公民的履职申请不应作为信访事项处理

　　【裁判要旨】

　　公民的履职申请不同于信访事项，不能简单地适用信访条例作出答复，而是应当优先适用相关行政管理法律法规对投诉举报事项进行核实处理。

　　【基本案情】

　　申请人：郭某

　　被申请人：XX区民政局

　　申请人称：申请人与父亲郭某某、奶奶赵某某长期居住在XX区梨园镇高楼金村某号。2013年9月24日，赵某某被不法分子强行绑架抬走，下落不明，父亲郭某某的合法房屋被故意毁坏拆除。案发一年之后，申请人在梨园派出所警察的带领下，才在XX区梨园敬老院（以下称“梨园敬老院”）处找到了失散一年多的奶奶赵某某。然而，梨园敬老院强行扣留老人，违反了《养老机构管理办法》的相关规定。2015年5月2日，申请人向被申请人邮寄《履行法定职责申请书》，要求被申请人对梨园敬老院的违法行为进行查处。被申请人于2015年5月3日收到该申请。但申请人未收到被申请人作出的任何答复。

　　被申请人称：其收到申请人邮寄提出的《履行法定职责申请书》的信件后立即派出人员调查核实，并根据《北京市信访条例》第二十三条的规定，决定不予受理申请人提出的信访请求，建议申请人通过司法途径解决。2015年5月13日，被申请人作出X民政信不受〔2015〕第1号《不予受理告知单》，于同日电话通知申请人，申请人要求邮寄。遂被申请人于同日通过邮局挂号寄出，邮寄地址与申请人来信地址一致。2015年6月14日，信件被退回，理由是逾期退回。被申请人已按照《北京市信访条例》的相关规律履行了法定职责，且被申请人送达程序并无不当，因申请人自身的原因不签收，责任不在被申请人，应由其自身承担相应后果。

　　【复议机关决定】

　　XX区人民政府认为：依据《养老机构管理办法》第三条及第三十一条的规定，被申请人区民政局作为XX区人民政府民政部门，负责本行政区域内养老机构的指导、监督和管理，对其收到的举报、投诉具有及时核实处理的法定职责。本案中，区民政局收到申请人提出的《履行法定职责申请书》后，虽对申请人提出的事项进行调查，但其依据《北京市信访条例》的规定决定不予受理申请人信访请求的处理方式，从实体到程序均未行使区民政局对养老机构具的管理职能，亦未对申请人提出的履职申请作出任何回应，显然未履行法定职责。

　　复议机关决定：

　　1.撤销被申请人作出的X民政信不受〔2015〕第1号《不予受理告知单》；

　　2.责令被申请人于法定期限内对郭某提出的《履行法定职责申请书》及时核实处理，并将核实处理结果书面告知郭某。

　　【专家评析】

　　一、背景情况介绍

　　本案属于典型的将公民的履职申请作为信访事项进行处理的案件，且被申请人将之作为应当通过诉讼途径解决的事项排除在信访事项之外，不予受理。由于《信访条例》第二条对信访事项的规定过于模糊、宽泛，造成很多能够通过其他制度化渠道予以解决的矛盾被作为信访事项进行处理。实践中，公民向行政机关提出投诉举报要求处理的事项越来越多，由于多数举报人采用来信的方式提出投诉举报，有的部门一律将之作为信访事项交由信访部门处理。本案对于区分履职事项与信访事项，正确处理申请人的履职请求，有积极意义。

　　1.信访事项有相对确定的范围，公民以来信方式提出的请求并不全部都属于信访事项。《信访条例》第二条规定：信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。一般认为信访制度具有政治参与功能、监督功能何权利救济功能三项功能。其中，政治参与功能被认为是信访最主要的功能，即公民、法人或者其他组织通过信访依法参与管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。但从实践来看，信访人通常仅为维护自己利益提出信访，权利救济功能成为事实上的主要功能，这在一定程度上造成履职请求处理与信访答复之间的混同。

　　尽管《信访条例》第二条关于信访的规定比较宽泛，但是在第三章第十四条对信访事项的范围作了进一步明确，并规定了信访与复议、诉讼、仲裁等法定途径之间的关系。《信访条例》第十四条第一款规定，信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项，其中的组织、人员包括行政机关及其工作人员，其他行使公权力的组织及其工作人员；《信访条例》第十四条第二款规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。根据此规定，信访事项还是有相对确定的范围的。具体到本案，申请人向被申请人提出的履行法定职责申请书并非针对被申请人及其工作人员的职务行为提出建议、投诉，而是请求其履行根据《养老机构管理办法》规定所应当履行的监管职责，不属于信访事项的范围，不应适用《信访条例》进行处理。

　　2.投诉举报是行政机关发现执法线索主动履职的重要途径，部门管理立法明确规定行政机关应当及时核实处理公民投诉举报的，行政机关应当根据相关法律的规定，主动履职，核实、查处公民的投诉举报涉及的事项，并将处理结果以适当形式答复投诉举报人。本案涉及的《养老机构管理办法》第三十一条明确规定民政部门应当建立对养老机构管理的举报和投诉制度。民政部门接到举报、投诉后，应当及时核实、处理。被申请人应当适用《养老机构管理办法》对申请人的申请进行处理，而不是适用《信访条例》进行处理。

　　二、确定裁判要旨的理由

　　本案被申请人收到申请人的申请后并没有无所作为，但是复议机关仍认为被申请人从实体到程序均未行使区民政局对养老机构具的管理职能，亦未对申请人提出的履职申请作出任何回应，显然未履行法定职责。复议机关认定被申请人构成不作为的主要理由有以下几点。

　　1.被申请人负责本行政区域内养老机构的指导、监督和管理，对其收到的举报、投诉具有及时核实处理的法定职责。《养老机构管理办法》总则中第三条规定“县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内养老机构的指导、监督和管理”，被申请人作为XX区人民政府的民政部门，负有对XX区内养老机构进行监督管理的职责。《养老机构管理办法》进一步对民政部门所负有的监管职责的具体内容作出明确规定，其中第三十一条规定民政部门应当建立对养老机构管理的举报和投诉制度。民政部门接到举报、投诉后，应当及时核实、处理。

　　2.被申请人没有按照《养老机构管理办法》的规定对申请人的履职申请进行核实、处理，而是按照《北京市信访条例》的规定进行处理，作出不予受理决定，其应当履行的法定职责没有得到履行。申请人根据《养老机构管理办法》的规定向被申请人邮寄了《履行法定职责申请书》，要求被申请人对梨园敬老院的违法行为进行查处。被申请人收到了申请人的申请书，在相关立法明确规定民政部门负有及时核实、处理职责的情况下，并没有对梨园敬老院展开调查核实，而是将申请人的申请作为信访事项适用《北京市信访条例》的规定，作出不予受理的处理决定。尽管被申请人已经进行调查，也作出了处理决定，并向申请人送达处理决定。但是，被申请人并没有履行其应当履行的法定监管职责，而是适用其他法律规避了本应履行的法定监管职责。

　　三、应用裁判要旨应当注意的问题

　　近年来公民投诉举报要求行政机关履职查处违法行为的申请数量日益增多，公民提出履职申请通常采用来信的方式提出，部分行政机关将其按照信访中的来信来访事项进行处理，对履职申请作出信访答复。本案明确了公民的履职申请不同于信访事项，不能适用信访立法作出信访答复，而是应当适用相关管理立法对投诉举报事项进行核实处理。

　　1.行政机关收到公民、法人和其他组织来信后，不要一律转入信访部门处理，需要根据来信内容分别情况进行处理。公民来信内容属于要求行政机关履职的，行政机关应当根据部门管理的相关立法的规定，交由执法部门对投诉举报事项进行核实处理，否则，构成不作为。本案复议机关即在撤销被申请人作出的《不予受理告知单》的同时，责令被申请人于法定期限内对郭某提出的《履行法定职责申请书》及时核实处理，并将核实处理结果书面告知郭某。

　　2.部门管理立法已经明确规定建立投诉举报制度，并对行政机关应及时核实处理投诉举报事项有明确规定的，行政机关应当按照相关立法的要求，全面、正确履行法定职责，对投诉举报事项及时进行调查处理，并将处理结果以适当形式告知投诉举报人。

　　【相关法律规范】

　　1.《养老机构管理办法》第三条、第三十一条。

　　2.《信访条例》第二条、第十四条。