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1 问题的提出 体育社团是社会社团的重要类别，也是体育活动的重要组织形式之一。计划经济条件下，中国的体育政府部门拥有“无限权力”，承担着从宏观到微观几乎全部的体育事务。改革开放以来，体育政府部门的几次改革，都是在国家体委旧的权力格局和管理体制的基础上进行的，总体上只是简单的裁并，没有从根本上触及体育政府机构与社会这一权力关系的神经。体育社团与政府部门同构是中国体育的一大特点，现有体育社团的大部分是因为政府的需要或借助于政府的力量自上而下建立的，这些体育社团从成立开始与政府就有着密不可分的联系。政社不分使体育社团行政化倾向严重、自主性差，不能真正发挥其应有的作用。2 中国体育社团发展的历史进程2.1 新中国成立前体育社团发展的概况 中国的晚清，各地出现了“自治风潮”，地方精英利用地方自治所赋予的合法地位，获得了较大的活动空间，以一批绅士为中心的社团组织在中国出现，主要以商会为主体。商会社团大量涌现，对传统社会的国家集权构成了一定的冲击，中国从传统农业社会向现代社会转型由此拉开了序幕。19世纪末，融合了欧洲体操和英国户外运动的现代体育运动借助奥运会传向了世界。中国——远离西方文明的国家，在欧洲列强用武力征战的过程中，坚船利炮打开中国国门的同时，作为“副产品”的体育也随之传播到了中国。现代体育传入中国初期，其价值观、形式、内容与中国传统体育之间存在着明显的差异，引入的新体育文化与原有传统体育文化之间出现了激烈的碰撞和冲突，注定人们不可能在短时间内，准确判断出它在中国社会生存的价值和意义。当时，尽管结社活动在中国社会较为普遍，但以现代体育为名的结社却如凤毛麟角。传统体育以它特有的价值和魅力占据了社团这一领域的绝大部分空间。 留学归国的有志之士不遗余力把西方科学技术和文化介绍到中国的同时，也为现代体育在中国的传播铺路搭桥。西方的传教士以“神圣”的天职思想，在中国的教会学校对学生“言传身教”，以学生亲身参加体育活动的成果，不断向中国社会证明其意义和价值，并逐步渗透于社会，促使现代体育逐渐被中国人所接受。 1910年旧中国组织召开了第一届全运会，体操、田径、游泳、篮球等现代体育项目第一次以竞赛的方式呈现在国人面前。之后，现代体育逐渐由学校推向社会，被大众认识和接受。群众性体育社团的数量也随着体育在中国的普及而增加，1924年中国第一个全国性体育社团——中华全国体育协进会正式成立。 1949年新中国成立之前，中国民间社团经过近半个世纪的风风雨雨，积极向社会生活的各个层面渗透，期望在政府与民众之间发挥更大的作用，体育社团组织参加国际性赛事、组织国内比赛以此证明自身的价值。社团类型也随着社会的需要，逐渐从传统单一性的武会组织发展成为多种类型的社团形式。从现有的资料查对，在新中国成立前的49年间，全国范围内先后成立过249个体育社团。 近代中国社会中的体育社团组织，从一开始就包含着民间和官方的二重因素，成为国家与社会之间的纽带和中介，同西方社会的民间体育社团那种纯公民和纯自治的性质大不相同。2.2 新中国体育社团的发展概况 体育社团的发展与整个社会的发展息息相关。新中国成立后，中国社团出现了七次发展高潮，这七次高潮都与国家政治经济及文化的变迁有直接的关系。从体育社团的发展变化看，有三次发展的高峰期，第一次是1956年，标志是有17家全国体育社团在这一年成立。 1964年出现了第二个发展高潮，其标志就是有8个全国性体育社团在这一年成立，而同期其他领域成立的社团总数只有12个，这充分说明了体育社团在第二个高峰期，数量的增加处在全国的前列。随后，经历的文化大革命，体育社团的组织与活动遭到了严重的干扰和破坏，基本处于瘫痪和无序状态。 1978年中国的改革开放，给体育社团的发展带来了又一次机遇，经过一年的准备后，出现了体育社团的第三个高峰期，1979年新成立的体育社团数量达到了13个。1979年是中国体育发展史上的一个里程碑，1956年因台湾问题退出国际奥委会的中国，在与奥林匹克大家庭中断23年后又一次回到了国际体育舞台。经历了十年文化大革命浩劫的人民，也迫切需要恢复正常的体育活动，其中包括体育社团组织的活动，在原有社团纷纷恢复正常运转的同时，新社团的出现如雨后春笋，这一年全国共有60个社团成立，其中体育社团就占了13个。 进入20世纪80年以后，体育社团的发展处于平稳发展的趋势，随着体育改革和发展的需要，体育社团数量呈现出有起有落的曲线型发展的轨迹。 截止到2002年10月，挂靠在体育总局系统，由体育总局进行业务指导和管理的全国性体育社团共有86个（正式注册），其中包括国家体育总局作为业务主管单位以及由国家体育总局发起成立的全国性体育协会、学会、研究会、联谊会、基金会等非营利组织。3 中国体育社团的特征 中国体育社团是在特殊的文化和社会历史背景下产生和发挥作用的，这就形成了中国体育社团特有的特征：3.1 伞状同构特征 所谓“伞状同构”，是指在一个呈伞形的组织结构体系中，体育社团与政府的行政机构合处一室。伞状结构中，政府部门是顶点，并以此形成了四条伞状控制线：第一条是体育总局（原国家体委）为顶点的和同构于其中的中华全国体育总会、中国奥林匹克委员会、中国体育科学学会、中国各单项体育协会所构成的伞状结构；第二条是以省、直辖市体育局为顶点的和同构于其中的省体育总会、省体育科学学会、省各单项体育协会所构成的伞状结构；第三条，以地、县体育局（文体局）为顶点的和同构于其中的体育协会的伞状结构；第四条，以区政府或街道办事处、居委会为顶点和同构于其中的各类体育项目协会、人群体育协会所构成的伞状结构（社区体育协会的管理机构——街道办事处和居委会具有政府性质和特色。街道虽然不是一级政府机构，但事实上承担着一级政府所具有的职能。其编制受到国家的严格控制，内部人员依然具有国家干部身份）。伞状结构实际是体育系统基于权力和利益的制度化分配而形成的一种格局，把各类协会和等级体制结合在一起，形成了自上而下的一体化的调控体系。3.2 “中介组织”特征 所谓“中介组织”，是指介于政府与社会之间的机构或组织，大多属于民间性机构，是宏观调控与市场相结合中不可缺少的环节，具有政府行政管理不可替代的作用（在党的“十六”大报告辅导读本中，对中介组织作的说明）。大多数体育社团，并不是一种理想型的中介组织。在现行的“双轨制”管理条件下，大多数公益性体育社团的“官办性”与社团自身的社会性特征搀杂在一起，构成了中国体育社团十分复杂的“中介”性质，主要表现在：(1)组织角色的中间性；(2)管理角色的中观层次性；(3)社会政治角色的半官半民性。3.3 “职能错位”特征 政府组织与体育社团是两种角色的组织，各自有不同的定位、不同的职责、不同的作用。计划经济时代，体委作为国家体育管理的惟一主体，通过行政体系对体育的各项活动实行全权管理，体育社团的社会功能在很大程度上被体委的行政机构所替代和覆盖。在几十年的发展过程中，“政社合一”的双重属性又不断被强化，体委逐渐演变成为“行政组织与社会组织”的双重属性机构，使体育社团成为形式化的社团。“政社分离”的改革，一些社团逐渐从政府系统中分离出来一点权力，从它们的运行看，职能的发挥是尊从体育市场化的要求，但编制、权限又要服从于行政化的规定。国家体育总直接管理的体育社团组织基本处于，既承担着重要的联结功能，又是依附于政府体制中的中介行政机构；既是在市场经济条件下政府维护社会整合的重要媒介，又是政府向体育领域的职能延伸。改革并没有使体育社团的 “形式化”从根本上得到改变。3.4 资源差异特征 从体育社团的资源配置看，存在着三种不同的配置，第一种是公益型奥运竞技项目协会，离国家资源最近。处于体育社团组织的中心位置，以完成“奥运争光计划”为己任。第二种是公益性非奥运竞技项目协会、体育科学学会、行业体育协会、体育发展战略研究会等，这些体育社团组织处于国家资源的外围，得到国家的资源有限。第三种是离国家资源最远的体育社团，也可以称为“边缘型”体育社团，这些社团基本得不到国家的资源，有些社团开展的非日常活动，主要是通过向挂靠单位要钱，或向企业拉赞助形式获得。3.5 合理性与合法性冲突特征 近几年，中国社区体育活动开展的如火如荼，以不同兴趣、爱好组织起来的“锻炼小群体”，以不同人群组织起来的“项目小群体”已成为群众体育活动的有效组织力量。但是，社区体育社团的这种社会合理性又与社团的合法性有着巨大的冲突。国务院在1998年实施的《社会团体登记管理条例》中，提出了社团综合的合法性要求：政治上达标，行政上挂靠，符合法律程序，得到社会支持。并明确指出，社会团体必须在民政部门登记注册，得到法律的认可，成为合法社团组织。否则，受到法律的制裁。大量的社区体育社团实际上并不具备法律的合法性。3.6 目标政绩化特征 政府是国家的权力机构，体育社团因为被同构在政府的行政组织内，行政组织所追求的目标，也就成为体育社团所追求的目标。政府的行政机构需要政绩，每一项工作都围绕着明确的“政绩”目标展开。政绩是体育社团获得资源的一把标尺，各级体育社团能得到多少体育资源，以政绩的“大与小”和“多与少”为评定标准。体育社团的“政绩”成为压倒一切的任务，不但竞技体育有“政绩”工程，大众体育也同样存在着“政绩”工程。3.7 横向联系闭合性特征 体育社团横向联系的闭合性是指伞状结构的“条条”之间的对立。体育社团的条条之间往往存在着级别和权力的对等性，因此，体育社团组织之间的闭合性就导致了任何一个伞状结构里同构的体育社团都是一块独立的领地。体育社团的闭合性实际与中国的单位体制的一体化是非常相似的，“单位制实际上就是被平行林立的伞状结构分割成为相对闭合的‘条条格局’，能够对条条之间的利益冲突和权力分布做出调整和重新规划的只能是对立于条条格局之上的最高一级的地方国家行政机关和最高国家行政机关。”因为“政社合一”的纵向的隶属关系，使体育社会实际存在着制度化的两极，一是权力高度集中的国家级体育社团（实际是体育政府机构），二是大量分散和相对封闭的一个个地方级体育社团组织（地方体育政府机构）。一级级的体育政府机构与一级级同构的体育社团组织形成了整个调控的联接，而横向却是封闭的，没有任何联系的。4 中国体育社团发展的社会环境4.1 传统文化的“大一统”观，使国家与社会胶合于一体，体育社团发展的社会空间不足 中国“大一统”的文化价值观念，对中国的社会产生了极其深刻而全面的影响。中国几千年的历史，一直延续着君主绝对权力和家长绝对权力的宗法制度，“宗法制度更多地造就了民众对政治权力的认同，形成了与国家统治之间互为补充的超稳定的结构。中国从国家产生伊始，就形成了君主和宗法制度。体育社团作为民众社会权利表现和实施的一种组织形式，在中国的历史进程中，得到独立发展的社会空间是极其有限的。中国体育结社在中国历代都出现过，但自觉或不自觉地成为实现君主和宗法制度传递、强化的组织和实施者。在强大的君主制面前，社会组织只能是在顺从、在与国家意志求统一中生存。体育社团无法脱离国家力量的束缚，成为统治阶级维系社会机械团结的一层组织。而与中国传统文化不同的西方，国家的诞生就意味着按照地域治理社会的开始。古代希腊文明的发轫，逾越了国家集权的界限，城邦的民主自治充分体现出社会的独立性。荷马时代，自我、自主、个体等观念就普遍于社会，要“认识你自己”，人的自我、自主意识成为社会的主流命题。文艺复兴运动、宗教改革运动和启蒙运动又进一步夯实了“人是宇宙主体”的自我意识观念。三大运动，再一次拉开了体育以“人为中心”发展的序幕。西方以 “人为中心”形成的公民社会，为现代体育奠定了社会组织的保障，体育社团有了适宜生存的土壤和环境，国际奥林匹克委员会也是在体育社团组织的模式上形成和发展起来的。西方国家与社会的分野，使得国家以权力保护社会组织，并以社会组织为依托来实现人的价值，使个体在社会中得以充分的发展。国家与社会形成相互补充、互为依托的有效连接。体育结社也被看作是公民的权利，是实现自我价值的一种途径。西方体育社团的发展是国家权力让位于民众权力，民众有充分选择权的结果。4.2 计划经济体制条件下政府部门对体育社团的“命令体制” 中国体育社团所特有的“官办”性，把体育社团的本色，即它的社会性抹去了。国家（政府）与社会是两个有着不同目标和功能的组织，承担不同的角色。中国社会在强国家权力的计划经济社会中，国家权力总是高于社会，社会要服从于国家，明显地表现出国家对社会的覆盖和控制，出现政府机构控制体育社会组织的普遍现象和由此产生的弊端。4.2.1 “命令体制”的表现 “政府集权”对体育社团的控制和替代，使体育社团成为一种“命令体制”。这种体制在运作过程中主要通过几个方面的“命令”体现对体育社团实行的多重控制。 （1）政治命令。 （2）成绩命令。 （3）“活动”命令。 （4）人事命令。由于政府的多重控制，体育社团的自主性缺失，成为类似于政府部门的组织机构，处在政府权力完全控制下的被动发展状态。4.2.2 “命令体制”的弊端 （1）“政府统御性”使体育社团被赋有政治属性和行政属性。 （2）刚性强的体育体制在努力完成国家赋予的“体育政治目标”的同时，极大地抑制了社会团体的活力。 （3）政府权威的软化。政府组织机构办体育社团造成政府权力的分散，使本应宏观把握体育的权力却耗散到应该由社会办的一些细枝末节上去了，反而出现了政府权威的下降。 （4）体育社团的显性依附和隐性抗拒体育社团一旦得到来自于政府的资源，社团的自主性意识又自觉或不自觉的显露出来，对政府的各种命令性的干预表现出不满，并采取一些瞒上和对抗的行为。 （5）个人行为向国家的转嫁。体育社会团体组织中的个人行为上升为国家行为。4.2.3 “同构”体育社团存在的历史合理性 对于体育社会资源比较贫弱的中国来说，只能依靠“统一的集中化的制度”提取，这是确保国家体育目标实现的制度保障和资源保障。体育资源不足，但政府组织又担负着“增强人民体质”、实现“体育强国”的历史使命，在这样的一种矛盾处境面前，只能依靠自上而下的权威力量建立一统的“举国体制”——一种通过体育资源的分配有针对性的构建的体育调控体系。这种调控体系建立的第一步是对新中国以前的体育社会组织的快速重整，并将其纳入到了这一体系中；第二步是政府自己选择需要的体育社会组织，并进行扶持和发展。体育社团体制形成于特殊的历史条件下，与当时的社会大背景和计划经济体制的要求一致而且吻合，具有历史的合理性。5 体育社团的改革5.1 体育社团改革的权力转移阶段 体育社团组织出现从形式办体育向实效办体育的过渡性特征，是事物发展的客观规律，因为任何新生事物都需要经历发育、成长、成熟三个阶段。从中国体育领域提出“大社会”办体育的发展方向以来，是以一种“滚动式驱动”的模式向前发展，即“政策驱动——体制驱动——公民社会驱动”的发展过程，这三个阶段的驱动，事实上就是体育社团发育——成长——成熟的过程，也可以看作是体育社会力量来自国家自上而下的促动和发自社会本身发育和推动的过程，这一过程最主要的表征是：政府办体育的权力逐渐向体育社会组织转移，体育社团的现有特征逐渐弱化直至消失，体育社团本质特征逐渐获得直至成为有效性社团。5.1.1 发育阶段 主要是国家政策的驱动（即由社会力量办体育首先是由政策驱动），时间为1978～1985年。5.1.2 成长阶段 主要是体制的驱动，时间为1986以来。 从现在的基本情况判断，体育社团属于“成长”的初级阶段，主要依据是：（1）开始了初步的权力分化；（2）进一步让权给体育社团组织的体制改革被提上了日程；（3）一些体育社团有了相对“自主的空间”，开始发挥“社团”的作用。但成长“初级阶段”的体育社团仍然处于被动发展的状态，主要原因是：第一，政府权力开始了转移，但非常有限，体育社团得到的权力还不足以摆脱“政府的指令”和“政府的依赖”，自主的能力脆弱；第二，体育社团自身也处于发育阶段，内部管理不完善。社团自身承接政府转移出来的职能能力较弱。5.1.3 成熟阶段 主要是公民社会的驱动。2002年“十六大”已经明确指出“公民、政党以及各种社会团体和组织参加公共政策的制定与执行”，这预示着“公民社会”的形成将会促进中国未来的体育社团改革走向成熟。5.2 改革的步骤 步骤一，对于调节性体育社团来说，第一步是由“无权形式型”变为“有权实效型”体育社团。原国家体委改为现在的体育总局，进一步改革可与其他部门（文化、旅游等部）合并，成为一个精而强的小政府部门。 步骤二，各单项运动协会，可以撤消行使政府管理权力的“运动项目管理中心”，在原有基础上，转为协会实体管理。将协会内部原有的政府机构的设置，按照社团形式的要求重新改设，逐渐完善体育社团的组织建构；健全协会规章制度，成为独立、自主管理的社会性组织形式。 步骤三，对于挂靠在体育行政部门的筹资型和互益型（包括人群型、项目型等互益型）大众体育社团，可从纯粹“虚”的挂靠体育政府机构中脱钩（这些社团有些不属于体育行政部门的事业单位，对项目的管理不履行行政管理）。 步骤四，城市街道、乡、镇的社区体育协会，一部分是政府“自上而下”成立的“官办”性质的基层社团，另一部分是大众自发组织的“小团体”。前者可以作为“中华全国体育总会”的基层会员形式，逐渐从地方政府的“依靠效应”中分离出来；后者是公民社会大力鼓励和提倡的体育社会组织形式。5.3 改革的路径 路径是指通向某一目标的道路。体育社团改革所要达到的目标就是成为独立的，脱离长期被政府机构同构，不用政府“命令”控制和管理的“实体性”的非营利性组织。5.3.1 政府放权，体育社团独立发展的路径。5.3.2 体育社团“自强”的路径。5.3.3 向有效组织转变的路径。5.3.4 向制度制约转变的路径。5.3.5 促进公民社会发展的路径。5.3.6 完善社会监督的路径。5.4 改革的法律制度保障5.4.1 调整“双重管理” 所谓“双重管理”是指社团的业务主管与登记管理机构双重管理的体制。国务院民政部门和县级以上地方各级政府民政部门是本级政府的社团组织登记管理机构；国务院有关部门和县级以上地方各级政府的有关部门、国务院或者县级以上地方各级政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社团组织的业务主管单位。现行的对体育社团的“双重”管理存在着以下弊端： （1）干预多于管理。体育社团的业务主管（体育政府部门）不是在制定体育社团的活动规范、监督规范上完善管理制度，而是直接的干预和参与体育社团的一切活动。 （2）业务主管部门不是以立法者和执法者的身份出现，反而成为法规调整的对象。 （3）几乎剥夺了体育社团的自治权力，深深地印上了“官方”色彩。 （4）主管的业务部门置身于体育社团之中，与管辖的体育社团利益相关、难解难分，其结果必然是“有法不依、执法不严”。 鉴于上述原因，现行的体育社团双重管理体制在保持原则框架的前提下，需进行必要的调整。业务主管部门的职能和职责限定于指定体育社团宏观的活动规范和监督规范的实施情况。同时，业务主管部门要逐渐从直接管理体育社团活动中退出来。5.4.2 调整“分层管理” 所谓“分层管理”是指全国性的体育社团，由国务院的登记管理机关负责登记管理（国家民政部）；地方性的体育社团，由所在地政府的登记机关负责登记管理；跨行政区域的体育社团，由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理。登记管理机关、业务主管单位与其管辖的体育社团组织住所不在一地的，可以委托体育社团组织所在地的登记管理机关、业务主管单位负责委托范围内的监督管理工作。国外的一些体育社团也采用“分层管理”，但中国体育社团的“分层管理”模式与外国相比，活动的空间范围要小得多，即不得超出登记管理机关的行政管辖范围。这种管理体制在很大程度上方便了管理部门。但是，在体育确立了走市场化道路的今天，这种管理已经暴露出它的缺陷，即严重地限制了体育社团之间的竞争，造成一种诸侯割据的局面，大大降低了体育资源配置的有效性。从体育社团的现状和未来的发展看，分层管理是非常必要的，但是把体育社团活动的空间范围严格限制在登记机关的行政管辖范围内，对体育社团的发展和搞活是很不利的，需要调整这种“分层管理”体制。5.4.3 调整“限制竞争” 所谓“限制竞争”是指现行的体育社团管理体制采取两种限制竞争的有效措施：第一是在同一行政区域内，不许设立相同和相似的体育社团；第二是不许体育社团从事跨地区的活动。限制竞争的必然结果是，一方面形成了体育社团的分割局面，另一方面确立了体育社团的垄断地位。但是体育社团的这种垄断地位不是通过竞争确立的，而是通过从法律上消除了竞争对手确立的。所以，这种垄断性体育社团只能垄断法人资格，不能垄断代表性，因而也就没有通过竞争获得的代表性。因此，应该解除这种竞争限制，强化竞争，使体育社团通过建立良好的竞争机制来促进发展。6 结论6.1 中国体育社团本质特征呈“弱性”，而非本质特征呈“强性”。“伞状组织特性”“非政府非社会性”“资源差异性”“职能错位”“合理不合法”“目标政绩化”及“横向闭合性”等特征是中国体育社团与政府同构的异化产物。6.2 中国传统文化和计划经济的历史背景，孕育了具有历史合理性的特殊体育社团体制，使中国体育逾越了因资源紧缺而出现的政府与社会组织纷争的局面。新的历史条件下，原体制逐渐暴露出制约体育发展的缺陷，“命令体制”下的体育社团满足了政府“集权”控制的同时，实际也捆住了政府自己的腿和脚。体育社团改革是市场经济的必然选择，也是社会发展的必然选择。6.3 体育社团根本性变革的关键是体育组织重构。重构是体育政府部门与体育社团组织权力的一次真正划分，权力划分并不意味着政府与社团此消彼长，而是确立政府该管和不该管的范围，把体育社会组织应该拥有的权力归还给社会组织，形成政府与体育社团组织合作的新组织架构。其中“中华全国体育总会”和“国家奥委会”作为非奥运项目（包括非体育项目社团）和奥运项目的调节型社会组织，负责“两大块”的协调、组织和发展。6.4 在现行的“同构”性体育社团中，直接由体育政府部门管理的社团，改革的方式“由外向内”推进，转变以往“被领导的角色”，在运作方式、组织设置、观念以及价值取向上向“真正的体育社团”改进，尔后完善内部管理体制。间接由体育政府部门管理的社团，自身有了“相对自主的空间”，改革的方式“由内向外”推进，以完善内部管理制度、增强竞争力和更好的吸纳社会资源为先。6.5 体育社团改革以“滚动式驱动”模式向前发展，“政策驱动”的“发育”阶段、“体制驱动”的“成长”阶段以及“公民社会驱动”的“成熟”阶段是相互联系的三个阶段，前一个阶段是后一个阶段的基础，后一个阶段是前一个阶段的必然结果。当进入“成长”初级阶段的体育社团进一步成长，既需要体制的驱动，也需要公民社会的发育。6.6 体育社团实现从“无权形式型”到“有权实效型”，从“依附型”到“自主型”的变革，其基本就是通向政府放权独立发展、自强、促进公民社会发展、完善社会监督以及改革法律制度的路径。 作者：黄亚玲（北京体育大学）
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