主政治在宏观结构上以间接民主形式代议制为主,按卢梭的理论,因为人民主权是人民意志的体现,是公意的运用,是集体的生命。因而,人们委托给政府的只是一种管理权,从这个层面上讲,民主政治的委托—代理关系的直接后果就是造成了国家所有权与管理权的分离,这种分离的目的是增进公共利益,实现民主。代议制民主通过人们选择代议士来管理国家事务,反映了人民与政府之间的委托—代理关系。

第四,当代政治理论中对选举过程中的投票规则与性质趋向于运用数学方法,有力推动现实政治过程的改良。这一点堪称公共选择理论的突出贡献。在孔多塞悖论中,我们已经认识到,以简单的多数来加总个人偏好以形成社会偏好是有矛盾的。如甲乙丙三人对ABC分别有不同偏好,则最好结果可能是A优于B,或B优于C,C又优于A。在此基础上阿罗不可能定理在假设一些条件下证明,若是多于三人且多于三个备选方案,则没有一种社会机制可以形成一致的社会偏好。此外布莱克的中位投票定理以及唐斯的竞争模型都大量运用数学方法,并据此形成对社会政治决策的改良建议。

2.利益集团与政治过程 从利益集团的角度分析政治过程是政治过程研究中最熟悉的途径。一般说来,政治过程理论,其核心概念就是利益团体,正是利益团体的互动影响了政府的活动。因此,利益团体理论是政治过程理论的重心所在,利益集团参与政治过程有许多重要方面。第一,政治过程是利益团体互动的过程。本特利认为,集团是政治的“原材料”,社会是集团复杂的组合,政府行为是利益集团作用的结果,因 此,“排除了集团便无所谓政治现象”。本特利将政治过程视为经常性的集团行为,即合作竞争、联合分裂和改革调整等等,最终构成反映公众需求的政策。这种理论从而一改以往对利益集团的负面评价,如利益集团只代表自身利益、不尊重公益、破坏民主程序等。不仅是这种认识的转向,更重要的是现实的需要,使利益团体如雨后春笋般成长起来,作为政治参与的工具,它成为各个层次政治过程的中心。利益集团参与政治过程的方式方法也是多 样化的。

第二,利益团体影响选举过程。利益集团在选举过程中往往采取不同的手段和方式影响选举过程。首先在提名一环,大量利益团体就介入进来。提名是选举过程的重要开端,一方面,利益集团通过政党机器的预选、干部会议或大会形式,或者获得政党的组织支持,或者至少获得政党标签,以促进某个要求的实现;另一方面,利益集团在预选中可以通过说服其成员投票选择那些纪录、背景或诺言最符合集团要求的人员,从而影响提名过程。在这种情况下,利益集团可以不参加选举候选人的初选活动,而仅仅是推动那些最可能被接受的人当选。[9](P314-315)在随后的选举活动中,尽管大多数利益集团都参与选举活动,但他们一般都标榜“远离政治”、“政治中立”,主要意味着避免完全认同某个政党组织和派别。尽管利益集团标榜“远离政治”,但他们在选举活动中为了自身的利益必然要采取多种方式来影响选举结果。他们或者向本集团成员提供候选人的有关记录和承诺方面的信息,明确 或不明确的表示对这个候选人的支持;或者以不同方式向候选人提供捐助;或者在集团成员和相应候选人的支持者中间进行拉票。当然,利益集团在选举过程中的行为能否使当选者当选并不完全取决于利益集团本身的努力,但是失去利益团体支持的候选人最后成功的机率是非常小的。

第三,利益团体影响政府的决策。利益集团活动的目的就是使当选官员们掌权,包括行政首长,使他们能够满足集团提出的要求。利益集团在选举过程中的努力最终目的就是为了影响政府的决策。他们之所以支持候选人就是希望候选人当选后能够制定有利于集团利益的政策,若当选的候选人在任期间没有给当初支持他当选的集团以回报,那么利益集团会采取多种方式对其施加压力或制裁,在选举中表现为积极支持其对手让其失败。正因如此,无论是议会议员还是民选行政首长,都不敢轻易得罪相关的利益团体,总会在政策上给以适当关照。能够对政策形成较大影响的往往是那些财大气粗的特殊利益集团。在游说决策层时,这些利益团体采取的方式方法几乎无孔不入,只要是法律允许的都可以,如捐款、交际、威胁利诱、舆论等活动。利益集团活动的重点机关因不同国家的政治结构重心不同而有所差异,如在美国,利益集团 重点攻关项目是议院,而在法国,利益集团重点活动对象是各部委。第四,利益集团影响相关的主要人事安排。利益集团除了通过选举外,还通过政治捐款、舆论支持甚至暴力威吓等手段来影响党政要职的人选。在西方国家的选举中,“政治行动委员会”的经费资助往往起着举足轻重的作用。在竞选时,由于接受某些财团的支持,总统不得不以某些政策和官职为筹码换取竞选的成功。政党也一样,在竞选获胜后,执政党便会尽力考虑和权衡各种利 益集团的要求和争论,在议会议员、政府、法官等职位上安插各利益集团的代表人物,同时,担任政府要职的骨干人士也是各方利益诉求力量均衡的结果。

第五,利益团体具有社会监督功能。在许多西方国家,除利益相关的团体对政府活动在不停监督外,还有众多专门的民间监督机构也密切注视着政府、政党和政客的一举一动,如大赦国际、人权观察等组织,既对发展中国家的人权状况提出批评,也定期揭露英美等国侵犯公民权利、种族歧视、司法腐败等问题。在美国,利益团体最为发达,主要的社会监督团体有社会廉政中心和“司法观察”等。

社会廉政中心以监督政府政策,特别是选举而著称。譬如,为了防止“收买总统”,该中心和其它一些社会团体长期监视着总统候选人政治献金的来源,并向选民公开捐款的情况。当然,这些社会团体的监督也不只限于总统选举和总统的活动,实际上,整个政治过程都在它们的监督之下。

利益集团参与政治过程,其积极和消极作用两个方面都很明显。从积极方面看,它提供了一条利益表达与聚合的途径,不同利益取向通过集团的活动让选民来取舍,并能最终传达给政府。而这也会促使政策公开与透明。选民与利益团体的接触,也增加了选民对政治生活的认识,是一个政治社会化的过程。从消极方面看,由于利益集团在介入政治过程中花费大量金钱,这使政治过程在某种程度上 成为金钱的较量。而且,这种活动还有可能造成政治不公平、低效并扭曲公共利益。政府可能在为公众服务的旗号下为自己或个别小集团谋取私利。

3.政党与政治过程 政党是现代政治最普遍的政治现象,除极少数国家外,几乎每一个国家都有至少一个政党在活动。西方学者一般认为,政党是适应公民政治参与扩大的要求而产生和兴起的。在资本主义社会政治发展过程中,随着公民普选权的逐渐获得和社会经济的发展,越来越多的公民要求参与政治过程,相应地就必须有一种组织和协调公民参与政治的 机制,而政党就是随着公民选举权的扩大以及利益团体的兴起而得到发展的。从政治过程上看,投票是普通公民控制政府的制度化了的最为有效的手段。但是在大多数情况下,公民的政治意愿很难通过投票得到有效表达,如果没有政党的话。原因在于:选民投票选择某位候选人,但可能由于大部分选民对其知之甚少使得投票与政策选择之间并无直接联系。而且选举是一种定期性行为,在间隔期选民无法制约代表;选民获取候选人信息也要支付高额成本,可能由于理性作用而放弃选举等。但在政党兴起以后,这些能够得到有效改观。

第一,政党通过参与政治过程,组织选举,提高了政治效能。现代西方政治中政党的主要功能是组织选举。通过政党的有组织的活动,它推选国家公职的候选人,向选民进行介绍,大大节约了选民自己去了解候选人信息的成本。而且政党本身也有民意聚合功能,在政党平常的工作中,它注意收集民众的利益需求,并把这种需求融合在推出候选人的政治纲领上。不同的候选人表达的是不同的 路线与政策走向。这样政党通过组织公民选举和综合公民利益表达而形成其政纲不仅使选举制度得以顺利实施,同时也实现了自己的利益。按马克思主义观点,任何一个政党都代表一定阶级或阶层的利益。

第二,政党参与政治过程使政治过程安全有序。无论一个国家实行资本主义还是社会主义性质的政治制度,也无论它是实行一党制、二党制还是多党竞争制抑或是一党领导多党合作制,政党都通过自己控制或参与国家政权活动,通过利益表达与聚合并到最终利益分配,使政治运行过程保持稳定,不会发生剧烈的政治动荡。究其实质,政党本身是一种沟通国家与社会的机制,也是一种控制政 权的机制。

第三,政党是政治过程的强大推动力。现代政治理论一般认为,政党在政治中主要扮演以下功能:利益的表达与聚合功能、国家与社会的桥梁沟通功能、以及政权的维护。但是一个政治体系要向前发展需要动力。从根本上说是人民群众的需要推动历史向前发展,但是正是由于政党在社会与国会中的活动,才使这种推动在政治上化为现实。政党不断地提出新的政策方案,由此造成政治上的一 系列互动,如领导人的变动和权力关系的新变化,使政治生活扑朔迷离。可以说,政党就是政治过程的发动机。政党参与政治过程与一般利益集团参与政治过程有很大不同,这表现在其政治法律地位与政治优势上,政党尤其是执政党可以运用政治优势和政治资源来实现自己的利益诉求,这直接导致的结果是,利益集团要围绕政党来开展活动。

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