探索“管委会体制”创新促进经济和社会发展

杭州市人大常委会法工委

    管委会是政府执行某些管理职能的一种重要组织形式（管理体制）。上世纪80年代，随着我国改革开放的不断深入，开发区、高新区逐渐发展起来，管委会这种管理体制成了政府管理开发区、高新区的普遍管理模式。这种管理体制对开发区、高新区的管理以及推动我国经济发展，起了十分重要的作用。由于其高效便捷的办事效率，管委会体制还被广泛应用于风景区管理、文物保护等领域。但这种体制从诞生之日起，就因为没有明确的法律地位引起争议。为了给管委会行使管理职权提供法律依据，不少地方通过立法赋予管委会行政管理的职权。但立法和法规实施过程中，仍然存在困难和争议。改革开放以来，杭州市人大常委会充分发挥立法的引领和推动作用，立足实际，积极探索，制定了一些涉及管委会体制的地方性法规，促进了法规适用范围内经济和社会发展。本文拟以杭州为例，就管委会体制立法的思路和原则提出若干建议。

    一、杭州市地方性法规规定的管委会体制模式

    杭州市现行地方性法规涉及管委会体制的，有《杭州高新技术产业开发区条例》、《杭州之江国家旅游度假区条例》、《杭州市良渚遗址保护管理条例》、《杭州西湖风景名胜区管理条例》和《杭州西溪国家湿地公园保护管理条例》。另外，由省人大常委会制定的有《萧山经济技术开发区条例》、《杭州经济技术开发区条例》。根据各条例对管委会的体制和职权的不同规定，大致可分为三种类型。

    （一）管政合一型

    即管委会与政府合一的管理体制。其特点是管委会和政府管理合一，两块牌子、一套班子。其代表就是杭州高新技术产业开发区管委会与滨江区政府的合并。杭州高新技术产业开发区是市政府根据国务院批复，以及杭州市城市总体规划和高新技术产业发展规划划定并统一管理的区域。按照省市共管、以市为主的原则市政府设立高新区管委会，负责对高新区实行统一规划和管理。1994年，杭州市人大常委会制定《杭州高新技术产业开发区条例》，赋予高新区管委会征地规划、项目审批和劳动人事等市一级管理权限。此外，还按高效精干和“小政府，大服务”的原则，设立与发展密切相关的主要职能部门，保证管委会区域管理体制的精简、高效和权威。2002年6月，市政府出于放大高新区凝聚力的考虑，对高新区和滨江区管理体制进行了调整，实行两块牌子、一套班子、全交叉兼职的模式，既按开发区模式运作，享有国家特殊的优惠政策，又行使地方党委、政府职权，具备一级政府的各项职能。2004年，杭州市人大常委会按照合并后的新情况修改了法规，反映并明确了这一思路，规定了高新区管委会行使的职权。具体包括依法编制、组织实施高新区发展总体规划；制定并组织实施高新区内促进高新技术产业发展的政策措施；负责高新区的规划、建设、土地、房产和城市管理等有关工作；负责高新区财政、审计、统计、劳动和社会保障、人事、科技、环境保护、国有资产管理和社会事务等有关工作；负责高新区基本建设、技术改造和利用外资等投资项目的审批或审核报批；负责高新区对外经济技术合作和其他涉外经济活动；协调、管理有关部门设在高新区的派出机构的工作等职权。在法规实施中，高新区管委会（滨江）左右逢源，凡属政府事务，以滨江区政府名义管理；凡属高新技术产业方面的事务，以高新区管委会名义管理，两种管理互相弥补，相得益彰。

    （二）准政府型

    管委会作为政府的派出机构，代表政府行使某些管理职能。主要是经济开发规划、景区保护和管理，除社会事务外，承担绝大多数的经济、建设管理职能。其中以杭州西湖风景名胜区管委会为代表。西湖风景名胜区管委会为杭州市政府派出机构，代表市政府在西湖风景名胜区及其外围保护地带实施统一管理。管委会与市园林文物局实行“两块牌子、一套班子”的管理体制。2003年，杭州市人大常委会制定了《杭州西湖风景名胜区管理条例》，规定：风景区管委会依法编制风景区规划和经济社会发展计划；依法对风景名胜资源、自然生态环境实施保护和管理；负责风景区规划、土地、房产、建设管理的有关工作；负责风景区的环境保护、市政市容、环境卫生、林业林政、园林绿化、文物和水资源保护工作；负责风景区的财政、国有资产、统计、审计、物价、人事、劳动和社会保障以及财务会计监督工作,协助税收征管工作；协调、配合有关行政主管部门派驻风景区的分支机构或派出机构的工作，负责“西湖龙井茶”基地一级保护区的保护和管理工作；行使市人民政府授予或有关行政主管部门委托的其他职权。这种体制的优势在于，通过立法授权，管委会可以在西湖风景区综合行使有关行政职权，对西湖风景区除社会事务外的各种事务进行集中有效的管理，对提高管委会的管理权威和管理效率具有重要作用。

    （三）纯管委会型

    管委会只承担开发区的建设或景区的保护管理协调，不涉及具体的社会以及行政管理事项。其中以杭州市良渚遗址保护管委会为代表。2001年，杭州市人大常委会制定了《杭州市良渚遗址保护管理条例》。根据条例规定，良渚遗址保护管委会的主要职责是：(1)组织良渚遗址的规划编制和实施；(2)审核涉及良渚遗址的规划建设项目；(3)制订并组织实施良渚遗址考古工作规划；(4)负责良渚遗址的日常保护和管理；(5)组织良渚遗址内出土文物的征集、收藏和宣传展示工作，开展有关学术研究和交流工作；(6)其他与良渚遗址保护管理有关的工作。这些职权基本不与其他行政部门的职权重合。这种体制的优点是授权清楚，不会有管理特别是执法上的扯皮出现，而且管委会可以集中精力，专门进行专业管理。

    二、管委会体制立法中存在的问题

    三种管委会体制在推进区域保护、管理、经济、社会建设等方面，都不同程度地发挥了重要作用。管政合一型的体制可以使管理区与行政区的优惠政策和管理力度得到叠加，管理效率高，发展快；准政府型体制可以减少社会事务，集中精力推进开发区、风景区的建设和管理；纯管委会型的体制不涉及具体的行政事务，行政关系比较简单，容易理顺。但就现行有效的涉及管委会的地方性法规的制定和实施情况看，还存在一些问题。

    （一）管委会体制“立法难”

    宪法第107条规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。”而管委会并不是一级政府，在行政序列中并没有明确的法律地位，不拥有法定的权限。如果在立法中规定管委会享有管理本区域内的经济、建设等政府职能，有观点就认为和宪法及相关法律不一致。而管政合一型和准政府型管委会只有承担一定的政府职责，行使一定的行政职权，才可能担负起党委政府的重托，才有设立的价值。为了解决这个问题，市人大常委会在立法过程中学习借鉴许多地方人大的立法经验，如在制定《杭州高新技术产业开发区条例》时，认真研究了《中关村科技园区条例》、《广州经济技术开发区条例》等等，同时，解放思想，大胆创新，通过授权赋予管委会一定的政府管理职能。但是，这样规定，又有意见认为与上位法相抵触。为了解决立法授权与上位法抵触的问题，在规定职权前加上“依法”的表述。如《杭州高新技术产业开发区条例》规定，“高新区管委会依法享有下列职权”。但这里的“依法”是依据相关上位法还是依据本条例，并不明确，又给法规的执行带来了困难；有些管委会由于怕引发行政诉讼，不能放手大胆地行使条例授予的管理职权。

    （二）管委会体制“执法难”

    立法中的问题没有解决好，法规在执行中一定会碰到困难。经过了解，这些困难主要是：

    1、管委会现有职权满足不了实际管理需要

    为优化开发区或景区的环境，一些开发区或景区逐渐形成了“封闭式”的管理模式。如杭州经济技术开发区，它不仅要管理招商引资、经济建设事务，对社会事务等也要管理。但开发区管委会没有这方面的职权，所以就形成了一方面原有的行政管理体系无法渗入，另一方面自身又不具有行政管理职能，致使区域内的行政执法陷于非常尴尬的局面。另外，纯管委会型的模式虽然在专业管理上有独特的优势，但由于所管辖的区域不可能只存在专业管理对象，而是政治、经济、文化、社会等各种事务都错综复杂地交织在一起与专业管理对象并存，因此，纯管委会型的模式往往感到力不从心，甚至专业管理也很难管好。如《杭州市良渚遗址保护管理条例》规定要对良渚遗址进行很严格的保护和管理，但又只授权给管理机构一条三款的处罚权限，使得管理机构的保护和管理工作很难开展。后来，良渚遗址保护管委会又建立了隶属余杭区文物行政部门的执法队伍，才较好地解决了保护和管理上的薄弱环节。

    2、管委会一些法定职权不被认可

    通过地方性法规授予的职权并非畅行无阻。一方面，由于地方性法规授予管委会的职权在立法机关和司法机关中的认识还不一致，特别有些执法行为在行政诉讼中的败诉，使得一些管委会在行使职权时畏首畏尾，甚至有的管委会也认为自己不具有该项执法权，从而不再行使此类职权。另一方面，实践中有的行政部门对地方性法规授予管委会的职权不予认可。为了解决开发区或景区的执法权，管委会通过委托或派驻机构等方式加以落实，但也不是所有的执法权都能如愿落实。如杭州经济技术开发区水行政执法，开发区管委会未被市林水局认可拥有水行政执法权，至今执法仍有困难。

    3、管理职权很难和区划的调整相衔接

    一些国家级园区一经批准，就可以享受一定的区域优惠政策，所以要经过严格的审批程序。但随着建设的发展，有些园区区域不断扩大，这就会带来区域内的管理体制、优惠政策适用的问题。以杭州之江国家旅游度假区为例：条例适用范围为经国务院批准的杭州之江国家旅游度假区（面积为9.88平方公里），同时明确度假区管委会作为市政府的派出机构行使《杭州之江国家旅游度假区条例》授予的编制规划，审批或审核投资建设项目，负责规划、建设、土地和房地产管理、园林绿化、环保以及财政、税务、审计、物价、统计、劳动、人事、治安等等管理职能。但随着杭州之江国家旅游度假区的发展、扩区，区域面积、政策覆盖范围不断扩大，杭州之江国家旅游度假区的管理范围不断进行调整（2008年已达到156平方公里）。但无论国务院批准的范围，还是市人大常委会立法确定杭州之江国家旅游度假区管委会管理的范围，都仍是9.88平方公里。对于扩大了的区域，管委会执法的依据成了很大的问题。

    （三）管委会体制“司法难”

    司法机关对管委会体制引发的诉讼如何处理，也很为难。实践中做法并不一致：有的司法机关对涉及管委会的案件认可地方性法规赋予管委会的职权，从而认定管委会执法的合法性。但有的司法机关对管委会通过地方性法规获得的职权却不予认可。如西湖风景名胜区管委会以自己的名义对环保违法行为进行行政处罚，就曾出现败诉的案例。主审法官认为，根据《中华人民共和国环境保护法》的规定，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府环保部门作为主管机关，才能以自己的名义做出行政处罚和行政许可。而管委会并不是环境保护行政主管部门，不能以自己的名义对环保违法行为进行处罚，因此判定西湖风景名胜区管委会败诉。

    同样的问题还出现在杭州之江国家旅游度假区。在9.88平方公里以外区域，管委会所进行的执法、管理等事项，在诉讼中都受到司法机关的质疑。为此，浙江省高级人民法院还对杭州之江国家旅游度假区管委会的执法行为发过司法建议书。

    三、完善管委会体制立法的几点建议

    管委会体制中存在的问题，实质上反映了管理要求与法制统一的冲突，改革创新与法治精神的冲突。要在两者找到平衡点，我们认为还是要在合法的前提下最大程度满足管理的要求。

    （一）通过沟通协商，保证地方性法规授予管委会的职权得到执行

    地方性法规授予管委会行政管理职权是全国各地普遍的做法，反映了当时改革开放的要求和特点，而且这种授权普遍得到了执行。杭州市人大常委会通过的地方性法规，需要报经浙江省人大常委会批准，还要报全国人大常委会备案。这些上级人大机关都会进行有力的监督。涉及管委会体制的地方性法规之所以能顺利批准和实施，说明上级人大常委会对这类法规的认可。而杭州市的行政管理部门或区一级的法院，无权不认可地方性法规效力，也不能通过选择性适用变相否定地方性法规的规定。虽然不认可地方性法规授权的部门和法院是极个别的，但负面影响不容低估。因此，应当通过沟通协商，从法制统一和政令畅通的高度，要求各有关部门切实保证上述法规在本市区域内的有效实施。

    （二）通过修改法规解决管理区域变更问题

    从实际情况看，一些管理区域的变更往往是政策性变更，即市委或市政府一纸文件就实现了管理区域的变更。但是，这种政策性变更并不意味着管理权限的同步变更，虽然文件对管理权也作了同步变更的规定，但是，根据职权法定的原则，扩大区域的管理权并没有经过法律的授权，因而是不合法的。所以管委会对这部分区域行使管理权限时，即处于不合法状态，这也是一些法院在一些行政诉讼中很难支持管委会的根本原因。据此，应尽快启动立法程序，对由于管理区域变更引起管理权限不适应问题的法规进行修改，以保证管理权限和区域范围的一致性。

    （三）通过典型立法解决今后的管委会体制问题

    随着经济和社会的发展，生态保护和文物保护的不断加强，杭州市还会不断出现管委会体制立法的要求，如京杭大运河（杭州段）、湘湖、南宋遗址等等都有立法的可能。要在今后的立法中，避免前述存在的问题，我们认为应尽量坚持三个原则：（1）管理区的设立以不跨行政区域为宜。跨行政区域设立管理区和管委会，涉及两个以上行政区域，政治、经济、文化、实力存在差异，实际工作协调十分困难，在立法、执法上难度都很大。如一定要跨行政区域设立管理区和管委会，立法时就一定要解决好授权问题。（2）管委会的权限不要涉及社会事务。从目前立法看，对管委会的授权一般不涉及社会事务管理方面，我们认为这是对的。因为设立开发区、度假区或景区主要是突出它的专业性，而不是又设立一个行政区。所以不论管委会是否具有这方面的要求，都不应予以考虑。（3）管委会的执法体制以“授权+委托”相结合的方式为宜。立法对执法体制的规定要采用灵活的方式，宜采用授权和委托相结合的方式。凡属不和上位法抵触的，可立法直接授权；属于其他部门的权力，则可采用立法委托的方式，由各有权机关委托。

    在体现这三个原则方面，2012年杭州市人大常委会在制定《杭州西溪国家湿地公园保护管理条例》（以下简称《条例》）时进行了有益的探索。针对西溪国家湿地公园地跨西湖、余杭两区的实际情况，杭州市人大常委会采取虚实结合的方法，设立了比较虚的管委会，即杭州西溪国家湿地公园管理委员会，具体行使（1）组织、协调、指导和监督湿地公园保护和管理的有关工作；（2）根据湿地公园永续保护与合理利用的需要，参与湿地公园相关规划的编制和修改工作；（3）其他依法应当由管委会行使的职权。又在管委会下面设立了比较实的管理机构，行使（1）依照有关法律、法规、规章的规定，制定湿地公园的各项管理制度，并报管委会批准后执行；（2）依照本条例及有关法律、法规、规章的规定，对湿地资源实施保护、管理和合理利用；（3）行使市人民政府依法授予或市有关行政主管部门依法委托的职权；（4）行使西湖区、余杭区人民政府及其相关行政主管部门依法委托的职权。管理机构有实实在在的执法权，西湖区、余杭区各设一个，对管委会负责。在行政职权上，《条例》采取授权与委托相结合的办法，凡授予管理机构的职权肯定与其它行政部门不重合，可以放心大胆行使，不仅有行政许可，也有行政处罚。凡管理需要又明确属于其他部门的职权，则以委托或设立分支机构的办法解决职权行使问题。这种管理体制的设计，在全国属首创。在立法过程中，对《条例》设定的管理体制，两个行政区均十分赞同，省人大常委会批准的过程也十分顺利。该《条例》现在已经施行。我们相信，如果该《条例》设定的管理体制得到顺利执行，对西溪国家湿地公园的保护和管理一定会发挥重要的作用，同时这个法规也将成为全市涉及管委会体制立法的一个重要样板。