关于深入推进农村产权交易助力乡村振兴的调研报告（绿色发展研究2020年第2期）

围绕加快农村产权制度改革，推进农村产权交易，盘活农村资源，助力乡村振兴，实现绿色发展，市绿色发展研究会第三课题组先后赴金寨县和浙江省永嘉县调研考察农村产权交易试点情况，通过总结和借鉴试点的两县经验做法，结合我市“三农”工作实际，就如何进一步推动农村各类产权流转交易，激发乡村振兴内生活力提出对策建议。

一、基本情况

金寨县是安徽省农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点县，率先启动了农村“三权一诚”（农房和宅基地使用权等农村居民财产权、农村承包土地的经营权、林权、个人诚信）抵押贷款改革试点。2015年5月，市编办批准设立了全额拨款事业单位性质的金寨县农村综合产权交易中心，为农村集体土地承包经营权、林地使用权和林木所有权等10种可以交易的农村产权，开展“一个屋顶之下、多个服务窗口、多品种产权交易”“一站式”“公益性”的农村产权流转交易服务。2017年7月，金寨县承担以“农村综合产权交易市场建设”为主题的全国农村改革试验区拓展任务，通过搭建农村综合产权交易平台、制定规章制度、宣传发动、设立乡镇农村综合产权交易所等，逐步建立起市场主体充分、交易活跃、运行有序、管理规范、监督有力的农村综合产权交易市场体系，为全面深化农村改革积累了宝贵经验。试点期间，该县完成48.78万亩耕地和427万亩林地的确权登记，15.1万户、15.96万宗农宅登记；发布农村综合产权类待流转信息4170条，涉及土地面积6.22万亩；累计办理农村“两权”抵押登记59宗，发放贷款14600万元。

永嘉县是全国农村集体产权制度改革试点县，2010年已启动“三分三改”试点。2015年9月，永嘉县以政府引导与市场化相结合的原则，通过PPP模式同温州市嘉诚拍卖有限公司合作，成立永嘉县农村产权服务中心，交易机构为民营性质的永嘉县农村产权服务中心有限公司，此举开创了民营资本参与农村产权交易市场建设的新模式，是浙江省首个市场化运作的农村产权交易平台。该中心已开发完成“以土地、林地承包经营权流转交易鉴证为公益服务、集体经营性资产入场交易为主营业务、三产安置房全程代理为特色服务”等服务产品，累计完成交易1141宗、交易额达12亿元，平均溢价率达26%，是全国市场化运转最规范、会员单位最多、业务范围最广、服务能力最优的县级农村产权服务中心。2017年3月，该中心还在淘宝网资产处置平台“交易所”板块开设窗口，成功试行首单农村集体产权交易网络公开竞价，20套商铺平均溢价率高达22.3%，为农村产权交易带来网络信息化运行新模式。2018年，永嘉民营资本参与农村产权交易市场建设模式作为浙江省26条改革典型经验之一在全省推广。

二、主要做法

金寨县和永嘉县农村产权交易试点工作既有共同之处，也有各自的亮点特色，主要有以下做法。

一是加强平台建设，理顺服务体系。金寨县成立由县主要负责同志任主任的农村产权交易监督管理委员会，负责全县农村综合产权交易的组织、协调、管理等服务工作。委员会下设农村综合产权服务中心，负责日常工作。交易中心内设三个分中心，即农村资产评估中心、农村产权交易中心、农村资产收储中心，由农发委、林业局、财政局、国土局、房管局以及金融办进驻。22个乡镇建立农村产权交易所，形成县、乡（镇）二级综合服务平台。永嘉县注重借助市场力量，建立村集体、基层政府和企业多方联动协同机制。由属地乡镇（街道）、中介机构、村两委“三堂会审”开展“清产核资”，建立县农村产权服务中心与各乡镇（街道）村账代理中心信息共享系统；农村产权服务中心全程提供“清产核资、价值评估、交易运作”的“一站式服务”；政府出台文件规定农村集体资产依法转包、租赁、转让、入股、互换或者其他方式交易，必须在农村产权服务中心及其分支机构办理，鼓励农村个人产权在农村产权服务机构进行交易，从而统一服务渠道，实现效率最大化。

二是完善制度规定，规范交易行为。为破解缺乏标准“管不好”难题，进一步强化制度保障，金寨县出台《农村产权流转交易管理办法》《农村“三权一诚”抵押贷款实施方案》《农村产权流转交易市场建设实施意见》等政策文件，编制了《农村产权交易指导手册》和《农村产权交易流程》，初步形成了一套完整的交易制度管理体系，为农村产权交易规范化管理提供依据。永嘉县出台《永嘉产权交易暂行管理办法》，对监管交易业务范围，规范交易流程、交易资金托管、争议处理和法律责任等方面进行制度设计和具体界定；严格交易流程，明确规定农村集体产权转让前必须经本集体经济组织成员（代表）大会讨论通过、形成决议后，由中心对有关材料进行审查披露，采取协议、竞价、拍卖、招标等方式进行交易，保证各个环节公平、公开、公正。

三是强化机制创新，提升产权效益。金寨县强化融资制度创新，推进农村资源资产化、资产资本化，开展“三权一诚”抵押贷款试点，大力开展林权、土地承包经营权、财产权抵押担保贷款，积极探索房屋、宅基地等抵押贷款试点，进一步扩大抵押物范围；整合1000万元资金，作为“两权”抵押贷款不良资产的收储资金，降低银行信贷风险，调动银行发放“两权”抵押贷款的积极性，破解农村融资难题，支持猕猴桃、灵芝、石斛、板栗、高山有机米等特色农业产业化发展。永嘉县发挥民营资本主动性和创新性优势，拓展形成以集体经营性资产交易为主营增值业务、三产安置房全程代理为特色增值业务的创新业务体系，创新和延伸“农村产权信用担保贷款、农房交易法律见证”等新型服务项目。同时，积极探索“互联网+村集体经营性资产公开处置”交易模式，在淘宝网注册全国第一家农村产权交易平台，发挥互联网交易高效、快捷、公平、公开等优势，实现交易信息更快、更广范围传播。借助网络大市场推高资产价值，实现村集体经营性资产年平均增值30%以上。

四是注重资源整合，提高服务质量。金寨县整合农村产权服务中心等资源，建立集信息发布、组织交易、产权鉴定、资产评估、抵押融资、咨询、电子交易平台等服务为一体的多功能服务中心，拓展农村土地承包经营权、林地林木、农村集体“四荒地”使用权、养殖水面承包经营权、涉农股权、依法可交易的农村房屋所有权、宅基地、涉农知识产权等品种，通过“一站式”办理提高服务质量。永嘉县通过招标程序，以合同准入和特许经营方式，授权温州嘉诚拍卖行组建农村产权服务中心，根据自然禀赋和经济特点将全县划分为三个类别区域，开展“走村服务”；同时，该中心采取市场化运作为全县农村产权依法交易提供一站式服务。温州嘉诚拍卖行与其他拍卖公司、房地产评估公司、律师事务所等机构建立合作关系，制作买卖合同、租赁合同等标准文本，确保资产评估、交易拍卖和法律等关键业务得到专业保障，确保调查取证、资产评估、信息公开、交易运作等环节操作专业、运行规范，实现专业人做专业事。

五是广泛宣传引导，扩大社会影响。金寨县通过召开建立农村产权交易所动员大会、参观县农村综合产权交易中心和白塔畈农村产权交易所、发放农村产权交易手册、建立网站、新闻报道等形式广泛宣传农村产权交易的相关知识，吸引农民群体和自营主体参与流转交易。永嘉县建立“网络拍卖+在线直播”等集体经营性资产交易模式，通过产权交易平台、经济金融类报刊、网络、微信、农民信箱、现场宣传等“线上+线下”立体式全覆盖的方式发布宣传信息；同时，该中心承诺农村产权交易服务收费标准不高于公办中心，进驻中心的其他专业化合作机构要参照交易中心的收费标准进行服务收费，并免费承办全县承包土地和林地交易鉴证服务，社会影响得到进一步扩大。

三、启发思考

经验启示：一要强化政府在推动农村产权交易中的主导作用，规范建设交易平台，依法明确交易范围与程序、争议处理等环节，发挥监督机构作用，增强公众对服务中心的信任度；二要因地制宜创新农村产权交易服务产品和交易模式，着力提升服务效率和质量；三要发挥市场配置在农村产权交易中的决定性作用，全面了解农村产权交易的潜力与需求，通过民营企业追求产权交易利益最大化、资源配置效益最优化，实现农村集体资产保值增值；四要培育引进评估、拍卖、法律等专业化人才队伍，提升产权确定、资产评估与增值策划、交易行为规范、资产合理利用的后期监管以及金融服务等专业水平；五要加强风险防控，完善以政府扶持为主导、以市场化运作为基础的农业保险体系，增强经营主体防范市场风险和抵御自然灾害的能力。

存在问题：一是农村产权交易制度创新受现行的《土地管理法》《物权法》《担保法》等法律法规制约，明确的可抵押及质押物比较少，存在认识不足和身份制约等先天性问题；二是城乡“二元化”经济体制制约农村经济发展，缺乏前瞻性的整体战略考虑和制度安排，关键领域改革较为滞后，相关配套改革措施协调性不够；三是农村社会保障制度尚不健全，养老保险、最低生活保障制度等保障水平较低，农民担忧把土地承包权抵押贷款后容易失去最后的生活保障；四是少数基层领导干部对农村产权进场交易的认识不够，持观望心理，导致宣传推广和扶持力度不够；五是农村“房地一体”宅基地及集体建设用地确权登记发证滞后，一定程度上影响了农村“两权”抵押、转让及租赁登记；六是农村产权中介评估机构和产权评估专业人员严重匮乏，农业主管部门出具的评估报告在办理抵押登记贷款时缺乏权威性；七是农村土地资源、抵押资产及土地流转市场化处置尚处于萌芽期，发生风险时，农民住房财产权等抵押物处置变现困难，直接影响金融机构对“两权”抵押贷款工作推进热情；八是农村金融环境发展滞后，无法对农村资源要素产权进行标准金融化，部分农村地区社会信用环境一般，不良贷款率较高，金融机构信贷把关严格，贷款范围仅限农业大户、专业合作社，一般群众的小额贷款还未全面铺开。

四、对策建议

一是强化顶层设计，完善配套体系。加快推动完善农村产权制度改革相关的法律法规，推进农村土地承包经营权、农村房屋、宅基地等抵押融资或流转。明确农村集体经济组织的法人主体地位，清理废除各种阻碍农村集体经济发展的不合理规定，确定农村集体经济组织成员认定资格与退出条件，理顺农村集体经济组织与其他村级组织的关系，推动制定保护农村集体经济发展的法律法规。研究制定支持农村产权制度改革的税收、财政、金融、用地等方面的配套政策。健全社会保障体系，推行城乡养老保险并轨，解决农民产权抵押贷款后顾之忧。统筹推进农村产权确权登记发证工作进度，及时化解历史遗留问题，做到权属清晰、登记入库、颁证到户、互联互通，做好与不动产登记有效衔接，打下坚实的权证基础。

二是强化政策扶持，发挥市场作用。建立健全工作机制和政策保障体系，明确政府主体责任，发挥国家、省、市、县（区）对农村产权交易制度改革的统筹指导作用，进一步完善交易制度、规则和流程，特别是资产评估、合同鉴证、纠纷调解仲裁等配套制度，清理废除阻碍农村产权流转交易的不合理规定。创新农村产权交易市场建设，采取政策支持与市场化运作相结合的方式，发挥市场在农村产权交易中资源配置决定性作用，推动形成规范的产权交易行为和完善的服务功能。

三是强化制度创新，提升产权效益。深化农村产权金融制度创新，建立健全有当地特色的农村产权抵押融资担保体系，解决涉农不动产资源资产价值评估市场公信力不够的问题，构建农村融资新模式，进而带动农村生产要素优化配置。深化农村产权服务中心产品开发创新，紧紧围绕支持当地特色产业发展，开发产权交易新产品，保持服务中心的活力。深化农村产权服务中心交易机制创新，建立完善的区域产权交易体系，结合5G移动通讯信息技术运用，进一步扩大市场内产权待流转交易信息的发布覆盖范围，扩大受众面，吸引更多资本参与交易，实现农村产权保值增值。

四是强化信息建设，提高服务效率。以现代信息技术为引擎，加快农村产权交易信息化建设，培育信息化市场，推动线上线下及时互动，推动农村产权交易精准匹配。打造完善统一的农村产权流转交易平台，探索与省外和全国交易平台联网运行，扩大交易覆盖范围和数量，实现省级农村产权联网交易。加快推动农村“三权分置”，自然资源、农业农村、税务、房产等部门并行办理，提高农村产权确权登记颁证效率，尽快建立农村产权信息库。开通省级农村产权登记共享服务平台，实现各地、部门之间数据共享，减少办事流程和收件资料。探索银行窗口直接受理农村产权抵押登记和土地流转登记，让信息多跑路，让群众少跑路。

五是强化队伍建设，增强专业水平。按照“专业人做专业事”的原则，精心培育农村产权交易专业化人才队伍。多层次开展领导干部政策培训，提高对农村产权交易制度改革的重要性和意义的认识，进一步扩大宣传力度和扶持力度。加强农村产权服务中心人员业务培训，提高业务规范水平。借助社会之力，引导农村产权服务中心与评估、拍卖等专业机构开展合作，吸纳专业人才进驻服务中心，既能解决农村专业人才短缺的问题，又为农村产权交易提供专业化服务。

六是强化风险防控，确保规范运行。建立健全农村产权流转交易风险防范机制，加强监督管理，确保农村产权流转交易公开、公正、公平。建立健全农村产权抵押贷款收储资金管理和风险共担机制，充分运用好收储资金，有效防范信贷风险，提高金融机构的积极性。加快发展政策性和商业性农业保险，鼓励和支持保险公司创新保险产品，开办农村产权抵押贷款保险业务。创新担保方式，对额度较大的农村产权抵押贷款，采取公司担保、农户联保、工资担保等方式，降低农村产权抵押贷款的信贷风险。加强农村信用体系建设，降低违约风险。通过撬动银行资金，加大乡村投入力度，使得农村“沉睡的资本”转变为“活”的市场价值，壮大新型农业经营主体和特色产业，为实现乡村振兴发展打下坚实基础。