【中国自然资源报】谭荣：自然资源治理现代化推动高质量发展

◆在自然资源要素市场化配置中，经营性自然资源资产需要政府建立健全税费制度来调节收入分配；公益性自然资源资产需要政府通过直接购买（如生态补偿）来实现激励作用。

◆在委托代理机制下，地方政府代理行使国有自然资源所有权，还要监管市场主体的自然资源开发利用行为，处理好与市场的关系，平衡好发展与保护的关系。

◆重视社会主体参与治理，意味着从政府管理向多元治理转变，推动政府、市场与社会三类主体协同，依托群众反馈、引入第三方评估等建立健全社会监督制度。

随着生态文明建设的深入，我国自然资源治理逐渐向实现人与自然和谐共生的现代化转变。如何更好发挥有为政府的作用，让市场在自然资源配置中起决定性作用，进一步推动经济社会高质量发展，成为提升自然资源治理现代化水平的时代命题。

治理现代化进程中的自然资源要素市场化

我国自然资源要素市场化建设一直内嵌于国家治理现代化的进程之中。对于易于划分边界、易测量的自然资源资产（如一亩地、一吨矿石等），明晰排他产权并进行市场配置已成为共识。2016年国务院印发的《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》提出，逐步建立完善土地资源、水资源、矿产资源、森林资源、草原资源和海域海岛资源等有偿使用制度。2020年印发的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确，要保障不同市场主体平等获取生产要素，健全生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。目前，我国已初步建立了包括有偿使用的定价机制、交易双方的准入机制和收入分配机制等在内的市场机制，为市场在自然资源配置中起决定性作用奠定了基础。

现实中，还有一些自然资源包括自然风景、优质空气等难划分、难度量。虽然这些自然资源为特色农产品、生态工业、文旅康养等提供了生态溢价的基础，但因难确权而无法通过市场配置。党的十八大以来，国家积极探索生态产品价值实现机制。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》指出，建立健全生态产品调查监测机制、价值评价机制、经营开发机制、保护补偿机制等，走出一条生态优先、绿色发展的新路子。

上述自然资源要素市场化的过程表明，发挥市场在自然资源配置中的决定性作用，离不开政府统筹、支持或协调的作用。针对经营性自然资源资产，一般需要财政来承担或分担市场机制的事前成本（包括各类基础设施建设、公共服务供给等），建立健全税费（调节金）制度来调节收入分配，还需要政府作好整体规划和统筹协调来克服自然资源分布广泛的难题，从而降低市场中的信息、缔约和监管成本。

而针对公益性自然资源资产，一般需要政府直接购买（如生态补偿）来实现激励作用。直接购买本质上是由政府统一收费来购买生态产品的机制，有利于规避“搭便车”问题，降低交易成本。政府还可以通过管制形成可量化的权责利（如可交易的排放权等），再培育权责利市场来实现激励作用。

健全自然资源资产所有权委托代理机制

我国自然资源治理现代化显著的特征就是中央向地方分权的过程中逐渐建立了市场机制，并在市场化过程中不断优化政府、市场和社会等不同主体之间的关系。

国家代表人民行使全民所有自然资源的所有权，但在行使权利过程中需要通过授权或者委托的方式让地方政府履行相应职责。对于自然资源的经济价值，中央与地方已经形成了相对成熟的治理体系。中央将经济发展成效作为行政考核标准，而地方则可以借助代理行使国有自然资源所有权来发展地方经济。这种央地关系既调动了地方政府的积极性，也保障了国有自然资源经济价值的实现。

而对于自然资源的非经济价值，当前尚待探索更完善的管理机制。对于地方政府来说，保护非经济价值所要承担的成本往往超过收益，包括粗放利用资源而导致生态系统破坏、空间格局失序、国家安全风险增加等。为此，2021年国家开展了全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点工作，提出到2023年要基本建立统一行使、分类实施、分级代理、权责对等的全民所有自然资源资产所有权委托代理机制。试点目标就是在中央和地方之间形成明确的责权利关系。针对不同自然资源采取不同的管理方式，一部分由中央政府直接行使所有权，更多的则委托地方政府代理行使。这既是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要，也是调动中央和地方两个积极性的需要。

在上述委托代理机制下，地方政府需要代理行使国有自然资源所有权，同时在法律授权下，地方政府还需要监管市场主体的自然资源开发利用行为。这实际上造成地方政府兼具两种角色，即自然资源市场化改革的参与者和监管者，需要处理好与市场的关系，平衡好发展与保护的关系。一方面，让市场在资源配置中起决定性作用，充分发挥市场主体的积极性和能动性，地方政府建设好营商环境；另一方面，地方政府还需要健全市场活动的事前、事中和事后规则。在尊重市场和资源本身规律的前提下，为市场机制提供目标导向、制度安排和底线规则。

作为市场的监管者，地方政府还要履行用途管制、执法监察、行业监管等行政监管职责，厘清所有者权利和监管者权力的界限。长期以来，我国自然资源管理体制并没有严格区分所有者权利与监管者权力，政府兼具资产管理、行业管理、行政监管等多重职责。为此，中央在开展委托代理机制试点时要求，地方要区分所有者权利与监管者权力，并明确了所有者职责侧重的是资源资产管理、市场化配置、资产权益的实现、资源的保护和利用，不包含用途管制、执法监察、行业监管等行政监管职责。

重视社会主体参与自然资源治理

自然资源市场化配置过程中离不开社会主体的作用。党的二十大报告提出，要完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。对于全民所有的自然资源来说，尤其需要处理好政府与社会主体的关系。政府管制虽有公权力作保障，但若能发挥社会主体力量，将更有利于全社会在管理目标、政策选择、实施过程等方面形成共识，提升治理效果。

重视社会主体参与治理，意味着从政府管理向多元治理转变。无论是自然资源开发利用，还是保护修复，都高度依赖集体行动，实现有效监管也是促成集体行动的前提。依托群众反馈、引入第三方评估等建立健全社会监督制度，是推动社会参与资源配置和管理的重要方式。

重视社会治理还意味着，推动政府、市场与社会三类主体的协同。通过社会主体的作用，对市场主体形成多元激励。比如，通过群众或社会组织的倡导，让企业主动承担生态保护修复责任。为真正实现社会理性重塑，政府还可以通过出台奖惩政策支持和监督企业绿色生产，引导消费者对这类产品需求的增长，从而有利于该类企业在市场中存续。在此基础上，构建由政府、市场和社会共同形成平衡发展与保护的长效机制。