关于北京市“十四五”时期规划经济社会发展重要指标的调研报告

市人大常委会财政经济办公室

　　一、北京市“十一五”、“十二五”和“十三五”指标变化研究

　　(一)“十二五”时期与“十一五”时期指标的变化情况

　　在“十二五”期间的指标体系中，删减了在“十一五”规划期内已经完成的部分指标，调整优化了不适合“十二五”时期国民经济和社会发展的指标，新增评估能力更强的指标，具体增减和改动如下：

　　1.“十二五”指标较“十一五”指标新增或调整优化3项：最终消费率、年技术交易额、城市空气质量二级和好与二级天数比例。

　　“十一五”期间，居民消费价格统计调查的是社会产品和服务项目的最终价格，一方面同人民群众的生活密切相关，同时在整个国民经济价格体系中也具有重要的地位。它是进行经济分析和决策、价格总水平监测和调控及国民经济核算的重要指标。其变动率在一定程度上反映了通货膨胀或紧缩的程度。“十二五”时期，表现消费的指数调整为最终消费率，以地区在一定时期内(通常为1年)的最终消费(用于居民个人消费和社会消费的总额)占当年GDP的比率反映北京生产的产品用于最终消费的比重来衡量，更能客观体现居民的消费能力和消费水平，而非衡量通货膨胀或紧缩。“十二五”期间对应建设科技北京的发展定位，提出年技术交易额指标来体现技术转化、市场化交易的运行和发展定位的需要。城市空气质量二级和好与二级天数比例替代都市空气质量指标，进一步定量化、定级化空气质量。

　　2.“十二五”指标较“十一五”指标减少11项：居民消费价格指数每年涨幅、企业经济违法案件发案率、交通事故万车死亡率、工矿商贸从业人员安全事故死亡率、义务教育和高中教育入学率、每百名60岁以上老人拥有养老服务机构床位数、农村卫生厕所普及率、农村安全饮水达标率、高新技术产品出口占地区出口比重、接待境外旅行人数、全市常住人口平均预期寿命。

　　根据2013年发布的《北京市“十二五”规划纲要实施情况的中期评估报告》数据显示，义务教育和高中教育入学率、每百名60岁以上老人拥有养老服务机构床位数、农村卫生厕所普及率、农村安全饮水达标率已经基本完成，故删除；企业经济违法案件发案率、交通事故万车死亡率、工矿商贸从业人员安全事故死亡率、高新技术产品出口占地区出口比重、接待境外旅行人数、全市常住人口平均预期寿命在“十一五”时期已经完成保障基础和环境的建设，不能反应“十二五”时期的发展需要，故删除。

　　3.“十二五”指标较“十一五”指标改动18项：全市城镇参保养老保险、医疗保险和失业保险覆盖率、农村养老保险覆盖率、新型农村合作医疗参合率合并改动为城乡居民养老、医疗保险参保率和城镇职工五项保险参保率2个指标，中心城公共客运系统承担全日出行比例改动为中心城公共交通出行比例，都市空气质量、化学需氧量排放总量、二氧化硫排放总量合并改动为二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量和氨氮排放减少指标，全市林木覆盖率、都市绿化覆盖率和人均公共绿地面积合并改动为全市林木绿化率，中心城污水处理率、新城和中心镇污水处理率、中心城再生水利用率合并改动为再生水利用率，中心城和新城生活垃圾无害化处理率、农村地区生活垃圾无害化处理率合并改动为生活垃圾资源化率，每万人专利申请数改动为每万人发明专利授权量，都市居民人均可支配收入和农民人均纯收入年均实际增长表述为：城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入年均增速。

　　以上调整主要因为“十二五”时期对于指标涉及的相关范畴的界定已经发生变化(主要是打破原有的分割、向融合化发展)，比如，“十一五”时期，对于都市和农民的划分、城镇居民与农村居民的区别、城镇与乡村的区别，“十二五”时期则更多强调城乡统筹、融合发展。因此，将不完善和冗余的指标进行合并优化。

　　(二)“十三五”时期与“十二五”时期指标的变化

　　在“十三五”期间的指标体系中，删减了在“十二五”规划期内已经完成的部分指标，调整优化了不适合“十二五”时期国民经济和社会发展的指标，新增评估能力更强的指标，具体增减和改动如下：

　　1.“十三五”指标较“十二五”指标新增10项：常住人口规模、城乡建设用地规模、用水总量、能源消费总量、一刻钟社区服务圈覆盖率、公共文化设施覆盖率、社会劳动生产率、服务贸易总额、重要水功能区水质达标率、人均期望寿命；前4项红线约束指标和重要水功能区水质达标率指标，主要出于紧密衔接首都城市战略定位，围绕优化提升首都核心功能，建设国际一流的和谐宜居之都等目标要求。一刻钟社区服务圈覆盖率、公共文化设施覆盖率、人均期望寿命适应新形势下民生福祉的发展需求。提出社会劳动生产率、服务贸易总额的指标，主要是对于创新驱动、扩大对外开放的新发展要求设立。

　　2.“十三五”指标较“十二五”指标减少5项：城乡居民养老、医疗保险参保率、城镇职工五项保险参保率、每万人发明专利授权量、年技术交易额、耕地保有量5项；根据《北京市“十三五”规划纲要实施情况的中期评估报告》数据，城乡居民养老、医疗保险参保率、城镇职工五项保险参保率已经基本实现全覆盖，故删除；“十二五”时期核心方向是转变发展方式，推动发展质量和效益提升，坚持首都城市战略定位，围绕优化提升首都核心功能、建设国际一流的和谐宜居之都，对不满足当期主要目标的指标每万人发明专利授权量、年技术交易额、耕地保有量3项进行删除。

　　3.“十三五”指标较“十二五”指标改动或优化5项：城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入年均增速改动为城镇居民人均可支配收入，全市从业人员平均受教育年限改动为新增劳动力平均受教育年限，城市空气质量二级和好于二级天数的比例和二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量和氨氮排放减少合并改动为细颗粒物(PM2.5)浓度下降，中心城公共交通出行比例改为中心城绿色出行比例、再生水利用率改动为全市污水处理率、全市林木绿化率改动为森林覆盖率。

　　城镇居民人均可支配收入指标是因为相关名词界定上内涵进一步整合融合，是表述上的改变，衡量内容未发生实质性改变；依据“十三五”的新指标体系，新增劳动力平均受教育年限能够更加精准的衡量增量劳动力的质量；部分指标原有的计算方式不适合新时期发展定位和要求，因此，在“十三五”时期以城市空气质量二级和好于二级天数的比例替代二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量和氨氮排放减少、中心城公共交通出行比例改动为中心城绿色出行比例、再生水利用率改动为全市污水处理率、全市林木绿化率改动为森林覆盖率。

　　二、结合高质量发展的要求，可以对“十三五”指标体系进行调整优化

　　高质量发展是2017年中国共产党第十九次全国代表大会首次提出的新表述，表明中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段。“十四五”时期需要以新时代的发展要求，进一步围绕高质量发展的总体目标以及北京作为首都，以新思路、新产业、新业态、新模式、新路径，率先落地高质量发展，设立相关指标。“十三五”时期体现经济高质量发展类指标主要为“提质增效”类指标，包括“地区生产总值年均增速”、“社会劳动生产率”、“服务业增加值占地区生产总值比重”、“服务贸易总额”，均为体现经济发展成果的指标。因此，可以在“十三五”时期重点指标对结果量化评价的基础上，进一步提升，体现经济发展的质量、经济和社会协调发展。重点从以下两个层面来体现：

　　(一)高质量发展的模式——对“十四五”时期发展的新要素、新动能的体现

　　经济发展要素、动能是高效取得发展成果的核心驱动，土地、技术、人才、数据、资本等均为驱动经济发展的核心要素和动能。在国内外环境不确定性大大增加、在疫情的激发下，“数据”要素带来的发展动能成为新时期高质量发展不可或缺需要考虑的重点。今年4月中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确提出“数据”成为可市场化配置的生产要素，促进要素市场化配置。以数据为代表的“新要素”“全要素”需要在“十四五”时期高质量发展的要求下重点体现。数字经济作为新的一种经济形态、新的发展动能，从数字产业化、产业数字化、数字化治理、数据价值化、数字贸易发展、新基建等各方面影响和推动经济和社会的发展模式，近年来蓬勃发展，已经成为国民经济中最为核心的增长极之一。我国数字经济增加值规模由2005年的2.6万亿元扩张到2019年的35.8万亿元，数字经济占GDP比重逐年上升，在国民经济中的地位进一步凸显。2005年我国数字经济占GDP比重由14.2%提升至36.2%，2019年占比同比提升1.4个百分点。按照可比口径计算，2019年我国数字经济名义增长15.6%。从历史维度来看，与2005年相比，我国数字经济规模增长了12.7倍，年复合增长率高达20.6%，数字经济成为推动国民经济持续稳定增长的关键动力。

　　从资源禀赋来看，北京市的数字资源具有得天独厚的优势——众多数字技术企业云集，拥有以北京大学、清华大学为代表的高等院校，以中国科学院、中国工程院所属院为代表的创新人才资源，拥有各部委、央国企聚集的政策资源和平台资源等。从经济发展贡献来看，北京市2019年数字经济增加值超过1000亿元，从占GDP比重来看，数字经济的基础产业——信息产业作为推动地方经济发展、具备创新能力的主导产业之一，在北京的地区经济占比已经超过15%。近日，习近平总书记在2020年中国国际服务贸易交易会开幕会致辞中表示，支持北京设立以科技创新、服务业开放、数字经济为主要特征的自由贸易试验区，构建京津冀协同发展的高水平开放平台，带动形成更高层次改革开放新格局。《北京市促进数字经济创新发展行动纲要(2020-2022年)》发布，提出到2022年，北京市数字经济发展水平将持续提高，数字经济增加值占地区GDP比重达到55%，将北京打造成为全国数字经济发展的先导区和示范区。新时期，高质量发展在发展动能、发展模式上的高质量的体现，应该考虑以有代表性的“数字经济”相关指标纳入指标体系。

　　(二)高质量发展的内容——对“十四五”时期发展的新内容、新产业的体现

　　一是，在经济发展相关指标上，“十三五”时期，北京主要以服务业、服务贸易在国民生产总值的占比来衡量评估经济发展的核心内容、重点产业。在“十四五”时期，主要矛盾转化为破解“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，供给侧改革、经济发展的出发点和落脚点是人，经济的发展需要与人的生活、就业、生态环境等协调发展。仅仅用服务业相关指标代表的内容(——产业)很难结构化体现一二三产融合发展、经济和社会、产城人的协调发展，体现经济社会同步发展的质量，需要考虑设立一些与此相关的融合性指标。

　　二是，“十三五”时期，对于“吃穿住行学养”等与人民生活紧密相关的产业，都主要理解和定位为公共事业，主要以“民生福祉”类指标来体现(包括城镇居民可支配收入年均增速指标、新增劳动力平均受教育年限、城镇登记失业率、人均期望寿命、食品药品安全监测抽检合格率、单位地区生产总值生产安全事故死亡率降低、“一刻钟社区服务圈”覆盖率七项)，未能很好的将公共服务与产业运营打通、融合，也一定程度上出现大量公共服务设施、资产闲置率高等问题，围绕民生创造价值、提供服务的产业未能市场化运营。

　　三是，围绕主要矛盾、针对民生需要，2019年，北京市制定了“七有”“五性”检测评价体系的实施方案以首善标准落实了以人民为中心的发展思想，不断满足人民群众对美好生活的向往。通过建立监测评价体系，把“七有”“五性”抓实，主动治理与接诉即办紧密结合，增加公共服务有效供给，以问题是否解决、群众是否满意为标准检验工作成效。市区两级党委政府要以群众需求为导向，以指标体系为抓手，坚持民有所呼、我有所应，积极履职尽责，有针对性补短板，解决好群众身边的操心事、烦心事、揪心事。

　　2019年1至10月份的统计数字显示：“七有”“五性”相关问题的诉求，在市民服务热线里占到70%。围绕“七有”“五性”需求，是北京市人民群众需要的民生福祉。可以准确反映当前阶段全市民生发展状况，又能调动市区政府各部门履职尽责积极性的指标体系，切实做好民生保障工作。监测评价指标包括：普惠性幼儿园覆盖率、义务教育发展水平、城镇登记失业人员就业率、居民收入水平、家庭医生重点人群签约服务覆盖率、每千名常住人口养老床位数、养老机构床位使用率、每万名老年人拥有养老护理员数、困难人群申请保障性住房保障率、残疾人基本康复服务覆盖率、生活不能自理特困人员集中供养率、基本便民商业服务功能社区覆盖率、细颗粒物(PM2.5)平均浓度、文化服务水平和体育休闲服务水平、法律援助机构接待咨询人次、市民服务热线公正性问题“三率”(响应率、解决率和满意率)、刑事案件万人发案率、市民服务热线综合评价等十七项具体指标。需求调查设立的“七有”“五性”指标体系，为“十四五”时期，围绕以人为中心、围绕破解主要矛盾，优化高质量发展在内容提供、产业结合和布局上实现高质量，提供了参考。

　　在“十四五”时期，社会的主要矛盾发生变化，构建以国内大循环为主体的经济发展格局，人民群众对美好生活的需求全面升级、更加全方位、深层次、个性化等外界环境相较于“十三五”已经发生巨大变化，原本定位在公共事业的科教文卫体也发展成为“十四五”时期要重点培育和发展的超十万亿产值的重点产业——数字经济、文化、旅游、健康、养老、教育、体育等产业，而这些产业本身在发展的同时，也密切与人的美好生活、幸福向往紧密相关，将社会的发展与经济的发展协同融合。“十四五”时期，需要在“十三五”相关指标的基础上优化、创新，打破原本公共服务与产业运营、民生福祉与经济发展、产城人一定程度上存在的割裂发展，设立相应指标，不仅仅从“民生福祉”上体现为人服务的高质量，更需要将社会和经济高质量发展统筹、协调，从产业、从经济发展的维度上设立相关指标，全面体现高质量发展的内容。

　　三、对北京市“十四五”时期经济社会发展指标体系的建议

　　(一)总体思路

　　建议“十四五”时期经济社会指标体系总体上分为：红线约束、经济高质量发展、创新驱动、民生福祉、生态环境五大类26个子类。指标分为预期性与约束性两种。

　　(二)具体建议

　　按“建议增加或更替”、“建议删除”、“建议保留”三方面，按“经济高质量发展”“创新驱动”“民生福祉”“生态环境”“红线约束”五大类指标，依次对“十三五”和“十四五”时期重要指标调整进行详细阐述：

　　1.建议新增或更替的指标

　　第一，“经济高质量发展”类指标增设或更替指标如下：

　　高质量发展，不仅仅是经济高质量发展，更需要通过经济发展的高质量带动社会发展的高质量，实现同步和融合。高质量发展，核心从两个层面来概述，一个是内容上的高质量、一个是模式上的高质量，落实到指标层面，内容上的高质量主要依托重点发展的产业来体现，模式上的高质量核心依托发展要素、发展动能来体现。

　　(1)增加数字经济增加值占地区生产总值比重

　　高质量发展，不仅仅需要内容上、产业上发展实现高质量，需要在发展的源头，在发展模式上实现高质量。“数字经济”涵盖了数字产业化、产业数字化、治理数字化等内涵，不仅仅是产业高精尖的体现，也是发展理念、发展要素、发展动能提质增效的体现，引领经济发展、社会治理，是“高质量发展”在模式上的重要标尺。

　　在指标体系中，建议增加数字经济占地区生产总值比重(%)。“数字经济”作为国内外重点发展的核心经济形态，北京作为首都、作为科技创新中心，需要承担使命，走在前列，树立榜样；北京立足科技创新中心，重点发展高精尖产业、发展服务业，并且，要在“十四五”时期实现进一步扩大开放，形成更高层次改革开放新格局，到2022年，北京市数字经济发展水平将持续提高，数字经济增加值占地区GDP比重达到55%，将北京打造成为全国数字经济发展的先导区和示范区。在“十四五”期间，北京应以数字经济为龙头，高精尖产业为核心内容、业态，引领和打通产业发展、经济和社会协调发展，在不同平台和载体、不同区域、不同产业领域打造数字经济示范样本。

　　数字经济增加值计算方式如下：数字经济增加值=数字产业部门总增加值+数字辅助活动创造的增加值，其中数字辅助活动创造的增加值为非数字产业部门对数字产品及服务的中间消耗占消耗的总比重。按此计算数字经济增加值占地区生产总值比重，目标数值设定为70%，预测依据如下：按《北京市促进数字经济创新发展行动纲要(2020-2022年)》，到2022年数字经济增加值占地区生产总值比重55%，2019年北京市数字经济增加值占GDP比重约50%，平均每年增速为6%，十四五规划期内，占比预计增加到70%左右。

　　(2)全要素生产率

　　高质量发展，不仅需要内容上的高质量、模式上的高质量，还需要在发展要素的基础层进行落地。生产要素对经济和社会的发展起到基础支撑作用，长期以来，评估指标，缺乏对“全要素”的衡量和提现，在十九大报告中已提出全要素生产率，“数据”等新要素也已经日益成为经济和社会发展的核心推动力，“十四五”时期，需要结合时代的需求，对原有指标社会劳动生产率(%)进行优化提升。因此建议将社会劳动生产率(%)调整为全要素生产率(%)。

　　全要素生产率的提升有利于释放增长潜能，做好全要素生产率的提升需要从要素市场化改革，提升要素配置效率，培育经济增长的新动力，是高质量发展的核心基础。2018年北京市新经济增加值突破一万亿元，服务业增加值占GDP比重达81%，但从实际情况来看，仍需在以下几个方面在生产要素的根本环节进一步加强：一是在新生产要素领域，从宏观层面来看北京需加快培育技术和数据要素市场，推动产业技术变革，发挥北京市资源优势，加快产业数字化智能化改造和先进技术扩散，在新一轮科技革命中，占领大数据、物联网、人工智能等竞争制高点。从具体举措层面来看，目前北京市在市场培育方面还仍处于抓大放小的管理思路，没有意识到创新是需要全产业、全方位、多梯次的培养，大型企业只能完成一小部分的工作，各个产业的新要素改造需要大量的企业完成，只有形成了良好的企业梯次才能形成产业的集群优势。因此“十四五”期间，需要从政策环境、资金支持等方面给予创新的中小企业支持；二是技术要素市场化配置程度提高，北京市目前有着全国最大的研发人才市场资源，创新投入较高，但成果转化较低，究其原因是与市场需求脱钩，没有良好的科技成果转化扶持政策，因此在“十四五”期间需要在扶持政策上进行改革，促进技术要素的市场化配置；三是数据要素的市场化配置，目前数据产权难以界定，数据的归属不明确，无法形成规范的数据教育市场，北京市作为科技创新中心，应率先实践和建立试点，尽快制定规范的数据交易市场，形成示范作用，培育完整和规范的数据交易市场。对于以上举措是“全要素”发展落地的支撑和具体举措，实施过程中，以全要素生产率指标具体衡量。

　　计算方法：全要素生产率视为一个隐性变量即未观测变量，从而借助状态空间模型(state space model)利用极大似然估计给出全要素生产率估算。具体估算中，为了避免出现伪回归，需要进行模型设定检验包括数据平稳性检验和协整检验。平稳性检验和协整检验的方法很多，常见的有ADF(the Augmented Dickey2Fuller)单位根检验和JJ(Johanson and Juselius，1990)协整检验。由于产出、劳动力和资本存量数据的趋势成分通常是单位根过程且三者之间不存在协整关系，所以往往利用产出、劳动力和资本存量的一阶差分序列来建立回归方程。采用C-D生产函数，且假设规模收益不变，则有如下观测方程：

　　\Delta Ln(Y_t)=\Delta Ln(TFP_t)+\alpha Ln(K_t)+(1-\alpha)\Delta Ln(L_　t)+\varepsilon_t(10)

　　其中，ΔLn(TFPt)为全要素生产率增长率，假设其为一个隐性变量，且遵循一阶自回归即AR(1)过程，则有如下状态方程：

　　ΔLn(TFPt)=ρΔLn(TFPt-1)+υt(11)

　　其中，ρ为自回归系数，满足|ρ|