什么是海域滩涂？什么是土地滩涂？一个既简单又复杂的问题

法官有一句话，就是“没有解决不了的麻烦，更没有审理不了的案件”…。

那天笔者接到T教授的电话受邀参加一个小型的关于“海域和滩涂如何界定的研讨会”。这个问题因为笔者从来没有遇到过，事先做了功课，征求了几个法律教授的意见，没成想，他们竟然也都茫然，告知“没有接触过，抱歉说不清楚”。

那天参加人有海洋法专家P和行政法专家X和W、T、C等。

这是一个非常有意思的问题，在现实中也更有意义。在会上，笔者的明确意见是，从行政法的角度分析，如果此事成案，则可能就是属于“审理不了，即，目前暂时也做不出结论的案件”。笔者的意见与会专家从不同角度认同。

海洋环境保护法，海域使用管理法、水法、渔业法和土地管理法等法律都有对海域及滩涂或专门对海域做出的专门规定。但由于管理的角度而导致他们之间各自的概念和着眼点也有所不同。

什么是海域？什么是滩涂？两者的关系是泾渭分明还是你中有我，我中有你？迄今为止在法律上还没有清晰统一的依据。

海域属于海洋环境保护法管辖没有争议。同理，如果滩涂属于土地则应该归“土地管理法”管辖，但海洋法和土地法都有关于对滩涂的规定，可见滩涂具有海洋或土地的双重性质，那怎么归类管辖呢？

海域和滩涂是一个在理论上可能清晰，但在实践中则是一个模糊的概念，它是海域还是滩涂？或者即是海域又是滩涂？

实践中有人说，潮间带是海域不可分割的一部分的观点有明确的法律依据吗？

弄清楚这个问题则涉及到海岸线的划定和海图及海洋功能区划、省级规划方案依据等等一系列的技术参数，但问题是这些技术参数在法律层面上如何认定哪些滩涂属于海域或哪些滩涂属于土地还是很不清晰的。即便清楚了这些问题也需要有明确的法律依据，因为，形成这个模糊问题的关键原因是目前存在着法律间冲突的问题。

由于海域和滩涂的法律概念模糊而导致了在现实中出现了以前某县政府曾以滩涂的性质认定从而对滩涂进行了对外承包经营。但多少年后的现在还是这个县级政府又做出了此地“不属滩涂而是海域”的认定结论，由此不可避免的产生了复杂的涉及稳定的群体性行政争议。

如果以前在海域或滩涂的性质上认定有错误当然可以纠正，但由于这个问题目前确实存在法律依据上的障碍问题，所以应首先在法律上确认性质，尔后依据性质才是考虑是否补偿和如何补偿的问题。

当前在实践中不同部门是这样认为的，海洋行政主管部门将滩涂界定为平均高潮线以下低潮线以上的海域。而国土行政管理部门则将沿海滩涂界定为沿海大潮高潮位与低潮位之间的潮浸地带。两部门对滩涂的表述虽然有所不同，但可以看出滩涂既属于土地，又是海域的组成部分。

从现在的情况看，要想得出一个明确的结论不仅有难度而且似乎不太可能。

由于存在多个法律在立法概念、立法解释和执法解释没有明确结论的前提下，导致下级政府在行政执法过程中不可避免的出现问题看似正常，但在没有法律明确统一结论情况下的各自执法其实也是很不适当的。

这个模糊问题下级政府应该通过法定程序提请国务院有关部委进行协调后由全国人大法工委出具文件予以解释，因为这个问题涉及到了全国许多沿海地区，所以，省级政府部门或省级人大虽然有权予以解释，但考虑到全国执法需要统一的问题，如果各自予以解释似有不妥之处。当然，如果在全国统一法律原则的前提下，各省根据自己的实际情况再出具相应的执法解释是没有问题的。

这是迄今遇到少见的疑难问题，所谓疑难也就是法律间的冲突。这个问题应怎么解决呢？出台一个有权解释即可（当然制定这个解释需要许多复杂的工作，如事权的重新分配和原有法律条文的修订及其他由此相关的问题等等）。

说的许有差误，希望请您提出宝贵意见，谢谢！

附：几位专家意见

行政法专家X教授：

由于理念、经验、环境等因素，我国在海域、滩涂、海岸线划定等问题上尚存在立法较为滞后、所立法规适用度不强等问题。

行政法专家C教授：

完全支持笔者的基本观点，这个事，由有权部门给一个明确解释是最好的解决办法。

从法律的角度看，尽管存在一些争议，但它总体上应该是明确：沿海滩涂是海域，归国家所有；而内河滩涂作为土地，则可能归集体所有。现在的问题主要来自两个方面：一是行政机关之间观点是不一样的，比如原国土资源部认为沿海滩涂可归类为土地（也就意味着不是海域），而海洋行政部门则持不同观点。不知道现在都归属自然资源部之后，它们是否有新的认识或认定。二是实践中存在的困难，包括如何划定海岸线存在争议，还有就是如何尊重集体和农民的历史性权益。将滩涂认定为海域后，历史性权益的保护，比当年将土地都认定为公有更复杂。毕竟，土地从私有变为公有，还由农民继续免费使用，而滩涂一旦认定为海域，农民再想使用，就需要缴纳使用费。

因此，若有有权机关出一个解释，对相关纠纷的解决，会更有利和有力。但短时间内，纠纷本身不会消失。

行政法专家W教授：

从广义上看，沿海滩涂包括潮上带滩涂、潮间带滩涂和潮下带滩涂；从狭义上看，沿海滩涂仅指潮间带滩涂中的高潮间带、中潮间带和低潮间带滩涂，不含浪溅带滩涂。不过，她表示，直到目前为止，关于滩涂之范围，学界和实务界仍旧没有一致的说法，各种观点的出发点和立场不同，其得出的结论也各有不同。

海洋专家P教授：

滩涂这个概念在我国不同的法律中具有不同的表述，比如：《宪法》第9条规定，滩涂是与荒地、森林、草原和山岭等具有同等的宪法地位的自然资源，其可以是全民所有，也可以是集体所有，与土地的权属属性一致；而在《海域使用管理法》中，有关于自然科学、海洋地质、勘探等方面的定义，但却没有针对滩涂的明确法律定义。而滩涂自身概念的不清使得其性质不明，导致权属无法确定，也导致滩涂所有权纠纷层出不穷。