提升志愿服务应急能力

　　作者：南京航空航天大学特聘教授，博士研究生导师 张勤；南京航空航天大学马克思主义学院博士生 宋青励

　　目前，重大突发事件中的志愿服务应急能力尚存在一些短板。为此，要根据《中共中央、国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，构建起以志愿服务为主体的社会力量参与救灾行动评估和监管体系，提升重大突发事件中志愿服务应急能力。

　　志愿服务应急能力贯穿于应急管理各环节

　　志愿服务应急能力，是指志愿者在参与应急管理中所表现出来的各种能力的总称。志愿服务应急能力贯穿于应急管理的事前、事中、事后等各个环节。

　　预防预警能力。预警是通过有效的科学标准，对事件未来的演化趋势进行预期性评价，以提前发现特定事件未来可能的问题及其成因，并相应地提出防范化解的措施。志愿服务作为民间力量，具有灵活、反应迅速、信息传播快等优势，在预警预防中可以发挥专业力量，营造全社会参与应急管理工作的浓厚氛围。

　　信息获取能力。全面准确的信息是展开一切应急工作的基础，志愿服务可以依法通过多种形式参与应急信息化平台建设整合信息，通过大量数据采集设备和应用软件等技术，提高监测预警能力，并以此辅助应急决策，及时高效地开展应急救援工作。

　　快速反应能力。快速反应能力是应急救援能力的主要体现，志愿服务可以运用自身优势，积极响应并在最短时间内及时果断运用专业能力，按照事先规定的预案、响应、救援、处置、恢复等工作流程，迅速有序地开展相关救援工作。

　　专业保障能力。志愿服务专业的应急救援能力是规范、有序进行救援的保障。专业能力能够有效保障应急志愿者承担应急抢险、医疗救助、卫生防疫、心理辅导、物资抢运等工作。

　　组织管理能力。志愿服务组织能力是指志愿者在提供应急救援过程中，基于增强系统的韧性，提升应急管理效果。志愿者表现形式大多是分散的、流动的。因此，志愿服务应急能力要能将它们组织起来，参与项目的整体运作。

　　合作联动能力。突发事件应急救援中，单独行动难以有效预防和应对重大特大危机事件。因为事件本身就跨越了多个区域多个领域，需要不同领域不同区域合作应对。合作联动主体包括与各级政府、专业救援队伍、企业及社会公众，协同内容包括信息协同、资源协同、人力技术协同、组织协同等。志愿服务应急能力要能满足合作协同救援这一基本要求，进而保证应急救援行动的顺利实施。

　　心理救助能力。按照层次结构理论，人在遇到突发紧急状况时，人脑极易受到自身生理和心理状态影响出现应激状态。在应激状态下，动态变化中的各种内外环境因素可能使机体处于“非稳态”，短时间内，人可能会陷入恐慌。这也是志愿服务应急能力可以发挥作用的一个方面。

　　重大突发事件中志愿服务应急能力尚面临短板

　　志愿服务应急专业能力亟待提升。按照系统理论理念，不管是自然生态，还是社会环境，都不是一个简单的线性系统，而是一个高度依赖的脆弱的复杂系统。灾情发生后，志愿服务常常由于缺乏专业手段而出现帮倒忙局面，如攀岩技能、医疗抢救、新技术及特种设备的操作。因此，志愿服务必须建立全面的应急救援专业标准，熟悉掌握其承担的应急救援程序与职责使命。

　　志愿服务参与应急救援的制度应细化完善。党的十九大指出“推进诚信建设和志愿服务制度化”。制度是志愿服务参与应急救援规范化、有序化、组织化、专业化的有效保证。《中华人民共和国突发事件应对法》中强调政府在应急中的各项措施，对志愿服务配合救援的几点原则进行了说明，但对相关的具体政策、参与机制都未能详细规定，造成志愿服务“有劲没处使”局面。

　　志愿服务应急协调联动仍面临困境。无论是自然灾害还是社会安全，协调联动在突发事件应对中仍是一项基本原则。从时空维度来看，重大突发事件常常在发端于区域或局部后演变为全域性乃至全球性危机，形成一系列连锁效应和负外部性效应，亟待跨区域、跨系统的联动机制方能有效解决。目前志愿服务与政府部门、社会及媒体在救援中呈现临时性、偶发性特征，合作联动不平衡。加上受限于属地化管理，信息与资源在区域内部流动，在应对重大突发事件中面临跨区域“碎片化”困境。

　　志愿服务应急保障激励制度依然缺失。目前我国志愿服务应急保障还面临一些短板。比如偏重精神层面激励，强调“助人、奉献”志愿精神；激励政策操作性不强，多为“优先”“照顾”等指导性文件，缺乏实施具体条件；志愿服务激励缺乏资金支持，未能形成持续激励、有效激励的链条和社会支持网络；志愿服务安全缺乏保障。

　　提升重大突发事件中志愿服务应急能力

　　加强志愿服务应急法治能力建设。首先，在立法层面鼓励成立除国家救援团队以外的救援队伍并明确将其专业化建设纳入日常考核。其次，在立法中应明确规定志愿者在参与救援中有服从统一指挥的法定义务，应承担相应责任。再次，明确规定志愿服务参与应急救援的资金供给主体责任，推进志愿服务法治建设能力。

　　强化志愿服务应急专业能力培训。为从根本上改变志愿服务应急救援队伍总量不足、分布不优等结构性问题，未来工作重心要突出提升志愿服务应急实战能力，建设一支受党领导、政府主导、社会参与、法治保障、依托企业、“平急”结合的专业化、常备化志愿服务应急救援队伍，并将其打造成应急救援队伍体系建设中具有实战能力的另一劲旅。因此，要通过联合培训、演练，为志愿服务应急队伍训练提供必要的场地、时间和资金支持，确保训练强度不低于职业消防员的同等标准。

　　提升“互联网+”多方联动协调能力。按照系统理论，重大突发事件的应对系统工程是以灾害致灾的一系列因子的系统应对为焦点，对系统中各子系统进行系统设计、协调控制的方法。因此，要搭建以互联网为终端，包括志愿者、政府、企业、专业救援团队等多方主体在内的信息共享平台，实时监测救援地的物资、人员供应情况。探索建立不同层级的应急志愿服务指挥协调机制，强化统一指挥、统筹协调，加强沟通联动、信息共享，完善志愿服务应急规范化流程，不断提升应急状态下志愿服务工作的组织动员力。

　　完善志愿服务应急激励保障制度。应急救援是一个持续性过程，对应急救援志愿者的激励保障应贯穿到应急救援的全过程。在人身安全和物资保障层面，要加大对志愿服务活动的经费投入，建立多渠道、社会化的多元筹资机制。建立起市场、社会回馈激励的资源网络，形成持续激励、有效激励的链条和社会支持网络。

　　（本文为江苏高校哲学社会科学研究重大项目、南京市社科基金重点专项、南航基本科研基金项目阶段性成果。）