研究丨关于盘活农村存量建设用地的思考

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编者注：民族要复兴，乡村必振兴。在乡村振兴和生态文明体制改革的大背景下，基于土地是人类生存的基础，农村存量建设用地是乡村振兴的重要载体。分析目前农村存量建设用地的再开发路径可以有效缓解土地供需矛盾等发展问题，提高农村土地利用效率，从而实现乡村的全面复兴和城乡融合发展。

一、 乡村规划新背景概述

《乡村振兴战略规划2018-2022》提出，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，统筹城乡发展空间，优化乡村发展布局，分类推进乡村发展。允许县级政府通过村土地利用规划调整优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地，要求村庄内部存量建设用地的去留需要充分尊重村民的意见。

此外，2021全国两会提出扎实推进农村改革和乡村建设的工作重点，要求提高土地出让收入用于农业农村比例，加快发展乡村产业，壮大县域经济，拓宽农民就业渠道。

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》意味着生态文明体制改革的大背景下，国土空间规划要突出保护的功能。具体而言，要求以落实上位规划指标、盘活存量为重点，明确用地结构优化方向，提出城乡建设用地集约利用的目标和措施。

二、 盘活乡村存量建设用地新路径

（一）市场流转，盘活利用

农村存量建设用地是指土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界外的所有可复垦或可盘活的现状建设用地。若使农村存量建设用地变为可流动资产，则可带来经济效益。适时推进农村集体建设用地逐步由“隐形市场”走向“显形市场”，将存量的建设用地复垦成优质良田，后将指标提高定价，使其成为一种资产，并在省级交易平台挂牌交易，在区域范围内外流动，能最终使处于链条最底端村集体的利益得到提升，同时也响应了全国两会关于稳妥推进农村集体经营性建设用地入市的提案。

（二）增减挂钩，用地置换

当前国土空间规划全面启动，多规合一也正铺开深入，通过整合、置换，寻找空间出路，及时整合零星存量建设用地意义重大。充分挖掘乡村存量零星建设用地及闲置宅基地，通过置换整合，提升乡村土地价值，提高土地产出效益，是解决当前土地矛盾问题的重要途径。以国土空间规划为依据，加大盘活存量建设用地的力度，探索开展农村建设用地增减挂钩和增存挂钩这样一些新的方式，能够促进农村建设用地布局的优化，为农村产业发展腾挪出新的发展空间，同时进一步推进城乡融合发展。

（三）优化结构，用地更新

农业农村部在其网站上公布了对助力乡村振兴建议的答复，提出“对利用存量建设用地发展休闲农业、乡村旅游等农村二三产业的市、县，可给予新增建设用地计划指标奖励”，这也为当前农村存量建设用地盘活工作提供了新思路和激励手段。地方政府需要科学构建土地集约节约利用规划，不断增强存量建设用地的使用效率。通过合理布局居民点，充分利用开发，进一步盘活存量建设用地资源。可采取点上试行后推广的手段，最终达到存量用地效益化、垦区土地紧凑化、项目用地集约化的目的，促进乡村振兴战略实施，推进美丽乡村建设。

总结

如何盘活乡村存量建设用地，实现城乡融合发展，促进乡村振兴，是今年两会关注的焦点之一。在乡村振兴和国土空间规划整治的大背景下，挖掘乡村内生发展潜力，通过市场流转、用地置换、优化结构等方式盘活乡村存量建设用地，探索具有地方特色的“产业发展”新模式，对助力乡村振兴具有重要意义。

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