中国财政的家底（2023年版）

来源：不良资产头条

2024年2月1日，财政部公布了2023年财政收支情况，揭开了中国财政的家底。

一、中国财政的家底四本账

一般公共预算账与政府性基金预算账是核心

（一）整体上看，我国一直实行的是纵向（按政府层级）五级预算与横向（按经济性质）四类预算体制。其中，横向四类预算体制主要指四本账，即一般公共预算账、政府性基金预算账、国有资本经营预算账及社会保险基金预算账。

（二）当然，如果仅从收入与可用财力的角度来看，一般公共预算账、政府性基金预算账和国有资本经营预算账无疑是核心。其中，政府基金预算账对应的是土地财政，而国有资本经营预算账对应的是股权财政。

所以，近年来市场争论的焦点（即推动土地财政向股权财政转型），实际上是对第二本账与第三本账之间谁能发挥更大作用的争论。

（三）考虑到国有资本经营收入每年不过几千亿而已，远远无法与第一本账、第二本账相比。因此，目前来看，体量在20万亿左右的第一本账（以税收和非税收入为支撑的公共财政收）和体量在5-10万亿的第二本账（以土地出让收为支撑）才是中国财政的真正家底。

二、2023年中国财政收支情况（全国维度）

（一）两本账均未达预算目标

2023年，两本账合计收入实现28.75万亿，同比微幅增长2.10%（增量达0.59万亿），但低于2021年的30.06万亿。不过，和预算相比，2023年的第一和第二本账均未达目标。

1、2023年一般公共预算收入和支出分别为21.68万亿和27.46万亿，同比虽然分别增长6.42%和5.36%，但较预算分别下降0.24%和0.20%。

2、2023年全国政府性基金收和支出分别为7.07万亿和10.13万亿，同比分别下降9.21%和8.36%，较预算则分别下降9.55%和14.09%。

（二）两本账可以自我平衡，但支出不足是大问题

既然两本账均与预算有一定距离，那就意味着账面需要平衡。具体如下，

1、第一本账目前缺口为5.779万亿，预算为3.88万亿，考虑到“调入资金及使用结转结余”科目的预算金额为19030亿元，意味着第一本账是完全能够平衡的。也即，“调入资金及使用结转结余”科目实际执行金额应为1.899万亿元，比预算金额少40亿元。

2、第二本账目前缺口为3.0634万亿，预算为600亿元，考虑到“地方政府发发行专项拿着筹集收入”科目的预算金额为3.80万亿，意味着第二本账也能够平衡，且有剩余。也即，在不考虑调入或调出或结转等科目的情况下下，2023年地方专项债募集收仅需31234亿元便可以实现第二本账的平衡。

因此，仅从数据上看，2023年的两本账完全可以平衡。不过考虑到2023年四季度发行的特殊再融资债以及万亿特别国债有5000亿元会在2023年使用。这意味着就2023年而言，收入其实不是根本问题，支出不足才是大问题，而支出不足反应的是项目不足、需求不足。

三、2023年地方财政账本

（一）地方账本同样可以平衡

1、若不考虑到中央对地方税收返还和转移收入以及从其它科目调入资金等因素，则2023年地方的第一本账缺口为119137亿元。如果严格按照预算，即“中央对地方税收返还和转移收入”科目为100625亿元，“从地方预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金及使用结转结余”科目为11780亿元，则地方的第一本账为6732亿元。

2、2023年地方第一本账的缺口预算为7200亿元，这意味着为做平第一本账，需要对上述两个科目的预算进行调整。一种情况是，其它科目保持不变，“从地方预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金及使用结转结余”调整为11312亿元；另一种情况是，其它科目保持不变，“中央对地方税收返还和转移收入”由100625亿元调整为114557亿元。无论如何，地方的第一本账也是能够平衡的。

3、就第二本账而言，若“中央政府性基金对地方转移支付收”和“地方政府发行专项债券筹集收入”两个科目与预算保持一致，则意味着地方的第二本账无法做平，收支相抵后还剩余8695亿元。

4、就第三本账而言，同样存在这个问题，4480亿元的实际收远高于值，会导致第三本账收支相抵后的1415亿元调入一般公共预算资金、1171亿元结转为下年使用。

（二）土地出让收入继续萎缩：预计每年4-5万亿是均衡点（回至2013-2014年）

1、2023年全年，国有土地出让收入实现5.80万亿，同比下降0.89万亿元。其中，2022-2023年的两年时间里，土地出让收入累计萎缩2.91万亿，而5.80万亿的土地出让收入基本也回至2017年附近。

2、鉴于2020-2021年超过8万亿的土地出让收入属于异常值，以及目前地产行业困境仍在持续且未看到有好转迹象，后续每年超过7万亿的土地出让收入时代可能已经成为历史，每年4-5万亿左右的土地出让收入体量应会是常态。

也即，土地出让收入预计会回至2013-2014年的水平。

（三）地方专项债继续放量发行，2022年地方政府债务付息支出首次超过万亿元

1、2023年，地方政府债券累计发行93374亿，一般债和专项债分别发行33474亿和59900亿。其中，发行新增债券46571亿元，一般债和专项债分别发行7016亿元和39555亿元。因此，仅从数据上上看，2023年的地方政府专项债券的发行规模已经超过政府设定的目标（3.80万亿元）。

2、当然，庞大体量的专项债也带来了更大的偿付压力。2022年地方政府债券付息支出11211亿元，首次突破万亿（2021年为9280亿元），同比大幅增长20.80%。2023年，地方政府债券付息支出进一步升至12288亿元，即每年地方债的还本付息支出便超过万亿。

四、财政收入质量（税收收入/公共财政收入）

由于税收收入是财政收入的根本来源。因此，一般情况下，可以将税收收入占公共财政收入的比例作为地方财政收入质量的衡量标准。

2023年，全国财政收入质量为83.55%，较2022年的81.79%有所回升，高于2015-2016年以及2019年，低于2017-2018年与2020-2021年，意味着财政收入质量需要继续提升。

五、结语：支出不足是根本

财政资金在化债方面有空间

总之，通过对中国财政的家底进行分析会发现，若仅和预算相比较，则目前三本账均可以实现平衡，真正的问题主要有两个，一是支出层面的问题比较大，即存在项目不足的困境，导致2023年支出端和预算相比存在较大缺口；二是显性债务及财政账本问题不大。因此，中国财政的真正问题主要出现在隐性债务层面，即财政资金用途的限制影响了支出、财政资金在化债方面有空间，后续应适度允许财政资金在化债方面承担更大的责任，以缓解支出不出的问题。

换言之，地方政府债务压力的加大以及化债管控导致项目储备不足，项目储备不足进一步导致财政支出不及预期，并反过来影响中国财政账面的平衡，即地方政府债务、项目储备、财政支出之间形成负反馈。解决上述困境的关键在于，通过财政资金来化解地方债务压力。不过，总量和中央不代表结构和地方。

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