我国人民代表大会制度的特点及其历史发展

根据个人学习宪法和有关法律，学习党和国家领导人关于人民代表大会制度的讲话和文章的体会，谈谈对我国人民代表大会制度的认识，简要介绍一下建国后人民代表大会制度的历史发展情况，供同志们参考。

一、人民代表大会制度的内涵和特点

什么是人民代表大会制度？这个问题须从国体和政体谈起。所谓国体，是指社会各阶级在国家中的地位，即国家的阶级性质。包括哪个阶级是统治阶级，哪个阶级是被统治阶级，对谁实行民主，对谁实行专政等。它标志着国家权力的归属。所谓政体，是指统治阶级用来组织自己的政权、实现国家权力的组织形式，是统治阶级为了反对敌人、维护自己而组织起来的政权体系。国体和政体是密切地联系着的，它们之间的关系是内容与形式的关系。国体是内容，政体是形式。一个国家采取什么样的政权组织形式，是由这个国家的国体决定的。同时，也与每个国家的政治、经济、文化、民族等历史具体情况有关系。国体是决定性的，但政体也很重要，它反映着国家本质，对实现统治阶级管理国家的权力有重要作用。没有适当的政权组织形式，国体就体现不出来，国家权力就难以行使，阶级统治的任务就无法实现，直接影响政权的巩固。所以，各个国家的统治阶级都要选择一种最适合于自己的政权组织形式。

人民代表大会制度是根据民主集中制的原则，通过民主选举产生全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，以人民代表大会为基础，组成整个国家机构，实现人民当家作主的一种政权组织形式。它符合我国国情，与人民民主专政的国家性质相适应。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。这是人民代表大会制度的核心内容。宪法还规定，民主集中制是我国国家机构的基本原则。这个原则是建立在国家的一切权力属于人民的基础上的。整个国家机构就是按照一切权力属于人民和民主集中制的原则组成并运转的。

根据宪法的规定，人民代表大会制度的内涵主要有以下几个方面：

（一）全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。民主选举，是民主集中制的基础，也是人民代表大会的首要特征。如果不是民主选举产生的，就不能称为人民代表大会。这种选举，实质是一种权力委托，即人民把本来属于自己的权力，委托给自己选出的代表，由这些代表，代表他们去行使国家权力。可见，选举制度是人民代表大会制度的一个极其重要的内容。它表明了人民代表大会权力的渊源，即这种权力来自人民。人民代表大会必须代表人民的利益和意志行使权力，对人民负责，受人民的监督。选民或选举单位可以依照法定程序，罢免自己选出的代表。

（二）国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。这一条是指人民代表大会作为国家权力机关，与政府、法院、检察院的关系。人民代表大会产生政府、法院、检察院等国家机关，并通过制定宪法和法律，再把人民委托给人民代表大会的一部分权力授予这些国家机关，由政府、法院、检察院分别行使国家的行政、审判、检察权力。这些国家机关决不能脱离或者违背人民代表大会的意志而进行活动。

（三）中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。这一条是指中央和地方的关系，即实行适当分权，发挥中央和地方两个积极性。全国人大及其常委会与地方人大及其常委会不是领导关系，而是法律监督关系、工作联系关系和一定的指导关系（主要指选举工作）。国务院对地方各级人民政府是领导关系。全国人大及其常委会、国务院决定了的事情，地方必须遵照执行，同时给地方以充分自主权。这样，既有利于统一领导，又便于发挥地方的积极性，加快社会主义现代化建设。

（四）人民代表大会及其常委会集体行使职权，集体决定问题，严格按照民主集中制原则办事。宪法规定了各级人大及其常委会的职权。全国性的重大问题经过全国人大及其常委会讨论决定，地方性的重大问题经过地方人大及其常委会讨论决定，而不是由一个人或少数几个人决定。这样就能够使国家的权力最终掌握在全体人民手中。为此，人大及其常委会制定了一系列会议规则和工作制度，这也是人民代表大会制度的一个重要内容。

我理解，以上四个方面互相贯通、结合，就构成了我国人民代表大会制度的基本内容。有的同志认为，人民代表大会制度仅仅是指人大及其常委会的各项制度。这种看法是不够全面的。这样理解大大缩小了人民代表大会制度的内容和范围。实际上，人民代表大会制度不仅包括国家权力机关的各项制度，还包括国家权力机关与人民关系的规定，国家权力机关与其他国家机关关系的规定，以及中央同地方国家机构职权的划分等。如果不了解这些，就可能对人大的性质、地位和作用有不那么正确的认识，对说人大是国家权力机关就会感到不好理解。周恩来同志曾经指出，我们的政权制度是民主集中制的人民代表大会制度。这就是说，人民代表大会制度是以人民选举产生的人民代表大会为基础的整个政权体系、政权制度。全面地、科学地理解人民代表大会制度的内涵，可以使我们更好地实行这一制度，使所有的国家机关和更多的人了解这一制度，关心和支持人大的工作，真正按这一制度办事。

我国的人民代表大会制度，既同资本主义国家的“三权鼎立”制度根本不同，也与列宁、斯大林领导下建立的苏维埃制度有所不同。它有哪些特点和优势呢？

第一，我国人民代表大会制度体现了广泛的民主，是人民当家作主的最好组织形式。

我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。国家的这一性质决定了，在我国人民是国家和社会的主人。12亿人民管理国家，总得有个组织形式。这个组织形式，就是全国人大和地方各级人大。它能够便利人民行使自己当家作主的政治权利，能够便利人民群众经常通过它参加国家的管理，从而得以充分发挥人民群众的积极性和创造性。彭真同志说，人民代表大会是全国人民管理国家的基本组织形式，是我们在政权工作中走群众路线的最好的、最有效的、最重要的形式。各级人民代表大会是在普选的基础产生的。据近20年中历次县、乡直接选举的统计，享有选举权和被选举权的人数，占18周岁以上公民人数的99.97%以上，参选率在90%左右。所选出的代表具有广泛的群众基础，包括了各阶级、各阶层、各地区、各民族、各方面的人士。人大代表来自人民，反映人民的意见和要求，代表人民决定国家和地方的大事。实践表明，通过人民代表大会这种组织形式，能够把人民内部不同阶级、阶层的共同利益集中起来，能够反映和协调各方面的特殊利益，把全国人民的力量凝聚起来，紧密地团结在党中央的周围，共同去完成社会主义现代化建设的任务。这是任何资本主义民主制度所不可比拟的。

相反，资本主义国家议会无论如何标榜“民主”，实质上都是被大资本家所操纵的。他们的选举，是一种金钱与权力的交易。据美国联邦选举委员会提供的数字，1994年11月美国国会议员选举中，各路候选人在为自己拉选票的宣传战中共花费5.86亿美元。其中，参议院每个议席的竞选经费为370万美元，众议院为39.4万美元。在加利福尼亚州，一名共和党候选人和一名民主党候选人竞选一个参议院议席，竟花费4300万美元。在这种金钱较量的竞选中，很难设想有哪位工人、农民能当选。他们选出的议员，虽然也有一些声望较高的人士，但大都是资本家和资产阶级的代理人、辩护士。恩格斯曾一针见血地指出，这些人把政治变成一种收入丰厚的生意，表面上是为国民服务，实际上都是统治和掠夺国民的。

我国的人民代表大会制度，与十月革命后建立的苏维埃制度也不完全相同。我国除了工农联盟外，还包括同其他爱国人士的联盟，具有更广泛的群众基础。

第二，我国人民代表大会制度充分体现了民主集中制原则，能够使各个国家机关协调一致地进行工作。

在社会主义制度下，形成了全体人民根本利益的一致。我国可以而且必须由人民代表大会统一行使国家权力；同时在这个前提下，对于国家的行政权、审判权、检察权等，也都有明确的划分，使国家权力机关和行政、审判、检察等国家机关能够在各自的职权范围内进行工作。国家机构的这种合理分工，既可以避免权力过分集中，又可以使各项工作有效地进行。人大、政府、法院、检察院都是代表人民利益、为人民服务的，他们的根本目标相同，只是分工不同，职责不同。人大同政府、法院、检察院之间的关系不是对立的，而是监督与被监督的关系。这种监督既是一种制约，也是一种支持和促进，它可以使政府、法院、检察院的工作以人民代表大会及其常委会为依靠，获得强有力的支持；又可以把政府、法院、检察院的工作置于人民代表大会及其常委会的有效监督之下，尽可能地避免失误。毛泽东同志早就指出，没有代表大会作依靠的政府，处理事情往往脱离群众的意见。只有以人民代表大会作依靠，政府的力量才特别强大。

资本主义国家大都实行三权鼎立或三权分立制度。立法、行政、司法三个国家机关之间经常摩擦、扯皮、互相牵制，致使许多重要国事无法得以及时决断。美国国会通过的法案往往被否决，仅在罗斯福任总统时就达580次之多。美国总统提出的议案常常被搁置，如提出建立海军部的议案得到国会同意用了10年，建立内政部用了39年，司法部用了40年，劳工部用了45年。一些资产阶级学者也认为，权力分立论不符合积极增进效率的原理，它是以对国家权力及其行使人持怀疑的、不信任的、猜疑的态度为出发点的。美国第28任总统伍德罗·威克逊在《国会政体》一书中，总结美国实行这个制度一百多年的历史后得出的结论是：“这种制约和平衡，在实际生活中恰好是功过参半”。一些西方学者认为，他们国家实行这个制度，在一定程度上防止了个人独裁专制，保持了社会稳定，但也暴露了严重的弊端。

对西方的三权鼎立制度，我们绝不能照搬。但关于分权和以权力制约权力的学说，是可以研究和借鉴的。1956年，毛泽东同志说，要专门研究如何划分权力。又说，美国发展快，其政治制度必有可以学习之处。我们反对它，只反对它的资本主义。邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》一文中也提出，关于不允许权力过分集中的原则要在宪法中表现出来。

第三，我国人民代表大会制度是党领导的人民民主制度，它便于实现党对国家事务的领导。

人民代表大会制度是党领导人民创立的，它的发展和完善也是在党的领导下进行的。没有共产党的领导，就不可能改变中国人民几千年来受奴役、受压迫的地位，就不可能建立人民民主专政的政权，也不可能实现社会主义的现代化。中国共产党的领导地位和作用，是在长期革命斗争中形成的，是我国宪法确认的，是由党的先进性以及它与人民群众的密切联系所决定的。我们党除了全国各族人民的根本利益外，没有自己任何特殊的利益。因此，党对人民代表大会的领导，有利于发挥国家权力机关的作用，便于把党的主张变为国家意志，动员和组织全国人民一起行动。

现代社会，几乎所有国家的政治制度都是以政党制度作基础和依靠的。三权分立制度是同资产阶级两党或多党分赃制度联系在一起的，议会成为资产阶级政党争夺权力的主要场所。我国决不能搞西方国家的多党制。如果那样做，必然要取消共产党的统一领导，从根本上损害全国各族人民政治上的团结和道义上的一致，导致政治纷争的局面，危害国家和人民的根本利益，破坏国家的统一和稳定。我们实行的是共产党领导的多党合作制，中国共产党居于领导地位，是执政党，各民主党派是参政党，具有宪法赋予的参政权力。这是区别于西方国家议会制的根本之点。

我国人民代表大会制度除了以上三个基本特点外，在组织形式上还有两个明显的特点。一是我们实行的是人民代表大会一院制，不搞两院制。据统计，现在实行两院制的有英、美、德、日、法等70多个国家，其中以西方国家居多。采取一院制的有丹麦、芬兰、西班牙、葡萄牙、突尼斯、毛里求斯等110多个国家，一般是比较小的国家和发展中的国家。邓小平同志指出，我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这种体制符合中国实际，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。二是我国全国人民代表大会设立常委会，作为最高国家权力机关的常设机关。之所以这么做，是由于全国人民代表大会的代表人数较多，不便于经常开会，讨论问题，设立常委会便于全国人大闭会期间经常行使国家权力，更有效地发挥人民代表大会的作用。但不能说全国人大常委会也是一个最高国家权力机关。我国的最高国家权力机关只有一个，那就是全国人民代表大会。全国人大常委会隶属于全国人大，受全国人大的领导和监督，对全国人大负责并报告工作。可以说全国人大常委会是最高国家权力机关的组成部分。我国县级以上地方各级人民代表大会也设立了常委会，作为本级人大的常设机关。

二、建国后人民代表大会制度的发展过程

人民代表大会制度是一个好的制度，但是实行这一制度并不是一帆风顺的。在我们这样一个经历了长期封建社会、缺乏民主和法制传统的大国，真正实行这个制度会遇到很多困难和阻力。回顾建国以来的历程，人民代表大会制度的建设和发展，大体经历了四个阶段。

（一）建国初期的四年，从中国人民政治协商会议和地方各界人民代表会议向各级人民代表大会的过渡

中华人民共和国成立时，就确定了国家的政体是人民代表大会制度。但是，建国初，由于召开普选产生的各级人民代表大会的条件还不成熟，采取了过渡的办法，即在中央由中国人民政治协商会议第一届全体会议代行全国人民代表大会的职权，选举产生了中央人民政府委员会，并赋之以行使国家权力的职能；在地方，则普遍召开了各界人民代表会议，逐步代行人民代表大会的职权，选举产生本级人民政府。人民代表会议与人民代表大会的区别，一是代表产生的方式不同，前者是协商产生的，后者是选举产生的；二是性质不同，前者是咨询机构，后者是国家权力机关（代行人民代表大会职权的人民代表会议，则具有国家权力机关性质）。建国前夕和建国初期的四年，党中央和毛泽东同志非常重视召开人民代表会议的工作。从1949年8月至12月，毛泽东同志关于召开各界人民代表会议的文电有19篇之多。他要求把召开各界人民代表会议“当作一件大事去办”；认为这种代表会议是“党和政权的领导机关联系群众的最好组织形式”；要求“必须反对形式主义，每次会议要有充分准备，要有中心内容，要切切实实讨论工作中存在的为人民所关心的问题，要展开批评和自我批评。”“人民政府的一切重要工作都应交人民代表会议讨论，并作出决定。必须使出席会议的代表们有充分的发言权，任何压制人民代表发言的行动都是错误的。”“以既能保证会议由我党领导，又能养成民主精神为原则。”其他中央领导同志也有一系列精辟论述。刘少奇同志1951年2月在北京市人民代表会议上的讲话，系统地阐述了人民代表大会制度的性质和功效，提出了我们的基本口号是民主化和工业化。这是一篇重要的历史文献。中共中央就召开各界人民代表会议发出了三篇指示。中央人民政府委员会先后通过了省、市、县各界人民代表会议组织通则。政务院先后通过了区、乡各界人民代表会议组织通则。可以看出，建国初我国民主政治建设开了个好头，各界人民代表会议在团结和动员人民群众完成土地改革、镇压反革命、恢复和发展生产、民主法制建设等方面发挥了重要作用。

（二）从1954年到1966年，人民代表大会制度全面确立和曲折发展

从1953年下半年起，在全国范围内进行了我国第一次空前规模的普选。在此基础上，由下而上逐级召开人民代表大会。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议召开，它标志着我国人民代表大会制度从中央到地方系统地建立起来了。这次会议通过的新中国第一部宪法，对人民代表大会制度作出了一系列具体的规定，并按照这些规定选举产生了全国人大常委会、国家主席、最高人民法院院长和最高人民检察院检察长，决定了国务院总理和其他组成人员。一届全国人大一次会议的召开和新宪法的制定，是我国民主和法制建设的里程碑。此后，从1954年9月到1957年上半年的三年，是人民代表大会的工作活跃的三年，也可以说是建国以来人大工作最好的历史时期之一。这三年，全国人大及其常委会通过了80多个法律、法令和有关法律问题的决定，审查批准了“一五”计划和年度经济计划、预算，决定了综合治理黄河的方案等。在人代会和全国人大常委会会议上，认真开展批评和自我批评，政治生活比较活跃。代表工作相当出色，根据毛泽东主席的提议，从1955年起每年组织全国人大和省级人大代表进行两次视察。还开展了代表检查工作的活动。周恩来同志指出，要进一步使人大代表参加对政府工作的检查，一直到检查公安、司法工作。刘少奇同志说，应当加强人民代表的视察工作，以便广泛地收集人民群众的意见，并且加强各级人民代表大会对于政府工作的检查、批评和讨论。这种检查、批评和讨论，类似于现在许多地方开展的对“一府两院”工作的评议。

但是，从1957年下半年反右斗争起，“左”的思想日益严重，民主集中制遭到损害，国家政治、经济、社会生活出现不正常的情况，人大及其常委会的工作也难以开展。表现在，人大和人大常委会会议不能按时召开，如二届全国人大第三次会议推迟了三次，与第二次会议间隔了23个月。宪法规定的一些职权的行使受到影响，如年度计划、预算等在“大跃进”时期一再变化，拿不出来东西来交人大审议。立法工作也基本停顿下来，监督工作更是流于形式。1962年之后，情况有所好转，但人大工作也没有恢复到1957年前的水平。这说明，1957年下半年之后，在近10年的时间内，人大工作基本上处于一种“徒有虚名，而无其实”的状态，很难发挥什么作用。

（三）“文化大革命”的十年，人民代表大会制度遭受严重破坏

“文化大革命”开始后，首先停止了人大的活动。1966年7月7日，三届全国人大常委会举行第二十三次会议，这也是本届人大常委会的最后一次会议。康生到会上宣布说，一个轰轰烈烈的史无前例的无产阶级文化大革命运动开始了，这是全国性的大鸣、大放、大辩论、大字报的全面的大民主运动。在革命运动中，少开一次会（指人代会）或迟开一次会，是可以的，允许的。于是没有经过讨论，就通过决定：三届全国人大二次会议改期召开，具体日期另行决定。这样，在长达八年零六个月的时间内，全国人大及其常委会没有举行过一次会议。国务院难以正常工作，地方人大及其人民委员会则被所谓的“临时权力机构”革命委员会所取代，公、检、法机关被砸烂，造成了全国性的大动乱。

“文化大革命”中，从政治制度上看，有两种现象很值得注意。一是轻视原有的人民代表大会的组织形式。1966年8月，党的八届十一中全会通过的《关于无产阶级文化大革命的决定》（即《十六条》）中规定，文化革命小组、文化革命委员会和文化革命代表大会“是无产阶级文化大革命的权力机构。”1967年以后，省以下地方各级建立革命委员会，它集党、政、军大权于一身，全揽行政、司法、党务等各项工作。这种党政合一、权力机关和行政、审判机关合一的混合体，否定了人民代表大会作为国家权力机关的地位和作用，是我国政治体制在职能、结构上的倒退。第二个值得注意的现象是否定选举制度。1968年《红旗》杂志第四期社论说“迷信选举，这也是一种保守思想”，革命委员会“不是选举产生的，而是直接依靠广大革命群众的行动产生的”，它“比以前单纯用选举产生的更合于无产阶级民主，更合于民主集中制，更能深刻得多地反映无产阶级和劳动人民利益”。这实质上是对选举制度的否定。在1975年1月召开的第四届全国人大会议的代表也不是由选举产生的，而是采取所谓“民主协商”方式产生的。当然，这次全国人民代表大会的召开也是有意义的，它表明了人民代表大会制度尽管受到了严重损害，但它的根基仍然存在。在这次会议上，周恩来同志作了政府工作报告，重申了我国发展国民经济的两步设想，鼓舞了全国人民建设社会主义的信心。还经过激烈的斗争，挫败了“四人帮”组阁的阴谋，产生了以周恩来、邓小平同志为核心的国务院领导机构，这是应当肯定的。四届全国人大只召开了一次会议，由它产生的全国人大常委会在粉碎“四人帮”之前也只开了两次会议，所以四届全国人大起的作用是很有限的。

（四）从粉碎“四人帮”特别是党的十一届三中全会至今，人民代表大会制度恢复和进一步健全，人大工作取得了重大进展

粉碎“四人帮”后，全国人大常委会恢复活动；地方各级人民代表大会陆续召开。1978年2月26日五届全国人大一次会议举行，至此各级人大都恢复活动。1978年12月召开的党的十一届三中全会，总结了历史的经验，特别是“文化大革命”的沉痛教训，在作出把党和国家的工作重点转到社会主义现代化建设上来的重大决策的同时，提出发展社会主义民主、健全社会主义法制，使民主制度化、法律化的任务。这次会议开辟了改革开放和集中力量进行社会主义现代化建设的历史新时期，人民代表大会制度建设和人大工作也进入了一个新的发展阶段。

党的十一届三中以后，人大工作很快实现了历史性转变，尤其是立法工作打开新局面。五届全国人大二次会议制定了刑法、刑事诉讼法、选举法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法和中外合资经营企业法七部法律。它标志着我国立法工作在沉寂了二十多年后又重新恢复并取得重大突破，也显示了最高国家权力机关工作的实效，给人们以极大的鼓舞。邓小平同志高度评价说，由此“全国人民都看到了严格实行社会主义法制的希望。这不是一件小事情啊！”随后，又开始了修宪工作，经过两年零四个月的努力，1982年12月五届全国人大五次会议通过了新宪法。这是一部好宪法，它对我国新时期的根本任务和政治、经济、文化制度作出了一系列重要规定。尤其是在健全人民代表大会制度方面，作出了一些新的重要规定，对坚持和完善人民代表大会制度、发挥国家权力机关的作用，具有重要的现实意义和深远的历史意义。

随着我国政治、经济和社会生活的发展，特别是确立了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，党中央又及时提出了依法治国的方针。1996年2月，江泽民同志在中央举行的法制讲座结束时的讲话中，对这个方针作了全面、系统地阐述。随后，把“依法治国、建设社会主义法治国家”的方针，载入了八届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。党的十五大再次郑重地把它肯定下来。江泽民同志在代表党中央所作的报告中指出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”。“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”依法治国方略的提出和江泽民同志的论述，对人民代表大会制度建设和人大工作，有重要的指导意义；同时也为人大工作注入了强大的推动力。

改革开放二十年来，各级人大及其常委会在党的领导下，认真履行宪法和法律赋予的职责，积极探索，勇于实践，各方面工作取得了较大进展。立法工作成绩显著。截止到1999年8月，全国人大及其常委会通过了338个法律和有关法律问题的决定（法律240个，有关法律问题的决定98个），地方人大及其常委会制定了6000多个地方性法规。各级人大及其常委会审议决定了全国的和地方的一些重大问题，包括国民经济和社会发展的中长期计划、年度计划和预决算，关于兴建长江三峡工程的决议等。监督工作取得了一定的进展，尤其是地方人大常委会创造了代表评议、对人大及其常委会选举和任命的干部进行述职评议、个案监督等形式和做法，取得了良好的效果。人大及其常委会还依法选举和决定任命了国家机关组成人员，指导了县、乡两级人大代表的直接选举。并加强了自身建设，建立了工作机构，造就了一支七万多人的机关干部队伍。国家权力机关在人民心目中的威望逐步提高，在国家生活中发挥着重要作用。当然，我国的人民代表大会制度还不够健全，在一些具体制度方面还有缺陷，宪法规定的人大及其常委会的性质、地位和职权尚未完全落实，在一些方面差距还相当大，人大工作也存在不少问题和困难。但总的说，这二十年，是建国以来人大工作最好的历史时期之一。

三、几点启示

第一，建国以来的实践表明，坚持和完善人民代表大会制度，是发展社会主义民主的根本途径，对经济的发展、社会的进步和国家的稳定，有重要的意义。

马克思主义认为，民主首先是一种国家形式，一种国家形态。民主作为一种国家制度，包含了有关国家性质和政权组织形式两方面的制度，它们是辩证的统一整体。我国建国之始，就确定了人民民主专政的国体，广大人民群众成了国家主人，应当说实现了社会主义民主的最重要内容，或者说造就了社会主义民主的基本前提。但是，仅有国体上的民主还是不够的，还必须把它变成活生生的现实。这就是，人民要通过人民代表大会制度去行使当家作主、管理国家的权力。而我们在相当长的一段时间内缺乏这个认识，认为夺取了政权、建立了人民共和国后就实现了民主，因而忽视了认真建设社会主义民主制度的任务。以致在二十多年的时间内没有重视人民代表大会制度的作用，甚至把它弃置不用，给社会主义事业的发展造成的损失是严重的。大量的事实告诉我们，人民代表大会制度同国家和人民的命运是息息相关的。什么时候重视发挥人民代表大会制度的作用，社会主义民主就比较充分，决策就比较正确，国家的政治生活就比较稳定，因而社会主义事业的发展就比较顺利。反之，什么时候轻视甚至忽视了人民代表大会制度的作用，社会主义民主就会受到损害，国家政治、经济和社会就会出现混乱，人民就会陷入痛苦和灾难。

如上所述，建国初到1957年前，我们党和国家比较重视民主和法制建设，人民代表大会在国家生活中发挥了较大的作用，从而保障和促进了经济发展和社会进步，“一五”计划提前完成，各项社会主义事业发展顺利。但是，1957年之后，究竟搞人治还是搞法治成了问题。党的主要领导人的看法起了变化。认为“法律这个东西没有也不行，但我们有我们这一套”，“我们基本上不靠那些（指宪法和法律），主要靠决议，开会，不靠民法、刑法来维持秩序。人民代表大会、国务院开会有他们那一套，我们还是靠我们那一套。”“到底是法治还是人治？看来实际靠人，法律只能作为办事的参考。”有人倡导法律虚无主义，提出“党的领导人讲话、人民日报社论都是法律，而且是更重要的法律”。这种认识不能不给党和国家的事业造成损失。比如，反右斗争中，给一大批人在政治上定为“反动派”、“阶级敌人”，在行政上给予撤职降级，直到劳动教养、监督劳动等处分，均没有确切的法律依据，更没有依法办理。又如“大跃进”时期，国民经济计划和预算往往不提请人代会审查批准，即使经人代会审查批准了的也可以随意变更，想怎么办就怎么办，完全打乱了正常的国家秩序。1958年2月，在一届全国人大五次会议上，薄一波副总理受国务院委托作的关于1958年国民经济计划报告中，提出1958年钢产量指标为624.8万吨，比1957年实际产量535万吨增长17%。人代会批准了这个计划和报告。但同年6月21日，毛主席定下了1958年钢产量为1070万吨的指标，并写在北戴河政治局扩大会议公报上。由此引发了大炼钢铁的群众运动，造成了国民经济的混乱。还有，成立人民公社涉及宪法规定的基层政权体制，但不经人大，由党内作个决定就办了。所造成的损失，更是无法估量的。刘少奇同志在1962年1月中央工作会议的报告中说，民主集中制是我们党和国家的根本制度，是在党章和宪法中明确规定了的，是我们在工作中必须遵守的。但是，最近几年，我们在党的生活、国家生活和群众生活中违反了民主集中制的原则。“现在可以设想，如果我们能够严格地照民主集中制办事，在确定任务以前，先在党内和人民群众中充分地发扬民主，让党员干部和人民群众进行讨论，用心地听取他们的意见，那么，我们就可能不会提出过高的超出实际可能的经济和政治任务。退一步说，即使我们提出了过高的任务，如果我们能够按照民主集中制办事，那么，多数党员、干部和人民群众也会通不过，会顶回来，会纠正我们的错误，使我们能够及时地、及早地发现错误和纠正错误。”他指出：“不错，我们党是国家的领导党，但是，不论何时何地，都不应该用党的组织代替人民代表大会和群众组织，使他们徒有其名，而无其实。如果那样做，就违反了人民民主制度，就会使我们耳目闭塞，脱离群众，这是很危险的。”这是当时的总结，但已经说明造成“大跃进”损失的重要原因之一，是违反人民民主制度。至于“文化大革命”中，停止全国人大及其常委会的工作，取消地方各级人大，肆意践踏民主、法制，所造成的灾难，更是极为惨重的。

教训在哪里？彭真同志说，毛主席当然要负主要责任，还有林彪，“四人帮”反革命集团的破坏。但是，不能只从个人身上找原因。最根本的还是一个制度问题，特别是民主、法制被破坏了。他进一步指出，要防止再发生“文化大革命”那种情况，只有主观愿望不行啊！总要有个东西作保障。什么东西？就是要健全社会主义民主和法制，十亿人民统统都要按宪法、法律办事，就是一项重要保障。邓小平同志指出，最重要的是一个制度问题。“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”因而，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。这是历史发展的客观要求，也是各族人民的根本利益和共同愿望。在这个问题上，我们决不可以疏忽、动摇，也决不应该疏忽、动摇。

有鉴于此，邓小平同志着重提出：“现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题。”十一届六中全会关于建国以来党的若干历史问题的决议中指出，逐步建设高度民主的社会主义政治制度，是社会主义革命的根本任务之一。建国以来没有重视这一任务，成了“文化大革命”得以发生的一个重要条件，这是一个沉痛教训。必须根据民主集中制的原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关。江泽民同志指出，建设社会主义民主政治，最重要的是坚持和完善人民代表大会制度。这是全党、全国人民和各个国家机关共同的划时代的历史任务，也是一个长期的艰巨的任务。

第二，建国以来的实践表明，人大及其常委会必须把加强社会主义民主法制建设作为自己的根本任务，认真履行宪法赋予的职权，才能发挥应有的作用。

1978年底召开的中央工作会议上，叶剑英同志在讲话中深刻指出：“人大常委会如果不能尽快担负起制定法律、完善社会主义法制的责任，那人大常委会就是有名无实，有职无权，尸位素餐，那我这个人大常委会委员长就没有当好，我就愧对全党和全国人民”。邓小平同志在讲话中强调指出，为了保障人民民主，必须加强法制。现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有指定出来。往往把领导人说的话当做“法”，不赞成领导人说的话就叫做“违法”，领导人的话改变了，“法”也就跟着改变。所以，应该集中力量制定各种法律，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。新时期的人大工作，就是遵循邓小平理论和党的基本路线，把加强社会主义民主和法制建设作为自己的根本任务，通过履行宪法和法律赋予的职责，来为经济建设服务的。

十一届三中全会以来，党和国家非常重视立法工作。首先是，从我国实际情况和需要出发，总结历史的经验教训，提出了一系列改革和完善立法体制的措施，通过修改宪法和制定有关法律把它肯定下来。主要包括：（一）改变1954年宪法规定的全国人大是行使立法权的惟一理发机关的立法体制，规定全国人大和它的常委会共同行使国家立法权。全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律；全国人大常委会制定和修改其他法律，并可对全国人大制定的法律进行部分修改和补充。近二十年来，我国制定的法律80%以上都是全国人大常委会审议通过的。即便是全国人大通过的法律，事先也都经过人大常委会多次审议，在比较成熟后才提交代表大会审议。（二）规定国务院可以制定行政法规，并授权它可以在经济体制改革和对外开放方面制定暂行的规定或条例。（三）规定省级人大及其常委会，以及省会市和经国务院批准的较大市的人大及其常委会，可以制定地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案。（四）规定国务院和省级人大及其常委会对全国人大及其常委会制定的法律，可以或者需要制定实施细则或实施办法。同时，还明确规定了法律的不同层次、地位和效力。这对于建立国家统一的立法体制和法律体系有重大意义。其次是，建立了一些必要的立法程序。主要包括法律案的提出和审议程序。全国人大组织法和议事规则、全国人大常委会议事规则对此作了专门规定。从1983年起，全国人大常委会对法律草案实行至少两审制度。这种审议不是走形式，而是具有实质性意义。许多法律草案经过审议后作了重要修改和补充，使通过的法律更加完善。再次是，在立法工作中，实行了立法工作部门、实际工作部门和法律专家三结合的办法，集思广益，解决立法中理论和实际紧密结合的问题。并将一些重要的法律草案公布于众，由全民讨论。这是立法中走群众路线的一种重要形式。

改革开放以来，全国人大及其常委会一直把制定法律作为首要任务，省级人大及其常委会也把制定地方性法规作为一项重要任务。先后制定了1982年宪法和一系列法律、法规。它们在经济、政治、社会生活中发挥着重要作用。党的十四大确定经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，并且载入了宪法后，对立法工作提出了新的、更高的要求，我国立法工作进入了一个新的阶段。1993年11月，中共中央十四届三中全会提出，必须围绕社会主义市场经济体制的基本框架和主要环节，建立相应的法律体系。改革决策要与立法决策紧密配合，立法要体现改革精神，用法律引导、推进和保障改革顺利进行。这就是说，法律不仅是经济生活的外部保障手段，而且更主要是应成为经济生活的运行规则和调节手段。法律是市场经济的最佳制度载体。建立社会主义市场经济体制的过程，也是实现社会主义市场经济法制化的过程。八届全国人大及其常委会经过五年的努力，初步实现了大体形成社会主义市场经济法律体系框架的任务。九届全国人大及其常委会继续以经济立法为重点，抓紧制定和完善社会主义市场经济方面的法律，如合同法、物权法、证券法等；同时加强行政立法和健全其他方面的法律。我国的立法工作正在扎扎实实地进行。

党的十五大提出，加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。这是一项重大任务。我们应当按照这一要求，对现有的法律、法规进行科学地、实事求是地分析和清理，看看已经有了哪些适应我国国情的法律？还缺哪些法律？哪些法律需要废止或者修改、补充、合并？初步分析，我国现行的法律共有193件，其中宪法类37件，民商法类21件，行政法类60件，经济法类48件，社会法类10件，刑法类10件，诉讼法类5件，已大体构成了一个部门较为齐全的法律体系框架。当然，制定新的法律和修改已有法律的任务还相当繁重。同时，要认真总结我们自己的立法经验，借鉴外国的有益经验，进一步提高立法质量（包括加强对法理的研究，加强立法监督和法律解释工作，保证法制的统一，进一步明确划分立法权限，健全法律的起草制度、法律草案的审议和表决制度、法律草案有争议的重大问题的协调制度，以及法律实施后的评估和反馈制度等）。可以肯定地说，我国已经有了数量可观的大批法律，为形成有中国特色社会主义法律体系奠定了良好的基础。并在立法实践中，积累了比较丰富的经验，这是一笔宝贵的精神财富。再经过若干年的努力，一定能够形成比较完备的有中国特色社会主义法律体系。

监督工作也取得了一定的成绩。如常委会会议听取和审议国务院及其部门、高法、高检的工作报告，已形成制度；对计划、预算执行情况的监督，有所改进和加强；执法检查监督走上制度化、规范化，取得了一定成效；地方人大创造了一些行之有效的监督形式和做法等。但同立法相比，监督工作还是人大工作的一个薄弱环节。从六届全国人大以来，虽然对改进和加强监督花了很大力气，但人民群众和人大代表还是不满意，反映强烈。解决这个问题的难度较大，有认识问题，工作问题，还有体制问题。人大监督不是孤立的，涉及整个国家的体制，涉及整个民主法制建设的进程。宪法对我国国家机构的设置和各个国家机关的职责权限及相互关系，作出了明确规定。行政、审判、检察机关，都由人大产生并对它负责，受它监督，但是人大及其常委会不能代替和干预他们在各自的职责范围内进行的工作。彭真同志说，人大及其常委会要认真履行宪法赋予的职责，既不能失职，也不能越权。对违反法律的事情，人大就要管，不管就是失职。对政府的日常工作，人大不要干预，不要越俎代庖。还说，人大只管重大问题。“重大原则问题，该管就管，少一事不如多一事；日常工作问题，不必去管，多一事不如少一事。”这些指导性意见都是重要的，但实行起来很难。在现实生活中，人大及其常委会如何进行监督，既真正起到法律监督和工作监督的作用，又不过分牵制，干预行政、审判、检察机关的有效运作，无论是在监督的具体制度上还是方式方法上，都没有很好解决。多年来，人大代表和人民群众要求制定监督法的呼声很高。看来，需要以宪法为根据，以邓小平理论和党的基本路线为指导，从我国实际出发，总结近些年来各级人大及其常委会行使监督权的实践经验，积极探索监督工作的新路子，争取制定出人大监督的法律。

第三，建国以来的实践证明，人大及其常委会能否成为有权威的国家权力机关，在很大程度上取决于自身建设，特别是组织制度建设的状况。

过去由于对人大工作重视不够，往往把人大和人大常委会看成是安排照顾性的荣誉机构。因而组成人员年龄偏大，机构不健全，工作人员严重不足。近些年来，有所改变，但随着社会主义现代化建设的发展，人大及其常委会担负的任务日益繁重，其自身建设与工作需要不适应的矛盾还是相当突出。这里，主要谈一下人大常委会的组织、制度建设问题。

宪法和法律规定，人大常委会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关、检察机关的职务。这一规定的立法原义是什么呢？彭真同志在关于宪法修改草案的报告中指出，这是说“实际上将有相当数量的委员是专职的”。当时具体负责起草宪法修改草案的胡乔木同志在一次报告中说，如果做不到这一点，就无法改变人大“橡皮图章”的形象。人大常委专职后干什么？主要是参加专门委员会的工作，拟订、审议和研究议案，做系统的调查研究，提出可供选择的方案。这些工作，没有相当数量的委员专职去做是不行的。党的十三大报告中提出，在逐步实现委员比较年轻化的同时，逐步实现委员的专职化。但是，宪法作出这一规定至今十五年过去了，几次换届，人大常委的专职化、比较年轻化的进展缓慢，没有多大的改观。这种状况给人大常委会和专门委员会的工作带来不少困难。造成这种状况的原因是多方面的。不少人认为人大是“二线”。在工作条件、生活条件等方面也有不少困难（如看不到有关文件，研究问题缺乏资料等。）人大常委专职化问题至关重要。五十年代，全国人大常委会按照规定每月至少举行两次会议，还规定了常委会委员集体办公制度，处理问题比较及时。现在常委会的任务比那时更重了，应当是多数委员专职化，把主要精力放在人大工作上。这个问题解决的如何，直接关系到人大常委会审议议案的效率和质量，影响决策的民主化和科学化，也关系到人大的形象。人大及其常委会行使职权，必须严格遵循民主集中制的原则。这里谈一下按程序办事的问题。是不是按法定的程序办事，是民主政治与专制政治的重要区别之一。民主政治是通过一系列法定的程序来管理国家的政治，而专制政治则是专制统治者凭个人的意志来管理国家的政治。人大及其常委会是从内容到形式方面最能体现民主集中制的国家机关，它行使职权时必须遵循法定的形式和程序。没有一定的形式和程序，民主就体现不出来。有人说，程序是行动的民主。不无道理。全国人大及其常委会从举行会议、提出议案到审议议案、作出决定，都有一整套法定的形式和程序。违背了这些形式和程序，也是违法，是不允许的。按照法定的形式和程序去做，也许有人嫌麻烦。但正是这种“麻烦”的民主制度，确保制定的法律和作出的决定，具有严肃性和科学性。因此，讲民主就不能怕麻烦。民主集中制是终身的大学校。我们要“加紧对民主的学习、修养和锻炼”（刘少奇同志语），增强民主精神和法制观念，认真执行全国人大及其常委会已经制定的各项议事规则和工作制度，并在实践中使之进一步完善。

第四，建国以来的实践证明，加强和改善党对人大工作的领导，是发挥国家权力机关作用的根本保证。

中国共产党是工人阶级的先锋队，是全国各族人民利益的忠实代表，是我国社会主义事业的领导核心。坚持党的领导，是建设有中国特色社会主义民主政治的应有之义和根本保证。我们党是执政党。党的执政地位是通过党对国家政权机关的领导来实现的。如果放弃了这种领导，就谈不上执政地位。各级政权机关，包括人大、政府、法院、检察院都必须接受党的领导，坚决贯彻党的路线、方针、政策。当然，党同政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式也不同，它不能代替人大行使国家权力。这里有一个正确处理党组织与国家权力机关的关系问题。

建国初，中央书记处有五位同志分别担任了中央人民政府委员会主席、副主席、政务院总理职务。这种领导人员“党政合一”的形式，既是我们党取得执政地位的一种体现，也是巩固新产生的人民民主专政政权的需要。但它并不意味着党的机关即是国家机关，也不是把党的职能混同政府职能。党中央严格遵循一切行政命令应经过政权机关发出的正常程序。中央人民政府委员会通过的法律、法令及重大方针，虽然都是由党首先创议，或拟出初稿，但均经过政协全国委员会或其常委会（当时还没有全国人大及其常委会）讨论，提出补充、修改意见，然后提交中央人民政府委员会或政务院讨论通过，再颁布实施。1951年9月，董必武同志在华北第一次县长会议的讲话中，充分赞扬和肯定了这种领导方式，认为应运用到各地去。他进一步指出：“党对国家政权机关的正确关系应当是：一、对政权机关工作的性质和方向应给予确定的指示；二、通过政权机关及其工作部门实施党的政策，并对它们的活动实施监督；三、挑选和提拔忠诚而有能力的干部（党与非党的）到政权机关去工作。”这三条，可以说基本阐明了党与政权机关的关系，对指导当时的工作是有益的。

1954年，人民代表大会制度在全国范围内建立起来后，党中央非常重视人大工作。一些重大问题，包括关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划、1956年到1967年全国农业发展纲要（修正草案）、关于改进工业管理体制、商业管理体制、财政管理体制、税收管理体制的决定等，都是按规定程序提交全国人大或它的常委会讨论通过后才去办的。但是，1957年下半年起，情况发生了变化。毛泽东同志多次强调，权力要集中在政治局常委、中央书记处，由他挂帅，实际上是他个人说了算。在这种情况下，各级党组织及其领导人往往包揽一切，从国家重大问题的决策到各地方、各部门具体工作的布置、贯彻、执行、检查，都直接去办，国家政权机关往往被搁在一边，人大难以发挥作用。

党的十一届三中全会后，党中央非常重视发展社会主义民主，健全社会主义法制，强调在坚持党的领导和人民民主专政的基础上，健全人民代表大会制度。邓小平同志指出，党的工作的核心，是领导和支持人民当家作主。整个国家是这样，各级党的组织也是这样。江泽民同志在1990年的一次讲话中全面、系统地阐述了如何在保证党的领导的前提下充分发挥人大作用的问题。他指出，党的领导是政治领导、思想领导、组织领导，党对国家事务的领导主要通过政治原则、政治方向、重大决策的领导和思想政治工作，向政权机关推荐重要干部等来实现。加强党的领导同发挥国家权力机关的作用是一致的。党要尊重和支持人大依法行使职权。党中央关于国家事务的重大决策，凡是应该由全国人大决定的事项，都要提交全国人大经过法定程序变成国家意志。地方也应如此。我们坚持党管干部的原则，同时支持人大及其常委会依法履行人事任免权。各级党组织都要遵守党章关于“党要在宪法和法律范围内活动”的原则和宪法关于“任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权”的规定。加强党的领导同充分发扬民主和严格依法办事是一致的。正是由于按照这些要求去做，新时期人大工作才取得了重大进展和成绩。

从上可以得出这样的认识：党对国家事务实行领导是一条不可动摇的原则。健全人民代表大会制度，必须在党的领导下进行。人大工作要善于领会和掌握党的路线、方针、政策，并及时地把党的主张通过法定程序变成国家意志，动员全体人民共同去实现。同时，党也要不断改进和完善对国家政权机关的领导方式，以适应依法治国、建设社会主义法治国家的要求。

主讲人简历

刘政，男，1936年10月生，山东淄博市人。1960年7月中国人民大学经济系毕业。现任全国人大法律委员会委员，全国人大常委会香港特别行政区基本法委员会委员，研究员。

（1998年9月22日）