县乡人大换届选举有关问题的调查与思考

津市市人大常委会联工委 任有为

今年又是县、乡人大换届选举之年。县、乡人大换届选举具有很强的政治性、法律性和群众性，笔者作为从事人大工作的一员，对人大换届选举工作中存在的问题，进行了调查总和结和思考，并针对存在的问题提出了对策建议。

一、本次县乡人大换届选举面临的新形势

本届地方人大换届选举工作与以往相比，形势有较大变化，既有许多有利条件，也面临诸多新情况、新问题，存在不少困难需要大家去面对和克服。从有利因素看：有各地党委的高度重视，组织指挥有力；有良好的社会环境；有完善的法律保障；有坚实的公众基础；有一支精干的干部队伍。从新情况看：第一、本届市、县区、乡镇人大换届选举同步开展，县区、乡镇人大换届选举要在同一时间进行选区划分，代表候选人分别提名及两级代表依次分别投票，工作量大、任务重，较往常涉及面更广、难度更大，政策性、法律性、程序性要求更高。第二、十一届全国人大三次会议对选举法进行了第五次修改，新修订的选举法增加了一些新内容，并对部分条款进行了修订完善，其内容既有具体操作发生根本性变化的，也有在老法基础上作进一步明确和完善的，需要我们不折不扣加以执行。第三、随着我国经济社会加速发展和民主法制建设的深入推进，社会发展结构深刻变化，人们思想观念多元，选举环境变化明显。调查中，选民民主法制意识普遍增强，部分选民比过去更重视地方人大换届选举与一些地方选民参选意识淡薄及少数基层干部组织该项工作畏难情绪较重并存。选举环境变化最突出的是选民结构的改变。主要是选民中流动人口数量大，工作地点分散，人户分离现象比较普遍；各地在私营、个体组织中从业的人员多，打工人员多，行业交叉、职业交叉，选民从业结构复杂。加之少数村级组织作用发挥较弱，农村宗族、派性问题不容忽视，一定程度会影响选举工作的开展。近期，我们就某地两个村随机各抽取了一个组进行调查。一个组有41户，现有选民100人，其中长期外出的57人，占57%；一个组73户，有选民185人，其中长期外出98人，占52.97%。目前，农村流动人口已达到相当大的规模，留守在家的选民大多是年老体弱的老年人，外出人口以青壮年为主。因此，要搞好换届选举，就必须高度重视流动人口这个群体和选民结构变化这个现实。

二、县乡人大换届选举存在的主要困难

1.选举工作组织难。有三个不利因素：一是换届选举工作责任难落实。目前，我市的并村工作正在进行，各村支两委老班子仍在运行，新班子没有组建起来，村支两委干部人心思动，工作精力不集中，导致换届选举工作在村级难以落实到位。二是农村选区难划分。目前，村级行政区划调整没有完全到位，对下一步农村选区划分势必带来不利影响。三是选民登记工作量大。当前，我市城市农村大量青壮年外出打工，而且这些人经常流动，很难联系上，给选民登记工作带来一定的困难。

2.选民参选率提高难。一方面，选民参选热情不够高。据了解，农村群众对人大代表选举的关注度和参与的热情，远远比不上村支“两委”干部选举。因村支“两委”干部就在他们身边，什么危房改造、低保申请、困难救助以及邻里纠纷调处等，都得依靠村支“两委”干部来为他们“出面”，在老百姓眼里认可度很高。而人大代表发挥的作用没有那样直接和立竿见影，加之各地对人大代表的职责作用缺乏足够的宣传，群众对人大代表这个概念认识比较模糊，认为人大代表选不选、选好选坏无关紧要，与自己的生活关联不大。部分选民认为换届选举无非是“上级定名单，下面画圈圈”，对候选人情况不了解，这也大大降低了选民参选的积极性。另一方面，大量的流动人口不按要求参加选举。外出流动人口考虑往返的成本高，不愿意回乡参加选举，同时对委托其他人代为投票也不在意，持无所谓态度的较多。

3.法律规定执行难。有三个具体问题：第一，关于选举委员会组成的问题。选举法第九条规定“选举委员会的组成人员是代表候选人的，应当辞去选举委员会的职务”。这一规定与实际操作存在一定的矛盾。因为根据以往的经验，我市人大换届选举委员会由市委专职副书记、常委会主任会议成员、组织部门等单位负责人组成，这些人员中有相当一部分是代表候选人。按照规定，到时他们应当辞去选举委员会的职务，从而导致选举委员会成为空架子，无法正常运转。第二，关于设立两个专门委员会的问题。《地方组织法》第三十条规定县级人大可以设法制、财政经济两个专门委员会，省委人大工作会议和全省县乡两级人大换届选举工作培训班也对落实此项规定提出了要求，但是新成立机构涉及到组织、人事、编制、财政等多个部门，目前上级没有出台相应的实施文件，我们操作起来很困难。第三，关于代表资格审查的问题。新修改的选举法赋予了乡镇人大主席团在换届选举时确认代表资格的职责。去年底乡镇区划调整后，我市新成立的新洲镇、毛里湖镇、药山镇三个镇的原乡镇人大代表资格已经终止。因此，乡镇人大主席团也不复存在。那么，即将产生的新一届乡镇人大代表的代表资格由谁来确认？

4.政策解释难。一方面，根据湖南省委、省政府《关于建立健全人口和计划生育长效机制统筹解决人口问题的决定》（湘发〔2007〕6号）规定：“1990年以来有违法生育行为的，不得作为党代表、人大代表、政协委员候选人，不得担任各级机关和基层组织的干部。”另一方面，目前，我国已经全面放开二孩政策。从我们掌握的情况来看，已有违法生育二孩的选民反映，仍然执行湘发〔2007〕6号文件，与当前国家的大政策不适应，我们对他们的质疑不好作出解释。

三、主动适应换届选举工作的新举措

1.规范选民登记，落实选举与被选举权

各地大量外出的从业人员给选民登记带来困难。在换届选举工作开始前，各乡镇、街道应提前进行选民摸底，对人户分离、流入、流出人员情况做到心中有数，并尽量设法与外出选民取得联系。每个选区一方面应挑选强有力的工作人员，逐单位、逐户、逐人进行选民登记核对，另一方面应设立1-2个选民登记站，通过广播、黑板报、公示栏，发布选民登记公告等形式，动员选民在规定的时间内，主动到指定的选民登记站去进行登记，然后在此基础上再进行交叉核对，形成选民名单后张榜公布。实行选民登记和登记选民相结合，号召和提倡选民主动登记的方法，既能省工省力，防错登、重登、漏登，又有利于增强广大选民的民主法治意识和参与选举的积极性。在流动人口的选民登记工作方面，建议换届选举实施细则中明确规定以下几点：

第一，对流动人口进行合理的界定，确定不同的选民登记原则。可以将流动人口分为以下几种情况：1、户籍不在居住地的寄住人口，应回户籍所在地参加选举。2、户籍不在居住地的暂住人口。如在居住地实际居住满一年的，征得本人同意，在取得户籍地开具资格证明的前提下，可以在居住地参加选举。居住不满一年的人员，应回户籍地参加选举。选民在选举期间不能回原选区参加选举的，经户籍地的选举委员会认可，可以书面委托有选举权的亲属或其他选民在原选区代为投票。3、企业或个体工商户的法人代表，应在企业或个体工商户注册地参加选举。4、国家公职人员、与企事业单位签订工作合同，并由所在单位缴纳社会“五险”的未离退休人员，应在其工作单位参加选举。5、国家机关、事业单位离退休人员，参照1、2、3种情况分别执行。6、其他流动人员，一律回户籍所在地参加选举。选民在选举期间不能回原选区参加选举的，经户籍地的选举委员会认可，可以书面委托有选举权的亲属或其他选民在原选区代为投票。

第二，户口所在地和现居住、工作地的选举机构，要主动承担相应的职责。一是流出地（户口所在地）的选举机构要为流动人口办理委托投票手续或开具选民资格证明提供便利，如：主动与他们的亲属取得联系，确认其委托投票资格；通过信函或其他形式，为他们在现居住地参加选举开具单独或集体选民资格证明。流出地的选举工作尚未开始或已经结束的，可以由户口所在地的县区人大常委会办事机构出具选民资格证明。二是流入地（现居住、工作地）的选举机构应对流入人口逐人进行走访，确认流动人口的选民资格。三是要在流动人口中广泛进行宣传，使他们明白参加选举的重要意义、具体途径、法定程序以及选举的具体时间等，积极有效地行使选举权利。

第三，以户籍人口中实际选民登记人数作为基数确定代表名额。将有资格在本地区参加选举的流入人口计入其内，为流入人口被选举权的实现提供有利条件。同时，可以在流入人口数量多或比较密集的地区单独划分一个选区，保障流入人口的被选举权真正得以实现。

2.科学确定代表候选人，合理划分选区

选好代表，提高代表的素质，关键在于提名推荐和酝酿协商确定代表候选人。候选人是否符合民意，关系到选举成功与否。提名推荐和酝酿协商确定代表候选人，确保换届选举工作的透明度与民主性，一是选民10人以上联名推荐，经过审查合格，即可列入初步候选人名单的规定，广泛吸纳社会能人志士进入初步代表候选人行列。二是广泛开展代表候选人与选民见面工作。各选区要认真组织好代表候选人与选民的见面，给代表候选人提供展示自己才能的机会，让选民更直接地了解代表候选人的情况。介绍代表候选人是增加选举吸引力、保证选举成功的重要环节，在执行中还应注意以下几点：一要严格执行介绍主体的规定。对代表候选人的介绍，以选举委员会（主席团）介绍为主，辅之以推荐者介绍；对于代表候选人单独开展自我宣传等活动，要避免贿选等事件的发生。其次，介绍代表候选人的工作在选举日前必须停止。不得在选举日对代表候选人进行介绍，以避免干扰、影响选民投票。二要有人民监督。政党、团体、选民对于采用不正当手段的，可以向有关机关举报，选举组织机构发现有违纪、违法的可以进行调查，交有关机关进行处理。三要开展预选。如果所提代表候选人的人数超过选举法规定的最高差额数，可由选民适当进行酝酿、讨论、协商，以投票方式进行预选，根据预选中得票多少的顺序确定正式候选人名单。这样可以避免有些地方以反复协商为名，搞等额选举或搞陪衬差额选举的弊端。四要坚持标准和条件，确定正式代表候选人。被推荐的代表候选人除模范遵守宪法和法律，密切联系人民群众，努力为人民服务，具备法律规定的基本条件之外，还要有一定的参政议政能力，能够代表人民担负起管理国家事务的重任，力求做到优中选优。修订后的选举法第三十一条规定，选举委员会在公布第一轮代表候选人名单的同时，代表候选人的基本情况也要一起公布，正式代表候选人名单及正式代表候选人的基本情况应在选举日的七日以前公布。

选区划分时，可以单位为主体结合附近居民划分为混合选区，也可以居民为主体结合邻近单位或行业划分为混合选区。实践中，选区划分，相对较小为好，这样有利于选民的登记和保证参选率。分配代表名额时，还要通盘考虑选区实际的民族结构等问题，而不仅是纸面上数字的简单分配。直接选举应适当放宽代表结构比例和名额的要求。县乡两级人大同步换届选举，要合理设置选区，以选举乡镇人大代表选区划分为基础，在选举不同类型代表时进行选区整合，大选区套小选区互相照应，包括在选举时间和人事安排上衔接好，把选乡镇代表与选县区代表有机结合起来考虑，最大限度节约经费和减少工作量。

3.全力保障，严密组织换届选举

笔者认为，各地人大换届选举工作机构，应按选举法的要求，做到规范设立，职责明确。一是市、县区、乡镇应设立选举委员会，成员由市、县区人大常委会任命，受市、县区人大常委会的领导，分别主持本级人大代表的选举工作。二是选举委员会的成员，一般应由市、县党委、人大等单位和部门的熟悉有关法律和选举业务的人员担任，但代表候选人不能参加选举委员会。三是选举委员会负责换届选举中有关选举的法律、法规和决议、决定及有关文件的贯彻执行；制定选举工作计划；规定选举日；划分选区和分配代表名额；进行选民登记核对，印发选民证，受理对于选民名单不同意见的申诉；组织推荐代表候选人，确定和公布正式代表候选人名单；组织代表候选人与选民见面，回答选民提出的问题；组织选民投票选举，确定选举结果是否有效，公布当选代表名单等有关具体工作事宜。四是应明确规定市、县区应建立以党委、人大主要负责人为核心的换届选举领导小组，乡镇应建立以党委书记为核心的换届选举领导小组，在整个人大换届选举工作中起领导、协调、检查指导的作用，各级选举委员会应对本级换届选举领导小组和指导小组负责，定期向其汇报换届选举工作情况。

要把宣传教育工作贯穿选举工作的全过程。人大换届选举委员会要充分发挥好各类宣传媒体的作用，认真制定宣传方案，积极提供有关情况，有计划地组织策划好各项宣传活动，使对换届选举的宣传真正形成声势，掀起高潮。要通过宣传和广泛发动群众，真正使换届选举工作家喻户晓、人人皆知，激发人们的政治热情，明确自己在选举中的权利和义务。引导选民形成正确的价值评判标准，保障和提高当选人大代表的素质。要实行选民和代表候选人“零距离”交流，让广大选民对正式候选人“知名、知人、知情”，保障选民的民主权利，提高选举的成功率。

4.严格程序，预防选举中的违法事件发生

新修订的选举法第三十四条规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的选举，应当严格依照法定程序进行，并接受监督。对破坏选举行为的调查处理，第五十六条规定，“主持选举的机构发现有破坏选举的行为或者收到对破坏选举行为的举报，应当及时依法调查处理；需要追究法律责任的，及时移送有关机关予以处理”。对流动票箱的设立，将原第三十四条规定“各选区应当设立投票站、流动票箱或者召开选举大会进行选举”，修改为第三十六条“选举委员会应当根据各选区选民分布状况，按照方便选民投票的原则设立投票站，进行选举。选民居住比较集中的，可以召开选举大会，进行选举；因患有疾病等原因行动不便或者居住分散并且交通不便的选民，可以在流动票箱投票”。这一规定更加明确了组织投票选举要以设立投票站和召开选举大会投票为主、流动票箱为辅的原则，这与过去农村习惯以流动票箱为主进行投票的做法不同，各地要改变传统做法，其任务是艰巨的。

换届选举，工作面宽量大、情况复杂。一些地方的选民或候选人为争当代表，有可能出现采取不正当手段来达到当选的目的。比如采取拉帮结派，许愿承诺，暗地贿选，宗派家族势力等不正当手段干扰正常选举。对这些问题，应提早制定预警机制。建立制止不正当选举的预警机制，做到预防在先，避免违法选举现象发生。

在历届选举违法事件中，“砣砣”票现象时有发生。出现“砣砣”票的主要原因是：部分选民文化水平低，书写能力差，主动找年轻人或有文化的其他人代为填写；一些选民年老，书写有困难，主动找人填写；按法律规定的代票和为保证参选率或利用部分选民的厌选情绪，为外出选民代写选票凑数；同时不排除个别人为了达到一定目的，有意识地收集一些上述类型的选票，并有意不按选票持有人的意愿填写，充当个别候选人的拉票人。选民反映，“砣砣”票少则几张，十几张，多则几十张不等。要避免这种现象，必须严格依法办事。各地在换届选举工作中，要防止任何怕麻烦、图省事、走捷径的思想而采取形式主义，简单化的做法。对严重破坏选举的事件，要依法严肃查处，以维护宪法和法律的权威，保证换届选举工作健康顺利进行。

（编辑：曾环石）