公用事业:概念与范围的厘定

一、公用事业:研究文献的批评性考察

国内外理论界和我国实践界对公用事业概念与范围的理解并不统一。代表性观点主要有下列几种:

(1)“公用事业”(Public Utilities)一般指的是“大多数为电力、天然气和通信行业厂商构成的一组厂商,受到一个或多个政府机构的严密管制。这些机构控制着企业的进入、制定价格、确定产品质量,也影响着厂商可以赚到的总利润。”[1]作者将公用事业主要局限于电力、天然气和通信行业。

(2)公用事业是指城市中既为生产又为人民生活提供一般条件的各种经营性服务业,包括城市供水、供气、电力、公共交通、集中供热等许多行业[2]。可见,作者将公用事业仅仅局限于城市。(3)公用事业包括“电力、通信、铁路、天然气等”[3]。在这里,铁路显然是公共交通设施之一。(4)市政公用事业是指对包括城市供水、节水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处理和城市绿化等在内的城市基础设施的投资建设、维护和经营[4]。

(5)公用事业大致而言是指为公众或不特定的多数人提供产品或服务,或由他们使用的业务或行业。总体而言,我国的公用事业包括:供水、供热、供气、城市公交、排水、污水、垃圾处理、园林绿化、环境卫生等市政公用事业;以及道路与桥梁等基础设施、电讯、供电、邮政、铁路、公路、水路和民航运输等行业。而公用事业的民生必需性、公共利益性、不同程度的自然垄断性或公共(集体)物品属性,导致了法律对其调整的特殊性[5]。

(6)公用事业是指基于公共利益考虑而通过网络传输系统提供民众必需产品和服务的产业,主要包括为社会提供电力、天然气和人工煤气、自来水等服务的产业及其活动。从对国民经济作用的角度分析,公用事业属于基础设施产业[6]。

(7)城市公用事业包括城市供水、供热、供气、通讯、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处理和城市绿化等方面[7]。

(8)公用事业是指提供政府认定会“影响公共利益”的服务的提供者,主要指对包括城市供水、供电、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理和城市绿化等在内的城市公共设施的投资建设、维护和经营[8]。

(9)城市公用事业一般是指城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理以及公共交通等行业。“从广义的角度讲,还包括城市基础设施、市政工程等。长期以来,我国城市公用事业与电力、电信、民航、铁路、邮政等行业一道,一直被列入垄断行业。这既因为具有较高的自然垄断属性,更因为其存在着不必要的行政垄断。”[9]在这里,值得追问的是,作者把电力、电信、民航、铁路和邮政排除在公用事业之外是否正确。另外,从后文中对公共交通的厘定可以发现,民航和铁路均属于公共交通,故而作者的论述显然前后不一致和自相矛盾。

由上观之,理论界与实践界对公用事业的概念大多避而不谈,只有少数学者做出了简略的界定。有学者将公用事业认定为“城市中既为生产又为人民生活提供一般条件的各种经营性服务业”。这一界定表明,公用事业的价值是,为生产和不确定多数人的生活提供一般条件。另有学者认为它大致是指“为公众或不特定的多数人提供产品或服务,或由他们使用的业务或行业”。相对于前一种概念来说,这里则没有揭示出公用事业与其他事务的本质区别,因为私营部门提供的很多商品也完全符合这个定义。还有学者将公用事业设定为“基于公共利益考虑而通过网络传输系统提供民众必需产品和服务的产业”。这里的偏颇在于,从应然层面上说,公用事业的提供主体应当是以公共利益为自身的目标追求之公共人,但从实然层面上看,公用事业的提供主体更可能是经济理性人,追求的是自我利益最大化而非公共利益最大化,此其一。其二,这里将公用事业的媒介仅仅看成是网络传输系统,从而大大缩小了公用事业的范围。甚至有学者将公用事业界定为“提供政府认定会‘影响公共利益’的服务的提供者”。显而易见,这里的偏差在于,将公用事业与公用事业的提供主体等同和混淆。理论界和实践界不仅对公用事业的概念界定存在回避或简单粗糙的迹象,而且对公用事业范围的设定亦存在差异性、交叉性和不全面性;同时,对同一类公用事业所使用的具体称谓也差别明显,存在随意性和混乱性。

有鉴于此,笔者尝试性地对这一问题做出新的理论阐释,以期减少理解上的分歧与杂乱,同时为后续相关研究提供学理基础。在此尚需补充说明的是,在系统比较上述观点后,笔者认为,“公用事业”比“城市公用事业”一词更为确当和符合现实,因为随着经济社会的发展,公用事业已经不仅仅局限于城市,在某些郊区甚至农村都有公用事业(如自来水)。下文所述的公用事业均包括城市公用事业和农村公用事业。

二、公用事业:概念与范围的新阐释

从构词法角度看,“公用事业”是由形容词“公用”与名词“事业”组合而成,故而在对公用事业的概念做出界说之前,有必要首先明确“公用”和“事业”的含义。

根据《辞海》的解释,“公”的中文含义为“公共、共同”,与“私”相对。《礼记·礼运》曰:“大道之行也,天下为公。”即为此意。“用”即“使用”。《现代汉语词典》中将“公用”解释为“公共使用,共同使用”[10]。与“公用”容易混淆的另一个词汇是“公共”。在《汉语大辞典》中,“公共”意为“公有的”;“公用的”;“公众的”;“共同的”。《现代汉语词典》中将“公共”解释为“属于社会的,公有公用的”[11]。可见,“公用”与“公共”的相同点是都含有“公用(公共使用)”之意。二者的区别在于,“公共”一词有“公有”之意,而“公用”则不含此意。

何谓“事业”?《辞海》中没有收录“事业”这一词条,而《现代汉语词典》则对“事业”给出了两种解释:(1)人所从事的,具有一定目标、规模和系统而对社会发展有影响的经常活动……(2)特指没有生产收人,由国家经费开支,不进行经济核算的事业(区别于‘企业’):～费,～单位。”[12]笔者倾向于取第一项解释,即把事业看成是一种活动,而从活动性质划分,事业可以分为以实现社会公益为目的、非营利性质的事业和以营利为目的的事业,前者属于公共事业,后者属于非公共事业[13]。

结合“公用”和“事业”的内涵,同时以对“公用事业”的既有界定为鉴,我们将其概念界说如下:所谓公用事业,意指为公众或不特定人群使用,具有一定目标、规模和系统,对社会发展产生影响的产品或服务的活动和行业。这一概念强调,公用事业具有以下特点:其一,公众性,即公用事业的消费者应当是公众或不特定的多数人,它关系到一定范围内的许多人的利益;其二,公用性,即这些人在消费公用事业时,必定是共同使用而不是各自单独享用;其三,规模性,即公用事业一般都具有一定规模并对社会发展有所影响,而且其大多具有规模效应和自然垄断的特性。

在厘定公用事业概念之后,接着需要追问的是,公用事业的范围是什么?为了准确地回答这个问题,我们拟采用“两步走”的策略:第一步,在综合前述各家观点的基础上,采用相容性列举法,对公用事业的范围加以罗列;第二步,对所罗列的公用事业是否存在交叉或重复之处加以考察,从而达到最终确定公用事业的范围之目的。

当我们对前述各家观点采用相容性列举法加以罗列时,发现主要有以下14类公用事业:(1)供水;(2)节水;(3)排水;(4)供电、电力;(5)供热;(6)供气(天然气和人工煤气);(7)交通运输、公共交通;(8)污水处理;(9)垃圾处理;(10)电讯、通信、通讯、电信;(11)邮政;(12)城市绿化;(13)环境卫生;(14)道路与桥梁、市政设施、城市基础设施、市政工程。随后,我们将考察这14类公用事业中是否存在交叉或重复之处。为此,需要对(4)、(7)、(10)和(14)中的相关用语进行透视。

(4)中究竟应使用“供电”还是“电力”一词?1987年9月15日发布的《电力设施保护条例》中规定,电力设施包括发电设施、变电设施和电力线路设施及其有关辅助设施。根据这一界定,笔者以为,电力设施的范围要比供电设施的范围广,因为后者中不包括发电设施。有鉴于此,我们认为,在(4)中用“电力”一词比“供电”更为合适。

(7)中的“公共交通”可有广义和狭义的理解。广义上的公共交通包括民航、铁路、公路、水运、索道等交通方式;狭义的公共交通是指城市定线运营的公共汽车及铁路、渡轮等交通。由是观之,公交车只是公共交通的一个重要组成部分。而交通运输的范围则比公共交通更为广泛,其中不乏私人运输,只有公共交通才属于公用事业。因此,笔者认定,在(7)中,应使用“公共交通”而不是“交通运输”一词。

(10)中的“通信”意指在需要进行数据交换的目标之间进行数据传输的过程。它是利用发讯机发出发话人的声音经过接收机收讯号再经数据交换震荡复原原来的声音的过程。“电讯”就是利用计算机、多媒体技术和现代通信等电子信息技术进行通讯。“电信”指利用电子信息技术在不同的地点之间传递信息。由此可见,电讯所使用的电子信息技术中包括现代通信,因而电讯与通信是包含与被包含关系。而比较电讯和电信的概念可以发现,二者是可以等同的。

通讯的范围很显然比电讯要广,但通讯中亦包含有不属于公用事业的部分。这样一来,在(10)中就应当用电信(又名电讯)。(14)中的市政设施还有诸如城市基础设施、市政公用设施、市政基础设施等不同的称谓,其中市政设施和城市基础设施是比较常用的称谓。所谓市政设施,是指为城市居民提供服务的各种建筑物、构筑物、设备等,如铁路、公路、运河、港口、桥梁、机场、电力、邮电、煤气、供水、排水等都属于市政设施。建设部颁布的《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》[第89号]文件中亦规定:本办法所称市政基础设施工程,是指城市道路、公共交通、供水、排水、燃气、热力、园林、环卫、污水处理、垃圾处理、防洪、地下公共设施及附属设施的土建、管道、设备安装工程。市政工程与市政设施亦是可以等同的概念。一般来说,市政工程主要包括道路工程、给水工程、排水工程、电力工程、电信工程、燃气工程以及交通指挥综合管线工程等等。很显然,城市道路与桥梁都属于城市基础设施,因而不应当将其与城市基础设施并列提出。这样,我们就倾向于在(14)中统一使用“城市基础设施”这一称谓。

通过对城市基础设施的范围加以审视,笔者发现,前文所列举的供水、节水、排水、电力、供热、供气、公共交通、污水处理、垃圾处理、道路与桥梁、邮政、城市绿化、环境卫生等所有公用事业都被涵盖进城市基础设施的范围之中。另外,城市基础设施中还包括运河、港口、机场、防洪、地下公共设施及附属设施的土建、管道、设备安装工程,这些亦属于公用事业。这样一来,城市公用事业与城市基础设施在范围上是可以等同的。二者的区别在于,当我们用“城市公用事业”一词时,强调的是这些方面的活动,而用“城市基础设施”一词则强调的是物理设备。

由上观之,我们在前文中做出了尽可能排除交叉重复与实现称谓统一的学术努力,从而初步解决了“这14类事业中是否存在交叉或重复之处”这一问题。这种努力的结果是,公用事业的范围被最终确定如下:(1)供水;(2)节水;(3)排水;(4)电力;(5)供热;(6)供气(天然气和人工煤气);(7)公共交通;(8)污水处理;(9)垃圾处理;(10)电信;(11)邮政;(12)城市绿化;(13)环境卫生;(14)道路与桥梁;(15)其他(如运河、港口、机场、防洪、地下公共设施及附属设施的土建、管道、设备安装工程等等)。

三、简要的结语与我们的思考

前文从文本学角度对关于公用事业概念与范围的既往研究成果做出了评述,并从语义学和类型学维度对其进行了梳理,其意在于进一步明晰研究对象,为后续研究做出理论铺垫。倘若从研究层次看,公用事业问题的研究大多落入了应用研究层次。应用研究的目的在于解决现实中的问题,但现实问题之复杂性和跨学科性必然要求开展应用研究的学者具有扎实的理论功底,能使用有效的分析工具。这样一来,开展应用研究就必须先有基础理论研究做支撑。遗憾的是,我们经过观察发现,在学术浮躁之风盛行的今天,国内公共管理学界存在着严重的轻基础理论研究而重应用研究的现象,这不仅体现在致力于公共管理基础理论研究的学者人数之稀少上,也体现在国内许多期刊杂志的用稿取向上。重视应用研究本没有错,但假如因过分地强调应用研究而忽视基础理论研究的价值,并将二者截然割裂开来,那么我们的应用研究就很难做深、做实。缺少深厚的理论素养和知识积淀的应用研究者对现实问题的把握是不具有“穿透力”的。正是基于此种考虑,所以我们以为,应用研究必须以基础理论研究为基础,因而在开展应用研究时,研究者理应遵循以下基本的研究进路:第一步,从基础理论研究着手,界定基本范畴、明析研究对象和找寻相关分析工具;第二步,依凭这些工具对了然于心的研究对象进行分解,围绕总问题层层剥离出一个个子问题,其中的总问题犹如一棵树的树根,由总问题进行第一次分解所形成的子问题犹如主要树干,将第一次分解出的子问题再进行第二次分解形成子问题的子问题,依此类推,就形成了一棵“问题树”;第三步,从问题树的顶端开始,按照与进行问题分解时相反的顺序即从解决最小的子问题开展研究,而当我们将所有的子问题都解决之时,整个应用研究聚焦的总问题也就迎刃而解了。

注释 [1]〔美〕詹姆斯·E·麦圭根查尔斯·莫耶:《管理经济学》,〔北京〕机械工业出版社2000年版,第256页。 [2]马树才、袁国敏、韩云虹:《公用事业改革的方向与对策》,〔沈阳〕《辽宁大学学报》2000年第5期,第5页。 [3]杜煊君:《对公用事业规制的研究:芝加哥学派的观 点与评论》,〔武汉〕《经济评论》2002年第3期,第99页。 [4]王自力:《公用事业民营化:理论盲点与政策建议》, 〔重庆〕《改革》2004年第3期,第108页。 [5]史际春、肖竹:《公用事业民营化及其相关法律问题 研究》,《北京大学学报》2004年第4期,第79页。 [6]肖兴志、陈艳丽:《公用事业民营化改革:理论基础与 政策选择》,〔北京〕《经济社会体制比较》2004年第4期,第119页。 [7]汪永成:《公用事业市场化政策潜在的公共风险及其 控制》,〔南京〕《江海学刊》2005年第1期,第90页。 [8]廖成林、王璐:《公用事业产量隐性下政府管制的有 效性分析》,〔北京〕《中国软科学》2005年第1期,第141页。 [9]李海岩、宋葛龙:《城市公用事业市场化改革的观察 与思考》,〔北京〕《经济研究参考》2005年第10期第86页。 [10][11][12]《现代汉语词典》,〔北京〕商务印书馆1979年版,385页,第384页,第1042页。 [13]赵立波:《事业单位改革:公共事业发展新机制探析》,〔济南〕山东人民出版社2003年版,第40-41页。