李婧 李世恒：美国长臂管辖下受制裁中资企业的特征研究

近年来,金融制裁越来越成为美国实施长臂管辖的常规手段,一些中资企业也因此受到冲击,影响我国企业海外经营甚至产业安全。本文在阐述美国金融制裁运作体系和分析财政部海外资产控制办公室金融制裁名单的基础上,总结了名单上中资企业的特点,并探索企业的反制裁举措。研究发现受制裁中资企业具有受制裁原因单一、区位和行业分布集中、规模小和业务单一的特征;建议企业和政府采取多元形式克服长臂管辖:企业层面要密切关注国际事务,积极防范金融制裁,同时重视企业信息保护,寻找多元化合作对象;政府层面,加强国际合作维护多边主义,形成反对单边强制金融制裁的国际共识,推动伊朗核问题和朝鲜核问题的解决;同时为人民币国际化创造条件、加强跨境支付系统的建设;设置专职机构将反制裁上升到维护国家安全的战略高度。

一、引 言

长臂管辖(long arm jurisdiction)是一个法律概念,起源于美国,1954年在“国际鞋业公司诉华盛顿州案”中,美国联邦最高法院将属地管辖原则延伸,采用“最低联系地”原则,将原本不属于管辖范围内的案件纳入管辖范围。在美国国内州级层面的法律实践中,长臂管辖被限定为当最低联系与被告所提权利要求相关时,法院可以行使长臂管辖权。而随着美国单边将长臂管辖的应用范围扩展到国家之间,这种“最低联系”被无限扩大,甚至使用美国的电子邮箱也会被认定为美国行使其长臂管辖权的依据。

金融制裁一直是美国解决国际争端,实施长臂管辖的重要方式。第二次世界大战期间,美国冻结了德国和日本在美国境内的资产,并在财政部成立海外资金控制办公室(Office of Foreign Funds Control,FFC),专门负责在金融领域打击法西斯阵营;冷战期间,经济金融领域的限制一直是美国对抗苏联的重要砝码。“9·11”事件发生以后,美国通过金融制裁迅速冻结了恐怖组织的资产,截断了恐怖组织的资金来源,金融制裁在美国反恐战争中功勋卓著。截至2019年9月26日,美国财政部海外资产控制办公室(The Office of Foreign Assets Control,OFAC)的制裁名单共涉及168个国家或地区,这其中既包括地缘政治冲突较为集中的国家,也包括美国的传统盟友。受制裁的企业组织或个人中绝大部分是涉嫌与核心受制裁对象进行交易,或者存在其他形式的资金往来的第三方。美国的金融制裁给受制裁国家带来了严重的经济后果,制裁使朝鲜、伊朗、委内瑞拉和俄罗斯等国的经济陷入困境,而且制裁扰乱了正常的国际投资与贸易,造成了经济损失,影响全球经济增长。

2018年以来,中美贸易摩擦不断升级。截至2019年8月18日,中美双边已经进行了多达12次的贸易谈判,虽然中方极力寻找妥善解决冲突的办法,但受美方国内利益集团诉求不一等因素的影响,谈判过程曲折反复。美国和中国都是全球经济中系统重要性的国家,双方贸易摩擦不仅直接影响中国对外贸易与投资,而且对中美经济乃至世界经济都产生了重要影响。目前双方的博弈已经不再局限于贸易领域,金融与科技领域的博弈愈发激烈,中兴、华为等越来越多的中资企业面临遭受美国制裁的风险,被美国用作贸易谈判的砝码。

美国强大的经济和科技实力,加之其在全球金融领域的控制地位,使美国对企业的控制力大大增强,金融制裁能够轻而易举地控制企业和个人,实现长臂管辖的目标。美国金融制裁的对象不仅限于有地缘政治冲突的国家,还会牵扯到其盟友。美国东部时间2014年6月30日,美国司法部宣布法国巴黎银行承认触犯美国对外制裁法案,认缴高达89.7亿美元的“史上最贵罚款”,同时暂停特定美元结算业务一年,虽然法国政府多次出面交涉,仍没能避免巴黎银行遭受巨额处罚。近年来中资企业也越来越多地出现在OFAC制裁名单上。比如,2012年7月31日,美国宣布因与伊朗银行存在业务往来,将中国石油天然气集团有限公司旗下的昆仑银行纳入OFAC制裁名单,禁止美国银行为昆仑银行开立账户、维持代理账户或通过账户支付,切断昆仑银行进入美国金融系统的渠道。2019年9月25日,伊朗总统鲁哈尼在联合国大会抨击美国对伊朗的制裁是“滥用国际银行体系的海盗行为”,并表示伊朗不会在制裁的压力下恢复和美国的谈判。

当今,中国已经深度卷入全球分工与合作,越来越多的企业参与全球经济循环。面对美国长臂管辖常态化的趋势,我们急需提高认识,积极应对。本文在对美国金融制裁运作体系和OFAC制裁名单进行阐述和归纳的基础上,聚焦OFAC制裁名单上的中资企业;将研究对象聚焦到微观层面,深入分析美国政府对OFAC制裁名单上实体所采取的制裁措施,回顾美国对中国金融制裁的历程,归纳OFAC制裁名单上中资企业的特征,并考察企业的反制裁措施,进一步得出相关结论和政策建议。

本文的边际贡献有以下四点。首先,将金融制裁作为美国实现长臂管辖的手段,将制裁的研究对象聚焦到微观的企业、组织和个人;其次,对OFAC制裁名单上的中资企业进行了全面梳理,总结归纳了中资企业在受制裁原因、地理区位分布、行业分布和企业规模方面的特征;再次,归纳和梳理了受制裁企业所采取的应对措施;最后,分别从中小企业、大型跨国公司、政府和国际社会四个层面提出应对美国单边制裁的建议,将化解金融制裁与推动“朝核问题”和“伊核问题”的解决联系起来,提出从加强国际合作的角度化解金融制裁。

(一)法律依据

美国是世界上使用金融制裁频率最高的国家,早已形成了一整套成熟系统的法律体系。在这个体系中,《国际紧急经济权力法》和《国家紧急状态法》处于核心地位,规定了总统在紧急状态下,可以行使特别权力对他国在美资产实施控制。此外需要特别注意的是《赫尔姆斯—伯顿法》《海外反腐败法》和《爱国者法案》,这三部法律构成了美国对与受制裁实体交易的第三方进行制裁的重要依据。《赫尔姆斯—伯顿法》于1996年通过,主要针对与古巴交易的自然人、企业法人,甚至是国家,认为美国有权起诉他们。《海外反腐败法》将美国定义为全球反腐败警察,该法案授权美国政府起诉任何一家其认为存在腐败行为的企业,只要该企业与美国有丝毫的联系。然而,想要同时担任裁判和比赛选手的美国公正执法几乎是不可能的,《海外反腐败法》演变成美国以反腐败为由打击不合作企业的重要武器。《爱国者法案》是“9·11”事件的产物,其中明确提出“对外国洗钱者行使长臂司法管辖权”。年度《国防授权法》中也有关于美国对外金融制裁的表述,并且会适时加入针对第三方的条款。此外,美国国会还会制定针对特定国家的制裁法案,例如《伊朗交易法》《清算叙利亚法案》等。目前美国仍在不断完善金融制裁相关的法律体系,2017年8月2日特朗普签署《以制裁反击美国敌人法案》,虽然此举旨在加强对俄罗斯的制裁,但也彰显出制裁仍将是美国解决国际争端的重要选项。

(二)运作体系

除了完备的法律体系,美国还有一套严密的决策、管理和执行体系,如表1所示。总统和国会是发起金融制裁的决策者,总统可以直接签署行政命令做出制裁决策,国会通过制定法案对特定行为和主体进行制裁。美国金融制裁的管理和运作由国务院、财政部、司法部、商务部和国防部等政府部门共同完成,其中财政部是主要的管理机构,下属的恐怖主义与金融情报办公室(Office of Terrorism and Financial Intelligence, TFI),负责收集金融情报并实施制裁。TFI下属的OFAC直接负责管理金融制裁。OFAC的职能是“在美国外交政策和国家安全目标的基础上,负责管理和实施针对特定行为主体的制裁行动,做出经济和贸易制裁规定。OFAC依据总统的国家紧急权力和其他法案的授权,在美国管辖范围内实施交易管制和资产冻结”。由此可见,OFAC是具体负责管理和监督金融制裁的机构,主要制裁手段就是限制交易和冻结资产。财政部、司法部和商务部都有权对违反美国制裁规定的企业和个人进行调查,国防部的情报部门——国家安全局(National Security Agency,NSA)则会动用一切手段为它们的调查提供情报支持,另外一些企业也会在美国的威逼利诱之下为调查提供情报,无处不在的情报机构加之严密的法律体系使美国的制裁强大而有效。此外,美国金融制裁的实施涉及美国控制的国际组织、企业和个人,它们是美国金融制裁的执行机构。

OFAC会根据相关法案和行政命令拟定制裁名单,这份名单每周都会进行更新。名单中的受制裁对象包括自然人、企业法人、船舶和飞机。受制裁的自然人,名单上会有包括姓名、曾用名、性别、出生地、出生日期、职位、国籍、受制裁的项目、现居住地和护照信息在内的个人信息。受制裁的企业法人,名单上会包含企业全称、简称、受制裁项目、企业代码(银行等金融机构会列出SWIFT代码)、网址和地址(包含分支机构在内)信息。受制裁船舶则会列示名称、编号、吨位、受制裁项目、船旗、类型、所有者等信息。受制裁飞机的信息包括名称、受制裁项目、关联方、飞机构造号、飞机制造商序列号、生产日期、型号和驾驶员信息等。由此可见OFAC收集的信息极为详细,逃避制裁的难度很大。

美国对中国的制裁早在新中国成立前夕就已经拉开帷幕。新中国成立后由于意识形态上的差异和中国“一边倒”的外交战略选择,美国迅速对中国进行了“封锁”和“禁运”。抗美援朝战争爆发之后,美国对中国实施了更为严厉的制裁,制裁从贸易层面上升到金融领域,不仅全面禁止贸易往来,还冻结了中国在美国的资产。制裁在1971年中美关系解冻后得以缓和。1989年春夏之交的那场政治风波后,美国连同盟友对中国实施了严厉的制裁,涉及贸易、投资、国际援助等领域,克林顿总统上台后,在中美经济联系日益紧密的情况下,美国对中国的制裁才开始松动。

当前,在中美贸易摩擦政治化倾向不断加强的背景下,越来越多的中资企业成为美国关注的焦点,受到了更为严苛的审查。本文借助“天眼查”等工具对美国财政部OFAC制裁名单上中资企业法人和自然人进行逐一分析,探究受制裁中资企业的特征。

(一)受制裁对象的国别与实体分布

截至2019年9月26日,OFAC制裁名单公布的位于中国大陆的企业法人和自然人共有168个,其中企业法人94个,自然人74个;有166个实体来自特别指定国民名单(SDN),仅有2个实体来自非特别指定国民名单(Non-SDN)。但这是按照包括分支机构所在地在内的地域划分的,即名单上的168个实体中包含外国受制裁实体在中国的分支机构和代表;进一步核实可以发现,这份名单中有85个实体是外国受制裁实体在中国的分支机构或代表,有83个实体是中国大陆的自然人或中资企业法人。

受制裁中国实体包括25个自然人,58个企业法人,自然人中大多数是受制裁企业的法人代表或职员,因此,本文将研究重点置于对受制裁中资企业的分析。值得注意的是,中央军委装备发展部因购买俄罗斯受制裁企业生产的军事装备也被列入制裁名单,除去中央军委装备发展部,受制裁的中资企业为57个。

(二)受制裁中资企业主要与政治敏感国家相关

受制裁的中资企业和自然人共涉及12个制裁项目,受制裁项目反映出这些实体受制裁的原因。受制裁的中资企业和自然人所涉及的项目分别是:561List(受伊朗金融制裁条例制裁的外国金融机构);CAATSA-RUSSIA(反俄罗斯在欧洲和欧亚大陆的影响2017年法案);DPRK3(冻结朝鲜政府和朝鲜劳动党财产,禁止与朝鲜进行特定交易);DPRK3,DPRK4(冻结朝鲜政府和朝鲜劳动党财产,禁止与朝鲜进行特定交易;对朝鲜实施额外制裁的条款);DPRK4(对朝鲜实施额外制裁的条款);GLOMAG(冻结严重侵犯人权和腐败人员的财产条例);IFSR,NPWMD(伊朗金融制裁条例;大规模杀伤性武器扩散者制裁条例);IRAN(伊朗交易制裁条例);IRAN-EO13846(对伊朗重新实施某些制裁条例,2018);NPWMD(大规模杀伤性武器扩散者制裁条例);SDNTK(国际毒枭制裁条例);SYRIA(叙利亚制裁条例)。从受制裁的项目可以发现,受制裁中资企业主要涉及美国对朝鲜和伊朗的制裁,这一点在受制裁实体所在项目的分布中表现得更为明显(见表2)。

表2的数据显示,约有70%的中国受制裁实体因与美国的重点制裁对象朝鲜和伊朗进行交易而遭受美国的制裁,它们是美国实施长臂管辖强制全世界的企业、组织和个人遵守其金融制裁条例的受害者;其次,涉嫌违反“国际毒枭制裁条例”也是中国实体遭受制裁的一个重要原因,这里所谓的“毒品”主要是 芬太尼类物质,虽然中国政府在管控这类物质方面已经做出了巨大努力,但美国仍将其国内芬太尼类物质泛滥的责任归咎于中国,对相关中国实体实施制裁,这充分显示出美国金融制裁的强盗逻辑;另有3个中国受制裁实体因涉嫌违反美国对俄罗斯和叙利亚的制裁,而遭受美国制裁。

受制裁中资企业在地理区位分布上集中在经济比较活跃的环渤海、长三角和珠三角三个区域。环渤海地区毗邻朝鲜,因涉嫌违反美国对朝鲜制裁条例而受到制裁的中资企业集中分布辽宁省的大连和丹东两个城市,两市共计有36个中国受制裁实体,占比达到总体的43%;长三角地区以上海和苏州两市为主,涉嫌违反“国际毒枭制裁条例”的受制裁中资企业法人主要分布在长三角地区,是一些化工类企业;在珠三角地区,受制裁的中资企业集中在广州、深圳和珠海。

(四)受制裁中资企业主要以从事贸易和航运为主

研究发现,受制裁中资企业分布的行业较为集中,主要分布在贸易和航运业,少数企业属于制造业的行列。如图1(a)所示,受制裁中资企业中有近一半是属于贸易类企业;航运类企业占比约为28%。因朝鲜核问题受制裁的企业多数是参与对朝贸易,为朝鲜出口煤炭等矿产资源、进口石油等急需的物资和技术提供运输等贸易服务。因涉嫌违反美国制裁伊朗条例而受到制裁的中资企业虽然同样以贸易类企业为主,但也有一些中资企业属于制造业之列,它们主要生产合金、机电类产品等,美国指责它们为伊朗“核计划”提供设备并以此为由对这些中资企业实施金融制裁。

我们还对受制裁中资企业的规模特征进行了细致分析,本文以注册资本为企业规模的衡量标准,发现绝大多数受制裁中资企业为中小企业,注册资本在1000万元以下。如图1(b)所示,注册资本为1000万元及以下的企业为42个,约占全部受制裁中资企业的74%;受制裁中资企业中注册资本最高的是昆仑银行,注册资本102.88亿元;注册资本超过1亿元的受制裁中资企业仅有6个。受制裁中资企业的规模普遍较小,这符合美国铁腕制裁的现实情况,中小型企业因交易规模小、企业信息不健全而敢于从事高风险交易,而大型企业尤其是跨国公司受到美国监管机构的特别关注,而且处罚极为严厉,冒险的代价巨大,因而大多不会从事此类高风险交易,故受制裁中资企业呈现规模较小的特征。

综合上述分析,我们发现美国对中国的制裁由来已久,而制裁的力度受中美双边关系变迁的影响;新中国成立初期受意识形态和抗美援朝的影响,美国对中国进行了全方位的制裁;20世纪70年代随着中美关系的解冻,美国解除了对中国在美资产的冻结;80年代末中美贸易联系、金融联系更加紧密,同时中美之间的摩擦增加,其中主要是贸易摩擦,美国曾于1991年首次动用301条款对中国发起知识产权调查;90年代中期以来,中美之间虽然经历多次贸易摩擦,但总体可控,中美开启了战略与经济对话(S&ED),并在此平台上讨论多层经济问题。2018年以来,中美贸易摩擦不断升级,双边关系再次遇到挑战,这在美国针对中资企业的制裁力度方面有所体现。本文通过对美国财政部OFAC制裁名单上的中国实体的分析发现,这些实体具有受制裁原因单一,区位分布集中,所属行业以贸易和航运业为主,企业规模总体较小四个方面的特点。

面对美国单边强制的金融制裁,企业的应对空间十分有限。部分企业为了避免被美国监管机构盯上而遭受巨额罚款选择直接放弃相关市场,对高风险地区、高风险业务、高风险人群采用“一刀切”的方式完全禁止办理相关业务。这一点在金融业表现得尤为明显,从全球范围来看,美国监管机构对金融业的处罚力度都是绝无仅有的。2012年,渣打银行因涉嫌违反美国对伊朗、苏丹和古巴的制裁被监管机构调查,最终双方达成和解,渣打银行被处罚金共计6.67亿美元。面对制裁虽然企业层面的应对略显单薄,但受制裁企业也做出了积极探索。

(一)多元化合作或替代战略是企业反制裁的主要方式

寻找更多的合作伙伴,开拓新的市场是企业反制裁的主要方式。自乌克兰危机以来,俄罗斯石油企业成为西方制裁打击的重要目标,西方先后限制俄罗斯石油企业到美欧市场融资,禁止美欧企业向俄罗斯石油企业出口关键的技术设备,从资金和技术两个方面遏制俄罗斯的经济支柱能源行业。面对在美欧市场的融资困境,俄罗斯石油企业通过到中国香港市场融资、出售部分资产以及签署长期合作协议等方式弥补了制裁导致的资金缺口;对于美欧在技术设备上的封锁,俄罗斯石油企业在制裁中寻找多元化技术合作对象,实现了与日本海洋钻井公司、中国海油石油公司以及英国石油公司的技术合作。俄罗斯石油企业的反制裁探索为受制裁的中资企业提供了启示。

(二)利用信息技术快速转移资产并且提高交易隐蔽性

信息技术的发展一方面使美国的金融制裁更加迅速、精准,另一方面也给受制裁对象躲避制裁提供了可能。信息技术的广泛应用使企业变更工商信息更加便捷,增加了精准定位制裁对象的难度;互联网金融的蓬勃发展催生了虚拟货币、虚拟交易,借助互联网资金得以在全球范围内迅速移动,提高了美国冻结受制裁对象资产的难度;“暗网”的存在更是极大地增强了交易的隐蔽性,监管机构几乎无法追踪在“暗网”上进行的交易。受制裁企业借助信息技术增强交易的隐蔽性,迅速转移资产是躲避金融制裁的可行性方案。

(三)借助离岸金融中心躲避制裁

离岸金融中心是一类特殊的经济区,它允许国际企业法人或者自然人较为自由地开展离岸金融业务。几乎全部离岸金融中心都规定企业享有不公开企业财务信息、股权结构、股东资料等企业信息的权利。鉴于离岸金融中心监管薄弱而且对企业信息的保护较为严格,大量企业选择在国际离岸金融中心注册或者设立空壳公司,借助空壳公司提高交易的隐蔽性。离岸金融中心和空壳公司的存在也给企业躲避金融制裁提供了更多的可能。

(四)采取“非美元”计价和结算,减少制裁威胁

美元霸权和对国际主流支付清算系统的控制是美国金融制裁发挥威力的两大支柱。当前全球主要的金融机构已经沦为美国金融制裁的附庸,只要交易中使用美元或者美国控制的国际金融基础设施,美国都能在短时间内实现阻止交易并且冻结资产。因此,部分受制裁对象鉴于所从事的国际业务单一和受到美元支付系统限制,它们选择与客户达成协议在交易中使用非美元货币,结算时使用指定的支付清算系统甚至采取易货贸易的方式结算。“非美元”交易和替代支付清算系统的使用大大降低了美国金融制裁的威力。

(一)研究结论

本文在对美国金融制裁的特点和司法程序理解的基础上,分析了OFAC制裁名单上的受制裁中资企业在受制裁原因、地理区位分布、行业分布和企业规模等方面的特征,得出以下结论:

首先,受制裁中资企业是美国以制裁的方式解决地缘政治问题的受害者。面对地缘政治冲突,美国选择对朝鲜、伊朗、俄罗斯和叙利亚等国实施严苛的制裁,制裁影响到了中资企业与这些国家的贸易往来。中资企业是美国长臂管辖的受害者。

其次,中小企业是金融制裁的主要受害者。这些企业是国民经济中最有活力的一部分,主要集中在经济活动比较活跃的环渤海、长三角和珠三角地区,大多数企业从事贸易与航运。金融制裁增加了企业从事贸易和投资活动的不确定性,影响了企业对未来经济的预期,减少了贸易和投资,对中国经济增长不利。

最后,中资企业应对制裁的能力薄弱。但是,长期来看,滥用金融制裁将会使受制裁国家联合在一起,达成反制裁的国际共识,形成反制裁的重要力量;例如,面对美国单边退出伊朗核协议,执意加强对伊朗的制裁力度,英法德三国与伊朗建立INSTEX结算机制,减少对美国主导的SWIFT系统的依赖。

(二)政策建议

首先,企业层面,加强合规管理,关注地缘政治变化,多元化合作伙伴。中小企业要特别注意合规管理,避免遭受美国金融制裁。在从事国际贸易和投资活动中,关注国际事务的变化,特别是地缘政治冲突的变化与和平进程,避免与美国政治敏感国家进行涉及制裁领域的相关交易,采取替代战略,开拓其他市场。大企业在跨国经营中,应注重信息保护,提高在国际贸易和投资中的定价能力,选择使用非美元货币计价结算,同时争取更多的合作对象。

其次,政府和银行要为企业提供更优质的服务。应对制裁不仅需要企业层面的努力,还需要政府发挥作用,保护企业的合法权益。政府应设置专职机构,将反制裁上升到维护国家安全的战略高度。中国应继续加强对人民币跨境支付体系(Cross-Border Interbank Payment System,CIPS)的建设,减少对美国主导的支付体系的依赖,为人民币国际化创造条件。商业银行应为企业寻找使用人民币的合作伙伴。

最后,在国际层面,应加强政府间多边合作。中国与欧盟、俄罗斯等经济体应形成反对单边强制金融制裁的合力,促进世界经济复苏,推动伊朗核问题和朝鲜核问题的解决。

（本文转自：《国际贸易》2019年第11期）

作者简介：

李婧，首都经济贸易大学经济学院教授；

李世恒，首都经济贸易大学经济学院博士研究生。

本期责任编辑：张馨

原标题：《李婧 李世恒：美国长臂管辖下受制裁中资企业的特征研究》