中国当代信访史的基本概念

　　当代中国信访制度史研究，是中华人民共和国史中的一项专题史研究。其研究范畴包括中华人民共和国建立以来，信访制度的确立、发展、完善和改革。  

　　“信访”是在当代中国才产生的一个新词汇，是“来信来访”或者“写信上访”的简称。在《辞海》中没有“信访”这一条目，《汉语大词典》于1986年首次把“信访”一词列入，解释为“群众来信来访的简称。指人民群众致函或走访有关部门，反映情况，并要求解决某些问题”。 [⑩]“信访”一词是信访工作长期实践的产物，经历了很长的时间才被确定下来。1950年11月，中共中央办公厅秘书室向毛泽东报告群众来信来访情况时，首次提出把“处理人民来信来访”作为一项专门工作。1951年6月7日，中央人民政府政务院在《关于处理人民来信和接待人民来访工作的决定》中，正式把“处理人民来信和接待人民来访”列为各级人民政府的工作。在长期处理人民来信来访工作实践中，广大信访干部把人民来信来访简称为“信访”，把处理人民来信来访工作称为“信访工作”。1963年12月，国务院秘书厅制定的《信访档案分类方法》最早使用“信访”一词。 1966年7月，中央办公厅把专门负责信访工作的中央办公厅秘书室改为“信访处”，在党政机关内部正式确认“信访”一词。1971年中共中央机关刊物《红旗》杂志为纪念毛泽东“必须重视人民的通信”批示发表20周年，首次公开把人民来信来访称为“信访”；把处理人民来信来访工作称为“信访工作”。[11]从此，“信访”一词被党政机关正式采用并被社会所确认。此后，“信访”一词便经常出现在中央和地方的各种报刊、杂志上，成为有确定涵义的、为社会广泛接受和普遍使用的专用名词。  

　　学术界对信访的概念一直没有一个统一的界定，据不完全统计，有41部各种信访理论著作问世，这些论著，构成了“信访学”的内容实体。[12]对这些著作进行梳理，信访概念的界定主要有广义和狭义两种说法。从广义上说，信访是社会成员或组织之间通过写信和访问的形式所进行的社会交往活动。它包括人与人之间、群众和社会组织管理者之间、部门与部门之间、团体与团体之间的相互通信、访问等。从狭义上说，信访一词是信访工作所涉及的一个专用名词，它不是泛指一般社会成员之间的相互通信、访问等社会交往活动，狭义的信访活动仅仅指社会成员或社会组织通过信访形式向社会管理组织及其负责人反映个人或者集体意愿的社会政治交往活动。[13]在社会生活实践中，“信访”一词更多地被“上访”一词所取代，民众自己将向上级领导和部门反映情况和问题称之为上访，政府官员一般也将农民的信访活动称为“农民上访”，社会上也更多地习惯使用“上访”一词来概括民众的信访活动。在官方正式用语和学术理论中则较多地使用信访一词。[14]因此，“上访”并不仅仅局限于人们的“来访”活动，也包括“来信”的内容。研究  

　　1995年，中国第一部严格意义上关于信访的行政法规《信访条例》以法律的形式确定了信访的概念。2005年修订后的新《信访条例》基本沿用了这一界定，只是对一些细节作了修改补充，第2条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”[15]  

　　国务院颁布的《信访条例》由于部门和层级的限制，只能从行政机关的角度定义信访，有失完整。现实生活中，信访人的诉求对象除了各级人民政府外，还有中国共产党各级组织以及人大、法院、检察院机关以及人民团体、企事业单位及其负责人。《信访条例》颁布后，相当数量省(自治区、直辖市)的立法机关依据《信访条例》制订了本行政区域内的地方性信访法规，从立法机关的角度将信访受理机构的范围扩大到国家机关、社会团体和国有企事业单位。[16]在具体实践中，信访应包括以下四方面内容：（1）在信访机构上，各级党政机关、各级人民代表大会、各级人民法院和人民检察院、军队、社会团体以及企事业单位都设有信访机构，负责处理人民群众来信来访所反映的问题。（2）享有信访权的主体是公民、法人和其他组织。按照该条例第五十条的规定：“对外国人、无国籍人、外国组织信访事项的处理，参照本条例执行。”外国人、无国籍人、外国组织在特定条件下，也可以成为信访的主体。（3）信访的形式包括采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式。（4）信访的内容或信访人的权利包括反映情况，提出建议、意见或者投诉请求。我国目前的信访活动大致可以分为参与类信访；求决类信访；诉讼类信访三种类型。[17]按来访时的组织型态可分为个人访、群体访和组织访；按信访活动性质分为初访、重复访；一般访、越级访；理性访、非理性访等类型。[18]此外，  

　　总之，信访是公民、法人或其他组织通过纸质媒介、电子媒介、电话传真等通讯工具或者走访的形式，向各级社会公共机构提出建议、意见或者申诉控告等请求，由其依据法律、政策、习惯进行处理的活动。信访既是一种政治行为，又是一种法律行为，也是一种社会行为，信访的概念具有政治性、法律性和社会性。  

　　在国外，没有与信访直接对应的词语。西方语境下的“请愿”、“申诉”、“请求”、“抱怨”、“抗议”、“接触”以及“写信”与本土语境中“信访”有着很大的差异。国家信访局网站在《信访条例》（英文版）中译为“Regulations on Letters and Visits”，正文中“信访”也均译为“letters and visits”[19]，这一译法已被广泛的采用。这样翻译体现了信访的中国特色，西方词汇中本无“信访”一词，不妨直译。其实，随着中国影响的逐步扩大，许多汉语词汇已被其他语言直接吸收，成为重要词汇。因此，无妨把“信访”直接译为“xinfang”，则更为体现信访的中国特色，并适应语言发展的现实。  

　　由于信访制度涉及到政治学、社会学、法学等诸多方面，很难给一准确精当而又完备的定义。可以把信访制度界定为关于国家信访机构办理信访事项的一系列机构、机制及各种行为的规则规范的总称，包括物质层面和精神层面，前者指各种信访机构、信访设施、信访行为、信访参与者及信访事项，后者指信访理念、职能、运行机制及各种程序规范。信访制度在社会主义建设的过程中逐步形成，在不同的历史时期有不同的表现形式，信访制度的内涵与外延也有相应的具体变化。（吴超）