“光伏+”项目：最新用地政策动态！

随着“地面光伏+”项目规模的增加，中东部地区，地面电站主要以“光伏+”的模式开展，包括农光互补、林光互补、渔光互补、水光互补、海光互补等，项目用地规模也越来越大。2021年底以来，自然资源部、水利部、林草局等部级出台了新的“光伏+”项目的用地政策。可以明显感觉到，对“光伏+”项目用地管理更加严格。未来此类项目推进过程中，要特别注意用地政策的变化动向！2022年以来，农业部、自然资源部、水利部、林业部等国家部委及下属省级管理机构会同国家能源局，逐渐开始对各类“光伏+”的用地政策加以规范，项目的用地管理，也逐渐从粗放型转向更加规范化管理！本文统计了农光互补、林光互补、渔光互补、水光互补、海光互补等类型项目最新的用地政策进行了梳理。

2023年3月20日，自然资源部办公厅、 国家林业和草原局办公室、 国家能源局综合司联合下发了《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》，文件明确：光伏方阵用地和配套设施用地实施分类管理！

1、光伏方阵用地——租赁

光伏方阵用地允许以租赁等方式取得，用地单位与农村集体经济组织或国有土地权利主体、当地乡镇政府签订用地与补偿协议，报当地县级自然资源和林草主管部门备案。

涉及农业用地：不得占用耕地，占用其他农用地的，应根据实际合理控制，节约集约用地，尽量避免对生态和农业生产造成影响。

涉及林地：须采用林光互补模式，可使用年降水量400毫米以下区域的灌木林地以及其他区域覆盖度低于50%的灌木林地。

涉及草地：除基本草原外草原的，地方林草主管部门应科学评估本地区草原资源与生态状况，合理确定项目的适建区域、建设模式与建设要求。鼓励采用“草光互补”模式。

2、配套设施用地管理——征地

光伏发电项目配套设施用地，按建设用地进行管理，依法依规办理建设用地审批手续。其中，涉及占用耕地的，按规定落实占补平衡。符合光伏用地标准，位于方阵内部和四周，直接配套光伏方阵的道路，可按农村道路用地管理，涉及占用耕地的，按规定落实进出平衡。其他道路按建设用地管理。

3、历史遗留光伏项目处理

2022年8月16日，自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局联合发布《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》，要求严守自然生态安全边界。文件提出：有序处理历史遗留问题，零星分布的已有水电、风电、光伏、海洋能设施，按照相关法律法规规定进行管理，严禁扩大现有规模与范围，项目到期后由建设单位负责做好生态修复。确需占用生态保护红线的国家重大项目范围包括：；为贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，国务院投资主管部门或国务院投资主管部门会同有关部门确认的交通、能源、水利等基础设施项目。

自然资源部：开展海上光伏用海情况调研

为加强海域管理政策调研，全面掌握海上光伏项目用海管理现状，近期，自然资源部海域海岛管理司着手统计海上光伏项目用海管理情况，主要了解已批准、已完成市场化出让的海上光伏项目的用海情况。预计未来将对“海光互补”的用海政策加以规范。

在此之前，已经有部分省份下发了光伏项目的用海政策。

山东：明确海上光伏项目海域面积计算、征费方式

2022年9月30日，山东省海洋局发布《关于推进光伏发电海域立体使用管理的指导意见》，提出：

1）海域征地面积的确定：桩基固定式海上光伏发电项目中的桩基和光伏方阵，用海方式为透水构筑物用海，用海范围以项目最外侧光伏板垂直投影外扩10米为界；当光伏方阵垂直投影的外缘线距离最近的围海养殖、盐田的堤坝不足10米时，以堤坝内侧坡脚线为界。项目中的海底电缆，用海方式为海底电缆管道用海，用海范围以海底电缆外缘线向两侧外扩10米为界。

2）光伏+渔业等复合使用海域的计费方式：应按实际用海类型、方式、面积、使用年限及所在海域的使用金征收标准，分别计征海域使用金。

福建省：实施海域使用权立体分层设权2023年8月2日，福建省自然资源厅发布了《关于进一步深化用地用海要素保障全力稳经济大盘的通知》，对福建省用海、用地做了相关落实规定。根据文件：用海方面：对兼容性高的渔光互补、深远海养殖、海洋牧场等项目，在符合国土空间规划、生态保护红线等管控要求及保障渔业生产、用海主体协调一致的前提下，支持实施海域使用权立体分层设权。

3、浙江：出台海上光伏项目详细控制要求！

2022年12月5日，浙江省自然资源厅印发《关于规范光伏项目用海管理的意见（试行）》，意见提出，支持海上光伏健康有序发展，明确光伏项目用海控制指标，做好光伏项目用海保障。

光伏阵列离岸距离。控制值为距离人工岸线不小于100米，距离自然岸线不小于200米；若同时涉及两种情形，则按照“就高不就低”的原则确定控制要求。

光伏阵列垂直投影面积总和占项目用海总面积的比值不超过65%。光伏项目用海总面积包含光伏阵列、逆变箱、集电电缆、检修通道、消浪设施、升压站等主体工程使用的海域面积及其他预留空间。

光伏工程桩基面积比。指光伏工程的桩基占用海域面积总和占项目用海总面积的比值。控制值为不超过1%。

提倡光伏板下缘距离滩涂面的高度一般不小于4米，光伏桩基南北向间距一般不小于6米，东西向间距一般不小于4米。

意见还提出：同一光伏项目，不得化整为零、分散审批。光伏项目海域使用权到期后，如不续期，应按规定及时清理用海设施，恢复海域原状。

农业农村部渔业渔政管理局起草了《关于规范渔业水域中布设光伏发电项目有关事项的通知(征求意见稿)》，拟就“渔光互补”发展模式给予规范、指导。据了解，该征求意见稿已于12月7日完成意见反馈，但正式文件尚未发布。（详见的政策原文及影响分析参考根据文件，“渔光”项目方案应坚持“以养为主”，优先保障水产养殖功能。为保证这一目标，提出以下要求：“渔光”项目应优先选址在可兼容渔业功能的电力工业用地、用海区域。限制选址在养殖水域、滩涂规划划定的养殖区、限养区和其他渔业水域。避免对养殖生产造成不良影响。近海滩涂、网箱、底播和筏式养殖等无法与光伏实现排他性用海的区域禁止开展光伏发电项目。在养殖池塘布设光伏设施的，光伏设施应布设在塘基、池埂、绿地和尾水处理池等不影响生产区域，不应占用养殖水面，光伏板覆盖率不超过40%(覆盖率=光伏板垂直投影总面积/养殖场区 总面积*100%)。“渔光”项目单位应组织做好渔业生产和渔业资源保护工作，配备必要专业技术人员，抓好养殖生产和渔业资源保护。“渔光”项目选址在养殖池塘的，需按县级以上农业农村(渔业)部门制定的池塘标准化改造要求(含尾水处理系统)，开展池塘改造并验收合格后，方可开展光伏建设。各地在指导和监测中，一旦出现养殖水面荒芜、产量下降、资源破坏等问题，应暂停项目实施，指导电力企业和项目经营者进行整改，整改完成后方可恢复运行。在2024年底之前，省级农业农村(渔业)、能源部门应组织对辖区内已运行的“渔光”项目，即与渔业融合的1兆瓦以上光伏发电项目进行一次联合摸底排查。本通知印发前建设的“渔光”项目，存在问题且短期内难以恢复的，依实际研究方案妥善处置、优化整改，不搞“一刀切、大拆除”,防止造成对养殖生产和渔业资源再次破坏。

2022年5月25日，水利部印发《水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》，提出：光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。

文件原文如下。

（五）严格管控各类水域岸线利用行为。河湖管理范围内的岸线整治修复、生态廊道建设、滩地生态治理、公共体育设施、渔业养殖设施、航运设施、航道整治工程、造（修、拆）船项目、文体活动等，依法按照洪水影响评价类审批或河道管理范围内特定活动审批事项办理许可手续。严禁以风雨廊桥等名义在河湖管理范围内开发建设房屋。城市建设和发展不得占用河道滩地。光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。在湖泊周边、水库库汊建设光伏、风电项目的，要科学论证，严格管控，不得布设在具有防洪、供水功能和水生态、水环境保护需求的区域，不得妨碍行洪通畅，不得危害水库大坝和堤防等水利工程设施安全，不得影响河势稳定和航运安全。各省（自治区、直辖市）可结合实际依法依规对各类水域岸线利用行为作出具体规定。

并在官方解读进一步解释：

近年来，一些地区人为束窄、挤占河湖空间，过度开发河湖资源等问题仍然存在，与水争地的发展方式尚未根本转变，河湖内建设光伏发电项目、以风雨廊桥名义开发建设房屋建筑、河道内存在大量耕地甚至种植高秆作物影响行洪安全等新问题不断出现。

五、对于河湖管理范围内的光伏发电和风力发电项目，做出如何规定？

近年来，在国家推动落实碳达峰碳中和、能源结构调整的大背景下，一些地方在河湖内建设光伏、风力发电项目。《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》明确，禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。光伏和风电项目的建设，应坚持依法依规，不能逾越防洪安全底线。

为了维护河湖水域岸线空间完整，保障防洪、供水、生态安全，《指导意见》依法明确，光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。同时，统筹发展和安全，考虑国家能源结构优化调整的需要，对光伏电站、风力发电等项目建设不搞"一刀切"，对于湖泊管理范围内的周边区域、水库库汊等水域岸线空间，各地可以此类项目对防洪和生态安全的实际影响进行研究。要坚持科学论证，严格管控，不得布设在具有防洪、供水功能和水生态、水环境保护需求的区域，不得妨碍行洪通畅，不得危害水库大坝和堤防等水利工程设施安全，不得影响河势稳定和航运安全，并依法履行相关审批手续。

江西：排查整改

2022年5月27日，江西省水利厅办公室下发《关于开展河湖管理范围内光伏电站和风力发电项目排查整改工作的通知》，要求：为贯彻落实水利部要求，进一步加强河湖水域岸线空间管控，请各地立即组织开展河道、湖泊、水库管理范围内光伏电站和风力发电项目排查工作，并对问题项目按照指导意见要求予以整改相关排查整改工作台账。

内蒙古：禁止在河湖区建设光伏发电项目

2022年11月23日，内蒙古自治区下发《内蒙古自治区河湖保护和管理条例》，文件自2023年1月1日起施行，其中第十四条提出：光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。在湖泊周边、水库库汊建设光伏、风电项目的，应当经过科学论证，严格管控，不得布设在具有防洪、供水功能和水生态、水环境保护需求的区域。

河南：禁止在黄河滩区建设光伏发电项目

4月11日，河南省人民政府网站发布《黄河河道管理条例》，条例指出：在黄河河道管理范围内，禁止在黄河滩区建设光伏发电项目，如果违反条例建设光伏发电项目，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施，处一万元以上十万元以下罚款。

早在2016年3月， 国家林业局就曾下发《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号），该文件中明确提出：

光伏电站的电池组件阵列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地。

采用“林光互补”用地模式的，电池组件阵列在施工期按临时占用林地办理使用林地手续，运营期双方可以签订补偿协议，通过租赁等方式使用林地。

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