发挥人大法律监督作用助推基层社会治理的实践与思考

【摘要】基层社会综合治理是国家治理体系的基础，创新基层社会治理是巩固党的执政基础，提升国家治理体系和治理能力现代化的现实需要。人大在基层社会治理中具有天然的制度优势、资源优势，发挥着根本性的支撑作用。 本文立足地方人大法律监督职能，以瓯海区矛盾纠纷化解“最多跑一地改革”活动研究为例，深入探究如何深化地方人大助推基层社会治理，并提出若干建设性建议。

【关键词】 人大  基层社会治理  矛盾纠纷化解  最多跑一地  法律监督

基层社会综合治理是国家治理体系的重要基石，创新优化社会治理，社会安定有序又充满活力，是国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。在共建共治共享的社会治理格局中，最基础又最关键的在于基层社会治理的水平。基层社会治理是以党委领导、政府主导、多方参与、法治保障，为满足人民对美好生活的需求，促进整个社会和谐发展的管理活动。而矛盾纠纷化解“最多跑一地”改革活动，正是基层社会治理中最重要的一项内容，矛盾纠纷的化解事关基层社会的和谐稳定，事关人民群众的幸福感、获得感。

坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，是习近平总书记提出加强社会治理的重要论述，是坚持自治法治德治相融合、打造共建共治共享社会治理格局的战略举措。2019年下半年，浙江省委省政府提出矛盾纠纷化解“最多跑一地”改革，加强县级社会矛调中心建设。2020年6月，温州市人大下发文件要求各级人大代表开展助推矛盾纠纷化解“最多跑一地”改革主题活动。围绕省委、省政府、市人大的要求，2019年9月瓯海区人大常委会法制内司工委对我区大调解机制建设情况进行专题监督，2020年7月对我区矛盾纠纷化解“最多跑一地”改革主题活动进行专题调研，发挥人大司法监督的作用，助推基层社会综合治理。

一、矛盾纠纷化解“最多跑一地”工作情况

近年来，我区坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，率全省之先打造社会矛盾纠纷调处化解中心新型阵地，全力构建富有瓯海特色的“一主多元”纠纷化解模式，不断探索诉源治理工作的有效路径，全面提升社会治理工作质效。

（一）打造矛盾纠纷调处综合平台。2017年，我区按照省市部署要求，率先打造矛盾化解、应急处置、风险研判三位一体的综合平台，全力构建社会综合治理共同体。聚焦“一窗受理—多元化解—闭环防复”全周期管理，建设一站式纠纷调处平台。整合各方力量，目前平台融合政法委、司法局、法院、信访局等14家单位常驻，民政等23家单位轮驻，根据1月返乡季、6月就业季、8月招生季等特点，明确教育、交通、劳动等部门动态常驻。“一站式”设置立案登记、人民调解、行政复议、劳动综合争议调解、法律援助等19个工作窗口，全面整合50余项政法服务，探索推行“信访代跑”制改革等新型便民举措，一地协同推进诉源治理，力促涉诉问题群众“最多跑一地”，做实群众所需一窗受理，为群众提供一站式调处服务。2019年以来，区调解中心共调解成功化解各类疑难纠纷872件,有效的发挥了区调解中心化解纠纷的能力。

（二）建立矛盾纠纷多元化解机制。做精“一主多元”联合调处，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，着力落实“调解前置”多元化解，提升调处质效。坚持进中心的纠纷必调，建立以调解为第一必要环节的问题受理模式，明确所有纠纷问题先行引导群众至调解平台综合调处。不断完善诉调衔接、案件繁简分流工作机制，推动涉诉问题分类高效处置。区法院制定出台《案件繁简分流实施办法》规范办案机制，精简繁琐流程，形成“前台全科急诊+后台专家门诊”的繁简分流模式，实现案件高效流转与分流化解。坚持实体网络相结合，推动线下矛盾线上化解。充分应用现代信息科技手段，通过让数据“跑腿”，打破政法领域各部门职能不同、人员分散的地域局限，最大限度满足群众对高效率解决纠纷的需求。如率全国之先建立“司侨在线”海外视频调解室，聘任海外调解联络员，共接待涉外调解咨询1152件，开展海外视频调解、公证等办件46件。2019年全区各调解组织共调解纠纷8199件。

（三）加大矛盾纠纷源头治理。加强区级、镇街、村社三级人民调解组织建设，不断完善矛盾纠纷排查网络，强化矛盾纠纷源头治理。落实矛盾纠纷排查机制，把矛盾纠纷解决在基层。坚持定期排查与集中排查、普遍排查与重点排查相结合，实行村（社区）每周、乡镇（街道）每月一次大排查制度。重大节假日、敏感时期和纠纷多发季节，组织开展矛盾纠纷集中排查活动。对重点单位、重点部位以及重点人、重点事、重点越级上访和重复上访对象，进行重点排查，并逐一建立台帐，挂号解决。指导各类调解组织综合运用法律、政策、经济、行政等手段和调解、教育、协商等方法，积极稳妥地化解矛盾纠纷，力争将矛盾纠纷解决在基层、内部和萌芽状态。

二、矛盾纠纷化解“最多跑一地”改革中存在的问题

我区大调解机制建设时间早，机制比较健全，经过十年的发展取得了很好的成效，而矛盾纠纷化解“最多跑一地”改革活动，是大调解机制的全面升级，更是对“枫桥经验”的传承和发展。但在新时代新形势下矛调中心平台阵地建设、多元解纷机制建设、人民调解队伍建设等问题有待进一步完善。

（一）矛调中心枢纽作用有待进一步发挥。在矛盾纠纷“最多跑一地”改革中虽然强化了阵地建设，对原来的区级大调解中心进行改造升级，但矛调中心调解员数量配备明显不足，不能有效支撑矛调中心化解矛盾纠纷的龙头枢纽作用。2019年7月中心人民调解员从2名增加至5名，但仅配备了两名书记员，由于人民调解员因年龄原因，电脑操作不流利，且没有书记员配合记录，导致诉前化解的数量无法大幅增加，2019年7至8月法院诉讼服务中心立案窗口引导至人民调解的诉前化解案件500余件，调解成功的仅10余件。区大调解中心还未发挥综合指挥枢纽作用，化解、分流矛盾纠纷能力有限，中心实质运行的作用发挥仍然有待提高。司法行政部门、人民法院等各部门单位形成合力不够等问题依然存在。基层矛盾纠纷治理的组织建设保障不够，镇街调解中心调解力量配备不足，基础比较薄弱；村社调委会功能弱化；社会矛盾纠纷依然高发，民商事案件数量仍然没有下降，源头治理成效不明显。

（二）多元解纷机制有待进一步完善。 受传统思维的影响，老百姓在纠纷解决上仍主要选择法院诉讼，如何坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，全面建立诉讼之外多元化的解纷机制，宣传引导当事人选择更为合适和快速的解纷途径，减少解纷成本，提高司法效率，仍有待党委政府、司法机关积极探索实践。民商事调委会、律师调委会等行业性专业性调解组织作用发挥有待加强。律师调解市场化程度不高，缺乏长效机制。如目前法院民商事案件诉前调解，是在未进入法院立案系统前，把案件交给律师调解员，对调解成功的案件，由法院适当予以补贴，未形成市场化的付费模式，区政府也未给与经费保障。由于民商事纠纷的复杂性，法院给予的补贴远低于律师的投入成本，导致律师参与积极性不高、调解不充分等问题，纠纷难以及时有效化解。

（三）调解员队伍建设有待进一步加强。我区现有专职调解员42名（不包括镇街专职调解），由司法局派驻各个调解组织开展调解工作，兼职调解员324名。调查中发现调解队伍组织领导保障不够，调解员数量不足、调解员待遇偏低（人均3.5万元），近十年调解员待遇没有提高，数量没有增加，优秀的年轻调解员基本流失。对照全区年纠纷量近万件，全区专职调解员数量配备明显不足，队伍结构不合理。从横向比较，司法局聘任的调解员比镇街聘任的调解员、律师调解员、法院的特邀调解员待遇都低，导致人民调解员工作积极性不高，队伍稳定性差。

三、“最多跑一地”专项监督的意见和建议

针对以上问题，结合瓯海实践提出以下意见建议：

（一）强化网络阵地保障，构建共建共治共享的社会治理格局。强化发挥政法委牵头部门作用，加快对区级矛调中心的改造提升、镇街分中心、村级调解室建设，健全三级矛盾纠纷调处网络，为矛盾纠纷化解提供阵地保障。强化矛调中心的实质运行，各进驻单位的融合配合，形成纠纷化解全链条合力，提高矛盾纠纷综合调处能力。强化培育镇街、村社两级调解力量，实现机制下沉、力量下达、关口下移、风险下降，让镇街村（社区）成为精准匹配、源头化解的解纷基站。实现当地案件当地调，充分发挥人民调解员、村居干部、人大代表和乡贤的作用，以其社情民意熟、协调能力强的优势参与前端调解，推动矛盾纠纷就地化解。

（二）强化多元解纷机制，建立健全调解工作体系。社会矛盾纠纷调处，问题在矛盾，根本在调解。矛调中心真正发挥作用，必须在调解上下功夫，必须健全全区调解工作体系，全力推进矛盾纠纷调解工作。强化区人民政府主导，司法行政部门、法院等各单位协同推进联动机制，充分运用诉前委派调解司法确认机制，建立区、镇街、村社三级矛盾纠纷流转化解机制，实现调解在前、诉讼断后。在共建共治共享治理格局中，充分发挥党委、政府、调解、司法、社会等主体共同参与、多元化解矛盾纠纷。重点是发挥行业性、专业性调解组织作用，发挥律师专业优势、实践优势，提高实际矛盾纠纷化解率，达到诉源治理的效果，进一步提高司法效率促进社会和谐。

（三）强化调解员队伍建设，为基层社会治理提供人才保障。矛盾纠纷化解根本在调解，而调解的根本在调解员队伍，调解员调解水平决定了社会矛盾纠纷多元化解的质量和成效，有助于提高法律效果和社会效果。加强对人民调解员队伍建设的组织领导，司法行政机关要把人民调解员队伍建设摆上重要位置，切实加强指导。根据社会治理需要，配齐配强专、兼职调解员，全力建设职业化、专业化的调解员队伍。加强财政投入，逐步提高调解员工资待遇，把律师调解经费、婚姻调解经费等纳入区大调解经费保障范围，建立调解专项经费动态增长机制，做到与时俱进动态增长。

四、在推进基层社会治理中发挥人大监督作用的工作体会

区人大常委会聚焦基层社会治理，精准选题对我区大调解、矛盾纠纷化解“最多跑一地” 工作进行专项监督和专项调研，予支持于监督之中，联合发挥人大执法检查、专项工作监督、财政预算监督、人大代表参与等监督职能作用，打好人大监督组合拳，全力助推矛盾纠纷化解“最多跑一地”改革，提高我区基层社会治理体系和治理能力现代化。

（一）“盯住法”，为基层社会治理提供法治支撑。一是保障宪法法律实施，积极为宪法法律在基层的实施提供法律保证，为党政机关实施基层社会治理提供法治保障。二是多种监督方式并用，开展执法检查与专项工作监督，发挥法律巡视监督利剑作用，提高法律监督实效。2019 年初区人大法制內司工委通过前期走访联系部门，调研、收集、社会热点、难点问题，经过全面分析精准选题，启动对大调解工作的专项监督。通过召开座谈会听取汇报，实地走访区矛调中心、信访局、街道司法所、人民法庭、律师事务所、诉调室警调室等单位，梳理存在的问题并形成调查报告供人大常委会审议。经常委会审议，提出审议意见发给政府进行整改落实。2020年人大常委会对审议意见落实情况进行跟踪监督，实行跟踪闭环监督，对重点难点问题扭住不放一抓到底，确保监督取得实实在在的效果。从今年区政府落实人大常委会审议意见情况来看，审议意见中提出的问题都得到了很好的落实解决，特别是调解员人数有了大幅增加。2020年全区专职调解员编制从42个增加为47个，另外新增专职人民调解员编外用工数16个。

（二）“看牢钱”，为基层社会治理提供经费保障。坚持执法检查、专项监督与预算监督相结合，多种监督方式并用，发挥人大监督合力。针对专项监督、执法检查中普遍反映的经费保障不足、人员工资待遇不高等实际问题，法制工委积极与财经工委沟通对接，尽量把该部门预算列入当年监督范围，充分利用部门预算草案听证会之机会，提出增加人民调解专项经费预算的意见，进一步完善部门调解工作专项预算编制。经过人大专项监督、预算监督，大幅度提高了人民调解工作专项经费，确保矛盾纠纷化解工作高效开展，矛盾纠纷得到有效化解，从而助推基层社会依法治理工作水平提升。2020年我区的人民调解专项经费从2019的237万元提高到404.79万元，调解员的工资待遇从人均3.5万元/年提高到5.2万元/年。

（三）“管住人”，为基层社会治理发挥代表主体作用。随着各镇街人大代表联络站的设立，人大的监督触角进一步向基层延伸，代表履职有了平台保障，进一步发挥代表密切联系群众，收集民情民意，反映群众诉求，疏导情绪，参与辖区社会治理的作用。建议建立镇街人大代表联络站与镇街矛调中心的联动机制，鼓励人大代表积极参与矛盾纠纷化解工作，发挥人大代表为人民的代表监督作用。通过人大代表积极向所在选区人民群众宣传法律法规，正确引导人民群众依法行使民主权利，鼓励人民群众主动、有序参与基层社会治理。在矛盾纠纷“最多跑一地”改革活动中，人大代表积极参与专项调研，提出针对性的意见建议，并尝试参与所在选区矛盾纠纷化解，有效助推矛盾纠纷“最多跑一地”改革，不断深化监督工作实效，助推基层社会治理水平不断提升。

参考文献：

１．本书编写组：《充分发挥全国人大代表作用 加强全国人大常委会制度建设》，中国民主法制出 版社，２００５ 年。

2.《监督法》２００６ 版

3.秦朝明《关于地方人大及其常委会行使法律监督权的思考》

4．夏锦文《国家治理体系和治理能力现代化的中国探索 

》 光明日报

5.张甲天《坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面的实践路径

》 人民法院报