关于医疗机构主体资格的认定

关于医疗机构主体资格的认定

在讨论医疗机构主体资格之前，先讨论一个关键的问题：什么是民事主体，为什么要区分民事主体？

根据《民法典》第二条规定，民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。可见，平等主体包括自然人、法人和非法人组织。在民法中，民事主体又称“民事法律关系主体”，即可以参加民事法律关系，依法享受权利和承担义务的当事人。

民事主体的资格的不同，其权利和义务也不同。例如，《民法典》第五十六条规定，个体工商户的债务，个人经营的，以个人财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担；无法区分的，以家庭财产承担。《民法典》第五十八条规定，法人应当依法成立，应当有自己的财产或者经费。第六十条规定，法人以其全部财产独立承担民事责任。根据《民法典》有关规定，法人可以依法解散或者宣告破产，个体工商户就不存在解散或者宣告破产的权利。可见，个体工商户和法人的权利和义务是不同的。

关于医疗机构主体资格的问题，在行政许可和行政处罚等行政行为中有重大意义，但是一直没有一个统一、权威的解释，在实务上也出现不同地方有不同理解和实践。

一、行政法上行政相对人的主体资格

在行政法中关于“公民、法人和其他组织”的定义，源于民事法律及其司法解释，其中“公民”对应“自然人”，“其他组织”对应“非法人组织”。

关于“公民、法人和其他组织”，在行政法中既不存在其他特殊的定义，也不存在其他特殊的适用方式。行政法上与行政机关相对应的主体就是公民、法人和其他组织。当然，根据《民法典》第二章第四节，个体工商户是自然人参与民事活动的特殊形式，同样适用于行政法。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（法释〔2015〕5号）第五十九条规定，在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的经营者为当事人。有字号的，以营业执照上登记的字号为当事人，但应同时注明该字号经营者的基本信息。因此，在行政法中，个体工商户也可以作为当事人。

二、行政法上行政相对人主体资格的确定和分类

民事主体资格是法律规定的。除了自然人是从出生时起就具有民事主体资格，其他主体资格的确定都需要有明确法律规定。

根据《民法典》有关规定，个体工商户需要进行登记取得营业执照，其字号才可以作为行政法上的当事人。

法人应当依法成立。法人成立的具体条件和程序，依照法律、行政法规的规定。设立法人，法律、行政法规规定须经有关机关批准的，依照其规定。

非法人组织应当依照法律的规定登记。设立非法人组织，法律、行政法规规定须经有关机关批准的，依照其规定。

而且，法人还细分为营利法人和非营利法人。营利法人包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等；非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。非法人组织包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等。

根据《行政许可法》第十二条第一款第（五）项规定，企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项的，可以设定行政许可。可见，确定主体资格也是一种行政许可，确定主体资格需要有明确的法律规定。

例如，《公司法》第三条规定，公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。第六条规定，设立公司，应当依法向公司登记机关申请设立登记。符合本法规定的设立条件的，由公司登记机关分别登记为有限责任公司或者股份有限公司。第七条规定，依法设立的公司，由公司登记机关发给公司营业执照。

又例如，根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》第三条规定，成立民办非企业单位，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定登记。第十二条规定，准予登记的民办非企业单位，根据其依法承担民事责任的不同方式，分别发给《民办非企业单位（法人）登记证书》、《民办非企业单位（合伙）登记证书》、《民办非企业单位（个体）登记证书》。

再例如，《事业单位登记管理暂行条例》规定事业单位经县级以上各级人民政府及其有关主管部门（以下统称审批机关）批准成立后，应当依照本条例的规定登记或者备案。根据《印发关于进一步优化和规范事业单位法人登记若干意见的通知》（粤机编办〔2012〕359号）文件规定，公益一类、公益二类事业单位仍需经机构编制部门审批后申请法人设立登记，登记管理机关依《事业单位登记管理暂行条例》等有关规定进行审核，并作出准予或不准予设立登记的决定。《事业单位登记管理暂行条例》还规定，事业单位依法举办的营利性经营组织，必须实行独立核算，依照国家有关公司、企业等经营组织的法律、法规登记管理。这里的营利性经营组织应指公益三类事业单位，其实际运作与企业差不多，所以应该按照普通民事主体进行登记。

三、主体资格的确定性和唯一性

民事主体进行登记时，其主体类型是确定且唯一的。例如根据《公司法》登记为有限责任公司，对应《民法典》的规定就属于营利法人，也就是法人。根据《事业单位登记管理暂行条例》进行登记或备案的，就是事业单位法人，也就是非营利法人。根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》登记取得《民办非企业单位（合伙）登记证书》的，就是非法人组织。

关于民事主体资格类型，是民事主体在依法取得的执照、证书等批准或证明文件上载明无误的。例如，根据《中华人民共和国市场主体登记管理条例》第八条第一款第（二）项规定，市场主体的一般登记事项就明确包括了主体类型。一个民事主体，不可能同时具有两种及以上主体资格类型，也不可能存在不确定或待定的主体资格类型。

例如，同样是个人投资，登记为个体工商户的，对应主体资格为公民；登记为个人独资企业的，对应主体资格为非法人组织；登记为一人有限责任公司的，对应主体资格为法人。个体工商户、个人独资企业和一人有限责任公司在设立条件、经营模式、财税制度、责任能力等方面均有所不同。一旦依法完成登记，其主体资格类型就已经是确定且唯一的。

民事主体资格的确定性和唯一性，还体现在主体资格类型的确定必须有确定的法律依据，不可能出现依法一个法律规定确定为法人，依据另一个法律规定又同时确定为非法人组织。也就是说，根据《行政许可法》第十二条第（五）项规定，针对需要确定特定民事主体资格的事项设定行政许的法律也是确定且唯一的。

四、医疗机构执业登记的法律性质

根据《医疗机构管理条例实施细则》第二条规定，《医疗机构管理条例》及该细则所称医疗机构，是指依据《医疗机构管理条例》和该细则的规定，经登记取得《医疗机构执业许可证》的机构。

（一）医疗机构执业登记不属于确定主体资格的许可事项。根据《医疗机构管理条例》第十五条规定，医疗机构执业，必须进行登记，领取《医疗机构执业许可证》。该行政许可应属于《行政许可法》第十二条前四项规定的“直接关系人身健康等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项”。也就是说，医疗机构执业许可，是对被许可人从事特定活动，也就是开展诊疗活动的许可。医疗机构执业登记所认定的是申请人是否具备开展诊疗活动的能力，而不是医疗机构的主体资格。

（二）医疗机构执业许可登记的事项不包括主体资格类型。根据《医疗机构管理条例实施细则》第二十八条规定，医疗机构执业登记的事项只包括了所有制形式，并没有医疗机构的主体资格类型。

所有制实际上是一个宪法学概念。例如《宪法》规定了社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。此外，还提及多种所有制经济和合作经济。

（三）医疗机构的类别。根据《医疗机构管理条例实施细则》第三条规定，医疗机构的类别分为十四类。而且，分类依据主要以诊疗服务类型、规模、能力等进行区分的，并非从主体资格的角度（或者说民事权利能力的角度）进行区分。医疗机构的类别和医疗机构的主体资格之间并没有一一对应的关系。

（四）民事主体资格类型的唯一性。

一个民事主体只有一种资格类型。那么《医疗机构执业许可证》和《营业执照》两者中，只有一个许可文件属于确定其主体资格类型的文件。同样的，在《医疗机构执业许可证》和《事业单位法人证书》之间，以及和《民办非企业单位（法人）登记证书》、《民办非企业单位（合伙）登记证书》、《民办非企业单位（个体）登记证书》之间，只能作出唯一的选择。

同时，确定民事主体资格类型是在民事法律关系中普遍适用的。不存在一个民事主体在不同领域有不同的主体资格类型。也不存在一个民事主体在民事法律关系中是一种主体资格类型，但是在作为行政管理相对人的时候又是另一种主体资格类型。

综上所述，医疗机构执业登记的法律性质是对是否能够从事特定活动的行政许可，并不能确定医疗机构的主体资格。

五、现况和存在问题

（一）设置人、举办人和医疗机构的关系比较模糊。

在《医疗机构管理条例》及其实施细则中提出了设置人，而《国家卫生健康委办公厅关于取消部分医疗机构〈设置医疗机构批准书〉核发加强事中事后监管工作的通知》（国卫办医函〔2020〕902号）中提到的是举办人。但是，设置人、举办人到底对医疗机构承担什么责任，并没有明确法律规定。

对照《公司法》和《合伙企业法》，公司是法人，有限责任公司的股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任；股份有限公司的股东以其认购的股份为限对公司承担责任。股东是不用承担无限连带责任的。普通合伙企业由普通合伙人组成，属于非法人组织，合伙人对合伙企业债务承担无限连带责任。

设置人和举办人到底对所设置、举办的医疗机构是否承担无限连带责任？没有明确的法律规定。

（二）医疗卫生机构执业登记在主体资格确定方面存在前后矛盾的地方。

根据《医疗机构管理条例实施细则》第十四条规定，地方各级人民政府设置医疗机构，由政府指定或者任命的拟设医疗机构的筹建负责人申请；法人或者其他组织设置医疗机构，由其代表人申请；个人设置医疗机构，由设置人申请；两人以上合伙设置医疗机构，由合伙人共同申请

本来上述规定是没有任何歧义的，很好理解，医疗机构的设置和执业许可，就是对申请人可以从事特定活动的审批，主体就是申请人，并不创立一个新的主体。

但是，《医疗机构管理条例》及其实施细则，以及医疗机构有关的卫生规章、规范性文件等就完全放弃了这种观点，而是把医疗机构本身作为一个能够独立承担法律责任的主体，却从没有关于医疗机构属于法人、非法人组织、自然人的区分标准。

（三）医疗卫生机构在执业登记时，完全脱离市场主体登记。

一是原来的先证后照。但是，卫生部门往往认为不用营业执照，医疗机构也可以正常经营，而且管理对象就是医疗机构本身。

二是现在的先照后证。但是，卫生部门的核名规则等又不依据市场主体资格确定的名称。而且，也同样不把申请人作为完成登记之后的行政相对人，同样还是以医疗机构本身作为管理对象。

三是医疗机构的变更等其他涉及行政许可事项，并不与市场主体登记同步。即存在《营业执照》和《医疗机构执业许可证》不相符的情形。

（四）法定代表人和负责人的确定。

在《医疗机构管理条例》中，医疗机构执业登记的主要事项只有主要负责人，没有法定代表人这个概念。但是，在《医疗机构管理条例实施细则》中除了主要负责人，还出现了法定代表人。但是，《医疗机构管理条例实施细则》也没有规定法定代表人和主要负责人有什么区别，经什么程序或根据什么要求产生。甚至在《医疗机构执业许可证》上面，法定代表人和主要负责人都有，可以是同一个人，也可以是不同人。

而《民法典》规定，依照法律或者法人章程的规定，代表法人从事民事活动的负责人，为法人的法定代表人。进而规定了不同的法定代表人产生机制。例如营利法人应当设执行机构。执行机构为董事会或者执行董事的，董事长、执行董事或者经理按照法人章程的规定担任法定代表人；未设董事会或者执行董事的，法人章程规定的主要负责人为其执行机构和法定代表人。还有非营利性法人中的法定代表人的产生机制，例如社会团体法人应当设理事会等执行机构。理事长或者会长等负责人按照法人章程的规定担任法定代表人。

在《公司法》中，也明确规定公司法定代表人依照公司章程的规定，由董事长、执行董事或者经理担任，并依法登记。

显然，《医疗机构管理条例实施细则》中的法定代表人的概念并不能直接和民法典中法人的法定代表人直接等同。

六、思考的问题

关于医疗机构主体资格及其性质的问题根源，其实在一种计划经济惯性思维里面。

因为公立医院往往自身就是一个独立法人机构。对“医疗机构”的所谓“机构”的认知，也是从此得来。在《医疗机构执业许可证》上，完全没有被许可人的信息，正本第一个信息就是“机构名称”，突显“机构”作为一个独立个体的存在。

在许可证登记方面，《医疗机构执业许可证》是完全按照自己独立的一套规则来进行登记的。例如名称，某某学校的医务室的《医疗机构执业许可证》上面，机构名称是“某某学校医务室”。营利性医疗机构的《医疗机构执业许可证》上面，机构名称往往是“某某门诊部”或“某某诊所”。而学校医务室是不会再有其他许可文件的，营利性医疗机构则进行登记获得营业执照，当时营业执照上的名称和《医疗机构执业许可证》上的名称也不一致。

相比之下，《食品流通许可证》同样是一种代表“直接关系人身健康等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项”，在许可证上就明确了被许可人（经营者名称）和从事的活动（主体业态和经营项目），一目了然。被许可人的信息一定是和营业执照上登记的名称一致的。《食品流通许可证》不会创设一个新的市场主体，而是对一个已经存在的市场主体能否从事食品流通经营活动进行许可。

归根到底，正是由于医疗机构登记机关完全按照自己独立一套规则进行登记，才进而持续制造了各种认知上混乱。

要纠正这个错误其实并没有那么复杂。

（一）只要准确认识到医疗机构执业许可属于“直接关系人身健康等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项”，绝对不是确定主体资格的许可。医疗机构执业许可是行政法的范畴，而确定主体资格的许可由民事法律去规定。

（二）被许可人就是申请医疗机构执业登记的申请人，这个申请人首先应该获得一个确定的主体资格类型。例如一个学校申请登记一个医务室，那么被许可人就是学校，以学校的事业单位法人证书上的名称为《医疗机构执业许可证》上的登记名称。医务室属于医疗机构的类型，放在“机构类别”登记项目里面，而不是出现在名称里。同理，一个有限责任公司申请设置一个门诊部，那么设置人就是这个有限责任公司，经过设置审批后申请登记，还是以这个有限责任公司为申请人，也就是被许可人。《医疗机构执业许可证》上的登记名称就是这个有限责任公司营业执照上的名称，法定代表人就登记这个企业的法定代表人。门诊部只是医疗机构的类型，不需要出现在名称上面，除非营业执照上的名称就包含了“门诊部”等字样。

（三）在现行条件下，《医疗机构执业许可证》由于有自己独立的命名规则，名称不能与《营业执照》上登记的名称一致。但是，这不妨碍以《营业执照》作为确定主体资格类型的依据。从医疗行政管理的角度，只需要把唯一的《医疗机构执业许可证》和唯一的《营业执照》匹配起来，把《医疗机构执业许可证》作为《营业执照》登记的主体从事医疗执业活动的许可文件。

不过，这样做需要注意的是，营业执照上的民事主体和实际拿着《医疗机构执业许可证》开展诊疗活动的民事主体已经不同的情形。这种情况就是《医疗机构执业许可证》完全和营业执照脱钩造成的，需要根据实际情况进行判断和处理。