专项规划

原创 总体中心 清华同衡规划播报

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国土空间规划整体认知视角下的双评价技术方法及支撑体系研究

●参与部所：总体中心智慧规划室、贵州分院

● 合作单位：清华大学建筑学院

● 完成时间：2020年8月

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项目背景

按照中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》、《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》等要求，资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（简称双评价）是国土空间规划编制的前提和基础。为指导各地开展双评价工作，保证评价成果的规范性、科学性和有效性，2018年10月自然资源部组织双评价研究攻关与技术指南编制工作。清华大学建筑学院与北京清华同衡规划设计研究院组成清华联合技术团队，全程参与了双评价的平行研究、技术攻关、试点研究与技术指南编制等整个工作过程。

基于上述研究基础和试评价工作经验，课题组认为双评价工作是国土空间规划“评价—规划—实施—评估”完整连续动态的规划过程的一个环节，要在整个国土空间规划体系下审视双评价的地位和作用，并从动态连续完整的规划过程来认识和构建双评价工作。因此，在参与前期相关课题研究的基础上，课题组结合同衡在全国-省-次区域-市-县-乡镇等各层级的大量国土空间规划实践和课题研究中，并进行技术工具的研发，从而形成具有同衡特色的双评价相关理论方法、技术路线、评价体系和技术工具。

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研究内容

本次研究立足于前期参与自资部双评价技术方法研究的工作背景，此后经过大量国土空间规划实践的探索和积累，奠定了本次课题的研究基础，并最终通过本次课题对前期的理论探索和实践积累进行经验总结和范式提炼。

课题从整体支撑国土空间规划工作开展的角度出发，对双评价工作全流程及规划需求进行梳理，开展以下研究：首先对双评价指南进行深度解读，剖析历版指南评价思路和逻辑的变化，进而针对双评价工作中存在的问题和误区，重塑对双评价工作的认知；基于以上认识，课题开展了评价准备工作的总结梳理、本底评价的关键技术研究、对国土空间规划编制的支撑研究，以及评价模型的研发，分别解决如何开展双评价前期工作、如何开展本底评价、如何支撑规划应用，以及如何高效地开展评价工作等重点和难点问题；最后，课题以多个市县级项目为例，实证了以上评价技术方法在我国东中西部、平原及山地丘陵等不同地区市县双评价中的探索应用。

图1 课题研究内容及技术路线

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项目创新

研究以“实用、好用、便捷”为原则，在评价技术体系、应用支撑体系及技术模型工具三大方面实现了技术创新：

创新点1：量体裁衣——建立适应地域特征、衔接规划需求的评价技术体系。

（1）面向不同尺度层级、地域特征及规划核心关切，构建符合研究区域特点的双评价特色研究框架，明确评价侧重点和关键指标选取。针对各地双评价工作中普遍存在的机械依赖指南、重指标计算、轻特色研究、为评价而评价等问题，课题从落实区域重大战略要求、梳理区域地域特征、研判区域发展约束条件与核心短板，以及规划需重点关注和解决的重大问题出发，构建适应地域特征和衔接规划需求的研究框架，因地制宜指导指标体系的构建。

图2 面向不同评价区域的特色问题研究框架

（2）通过梳理总结形成一套“通用型+特色型指标库”支撑本底评价，全面真实地反映地方资源本底特征和核心问题。课题总结形成了一套面向全国多种类型区域、较全面的指标体系，各地区在评价开展前，需首先根据不同研究区域的尺度层级、发展阶段、主体功能、地域特性、数据基础等差异，明确规划需解决的问题、内容、重点、要求等差异，制定差异化的指标体系。

图3 全面反映资源本底特征的“通用+特色指标库”

（3）针对通用指标刻画不精准的问题，课题聚焦与自然本底相符合的通用指标评价方法优化，精准识别空间分异规律。如水源涵养重要性评价针对山地丘陵地区，引入体现垂直分异规律的指标，扩大评价方法的适用场景；农业供水条件评价针对南方丘陵地区工程性缺水和北方干旱地区高度依赖地下水及外调水等不同区域特征，构建差异化的评价指标和方法，针对性识别农业用水核心问题；城镇灾害风险评价针对流域洪泛区，开展洪水淹没分析，强化威胁城镇安全的重大风险分析。

图4 水源涵养重要性评价方法优化

（4）针对仅用通用指标难以客观描绘地域特色的问题，课题创新性地增加评价维度，提出各类特色指标及评价方法。如针对茶叶种植等地方特色农业资源，构建特色农产品适宜性评价体系，探索特色农产品优势空间分析方法；针对历史文化等特色空间资源，探索特殊空间保护与开发适宜性评价技术体系；针对平原地区城镇与农业均适宜发展的特点，创新性地提出城农双宜区评价分析方法，辅助城镇/农业空间开发保护决策制定。

图5 城农双宜区评价方法创新

创新点2：有的放矢——合理运用基础评价结果，强化成果应用针对性，形成面向国土空间规划编制的应用支撑体系。

指南提出了评价结果支撑规划编制的要求，但未明确如何支撑，而各地实践中也往往陷入双评价“无用论”和“万能论”的误区。课题组基于大量项目实践中的上下衔接和探索创新，针对规划编制的真实需求，从国土空间规划全过程的整体认知出发，衔接规划相关专题，总结形成双评价服务规划编制的六大应用支撑体系，包括：

（1）框定总量，支撑指标分解：围绕水土资源约束，研判城镇及农业极限承载规模，为耕地保有量、建设用地规模等指标核算和分解提供依据。

（2）问题诊断，支撑国土空间风险研判：一是识别因资源利用方式不合理导致的风险，提出资源利用效率提升及开发利用方式转变建议；二是识别因空间利用不合理导致的风险，提出生态、农业、城镇空间布局的优化建议。

（3）夯实底线，支撑三条控制线划定：基于评价结果和风险分析为三条控制线划定提供精细化的空间定界依据。

（4）格局优化，支撑国土空间开发保护格局构建：以地域功能理论为基础，构建国土空间功能分区研判技术方法，识别不同空间区域最适宜的功能导向。

（5）功能指引，支撑主体功能区优化：基于各区县三大功能指向评价结果区域占比，研判主导功能特征，为各区县主体功能的调整优化提供建议。

（6）上下协同，支撑规划传导：建立“承上启下”的反馈校核与协同传导机制。向上承接总体格局，反馈校核上级评价结果；向下输出基础评价结果、底线要求和衔接要点。

图6 支撑三条控制线划定

创新点3：技术赋能——自主研发智能高效的评价分析模型，破解操作层面难题，科学规范提升工作效率。

双评价工作是一项大型地理计算工程，规则复杂、计算流程长、数据处理难度大，基于ArcGIS标准工具箱的人工操作模式过程繁琐、效率低、易出错、结果难以溯源，且部分需要复杂逻辑判断的操作单靠已有工具难以完成，需要一套全面集成相关功能的模型支撑。但评价工作远不是依赖一套平台或工具输入数据、得出结果的机械过程，不同的区域还需结合地方情况制定差异化的研究框架、指标体系及应用支撑体系，评价模型需满足不同地区的个性化评价需求。针对这一痛点，课题组设计了可灵活应对个性化需求的技术流程，研发了基于ArcPy脚本程序的智能评价模型，可进行智能友好的人机交互，辅助双评价工作开展。模型具有以下突出优势：

（1）功能全面——涵盖从数据预处理、基础评价到综合分析的全流程分析版块。通过编程语言引入复杂逻辑判断，弥补GIS工具无法实现的功能。

（2）操作便捷——采用最小模块化功能架构，参数接口丰富，可扩展性强，简便好用，可根据不同地区差异化的评价需求，灵活组合调用功能模块。

（3）结果可靠——可靠性强，准确率高。所有参数和中间数据均可追溯和检验，保证结果质量可控。

（4）运行高效——处理速度快，大幅提升工作效率，降低人力成本。

图7 双评价智能分析模型功能构成

智能工具解决了评价结果的准确性、工作效率和灵活性等问题，是评价工作的有效助力。但我们仍需认识到，双评价工作中更为重要的还是人对评价技术路线、指标方法体系的设计，对工具输出结果的解读与评估，对评价结果如何支撑规划编制的思考等整体性认知。在此基础上，配合工具使用才能发挥最大效能。

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成效意义

成效1：形成一套具有同衡特色的双评价技术方法体系。跳出就评价论评价的框架，从面向不同尺度层级、地域特征和衔接规划应用、解决规划重点问题的角度出发，构建因地制宜、实用好用的评价指标和技术体系，从而形成对双评价工作定位、作用的完整认知，更好服务于规划方案的编制。同时基于课题成果，成功支撑了科技部国家重点研发计划和自然资源部重大课题的申报与开展，促进课题成果的应用推广和技术示范。

成效2：全面支撑全院基地建设和相关业务推进。课题组牵头开展9个市县双评价专题编制，为总院及分院10余个省/市/区（县）双评价专题提供技术指导和咨询，协助我院河南、河北、四川、广西等重点基地建设；参与院国土空间规划一张图实施监督信息系统“双评价”模块的研发、测试和优化完善，同时依托同衡国土空间规划技术业务协同平台，以讲座培训、手册编制等方式支撑全院技术储备和相关业务推进。

成效3：探索校企协同联动、产学研全链条贯通的业务组织模式。本次课题经历从理论研究创新，到项目实践的成果转化，以及基于大量实践探索后的范式总结和对外推广，构建了从创新链到产业链的完整闭环，并探索形成了校企合作和总分院协同的业务组织模式。

图8 校企合作和总分院协同的业务组织模式探索

专家点评

课题基于区域差异、特色差异、生态空间各自特点，对评价方法与模型进行了优化，并结合实践案例不断调整优化，方法科学合理，应用成效显著，有力支撑了院内国土空间规划众多业务开展，在全国处于领先地位。

原标题：《专项规划 | 国土空间规划整体认知视角下的双评价技术方法及支撑体系研究》

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