紧急状态法律制度

国务院法制办公室副主任 汪永清

　　一、紧急状态的内涵和我国宪法关于紧急状态的规定 　　（一）紧急状态的内涵与性质 　　紧急状态，是指发生或者即将发生特别重大突发事件，需要国家机关行使紧急权力予以控制、消除其社会危害和威胁时，有关国家机关按照宪法、法律规定的权限决定并宣布局部地区或者全国实行的一种临时性的严重危急状态。对此，可以从以下四个方面来认识： 　　第一，国家和社会面临极端严重的危害和威胁。人类社会一直面临来自自然的或者人类自身引发的各种突发事件的威胁。任何国家和社会都可能因为内乱外患、天灾人祸陷于危机状态。现代社会更是一个高风险社会，而且各类突发事件还呈现涉及领域广、影响大、危害性强等特点。现在我们所讲的突发事件不仅包括传统的自然灾害和内乱，而且还包括各类事故灾难、公共卫生事件、经济危机等。根据突发事件的严重性和紧急程度，突发事件可以分为一般突发事件和特别严重的突发事件。对一般突发事件引起的危机情况，国家可以根据一般的法律进行控制，个人和单位也可以进行自救自助。但是当这种危机情况严重危害到较大范围内社会生活正常进行甚至威胁国家安全时，就需要通过法律程序使整个国家或者某个区域进入一种临时性的非常状态，以便使国家可以依法采取特殊措施及时控制危害。这种非常状态，在法律上称之为紧急状态。紧急状态与普通应急情况的主要区别，在于危害和威胁的社会公共性、社会整体性和极端严重性。也可以说，紧急状态面临的是最高程度的社会危险和威胁。 　　从法治的角度，宪法和法律应当对可以导致紧急状态的危险和威胁及其程度作出规定，对于不能预见或者难以确定其危险性和危险程度的情况，也应当规定有关国家机关的认定职责和权限。国外早期立法一般认为战争和内乱是引起紧急状态的主要原因，当代立法还将公共卫生灾难、生态环境灾难、事故灾难、经济危机、社会公共安全和自然灾害纳入可以导致紧急状态的事件。根据我国的实际情况，可以造成极端社会危害性的事件主要可以概括为自然灾害、公共卫生事件、事故灾难、社会公共安全事件四大类，其他可能导致紧急状态、但是目前还难以准确预见的突发公共事件，可以由最高国家权力机关和最高国家行政机关根据实际情况来确定。 　　第二，国家机关需要行使紧急权力和采取一切必要的非常措施，否则不足以控制和消除极端严重的威胁和危害。由于国家本身和社会整体利益受到威胁和危害，国家必须享有为控制这种极端威胁和危害所必需的紧急权力，采取有效和合法的一切措施。紧急状态下国家活动的主要特征，是国家权力呈现向行政机关集中的趋势，并主要由行政机关实行集中统一指挥和采取非常控制措施。如果客观情况并不需要具有这种特征的国家活动，采取一般法律措施就可以控制局面，那就不需要实行紧急状态。 　　第三，社会成员将负担非常社会义务。紧急状态下受到极端严重威胁和危害首先是国家和社会的整体利益，为了维护、保全国家和社会整体利益，社会成员将作出一些牺牲，法律赋予的一些权利将受到一定限制，个人的财产可能被征用。从国外的情况看，实行紧急状态、克服紧急状态危机是要付出高昂代价的，这种代价不仅是物质的，还有人们的心理和精神的，不仅是财产的，还包括法律制度的（中止宪法、法律确定的一些制度等）。因此，实行紧急状态的条件和期限都要受到严格的限制，绝对不允许将紧急状态永久化，一旦实施紧急状态的条件不再存在，必须依照法定程序及时宣布解除。 　　第四，紧急状态在性质上是一种非常法律状态。实行紧急状态的目的是通过对国家一些权力的调整、对社会成员一些权利义务的重新确定，以及时、有效地控制、消除威胁和危害。换句话说，就是要对一些重要法律问题做出新的安排，而且这种新的安排就是要赋予国家一种特别权力，可以对宪法和法律关于国家活动和个人权利的某些规定加以调整。从这个意义上，紧急状态是一种法律状态、是一种宪法性制度。作为一种法律制度，紧急状态要回答的问题是，如何在紧急情况下使国家的活动有所遵循，不允许任何人和任何机构以克服危机为由脱离法律的规范、约束而为所欲为。在宪法意义上，任何国家活动，即使是为了克服严重社会危机的行为，都需要在法律授权范围内开展活动，都有向人民说明其正当性的义务。 　　总之，实行紧急状态对一国的政治、经济和社会伤害都会很大，是不得已采取的断然措施。因此，各国都把有效预防、及时应对各种突发事件、减少紧急状态的发生，作为治国理政的重要目标。 　　（二）我国宪法关于紧急状态的规定 　　我国现行宪法原来规定了三类非常法律状态：战争、动员和戒严。十届全国人大二次会议通过的宪法修正案，用紧急状态取代了戒严，紧急状态包括戒严但不限于戒严。这样，宪法规定的非常法律状态仍然保持三类，紧急状态、战争、动员。战争和动员问题依据宪法和国防法、国防动员法等有关法律处理。至于戒严法，从我国的实际情况出发，还是继续予以保留为宜，以专门用于处理发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱。这就是说，制定我国的紧急状态法，不再考虑如何处理《戒严法》涉及的特别严重的突发事件，只需要设计一个衔接条款，与《戒严法》衔接。 　　第一，紧急状态的决定机关和权限。紧急状态的决定，是国家机关在紧急情况发生后是否进入非常法律状态的重大决策。这一决策包括停止执行宪法、法律的某些规定，属于最高国家机关的核心职权，必须由宪法作出规定。 　　根据宪法第六十七条和第八十九条的规定，有权决定紧急状态的机关分别是全国人大常委会和国务院。其权限划分是：全国人大常委会有权决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态，国务院有权依照法律规定决定省、自治区、直辖市范围内部分地区进入紧急状态。此外，为了及时作出应急反应，对于全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态的决定，国务院依法还应该有提请全国人大常委会作出决定的请求权。许多国家宪法都赋予最高国家行政机关这类请求权。 　　第二，紧急状态的宣布机关和权限。宣布权是重要的程序权力，是紧急状态决定生效的必要程序条件。它不仅适用于进入紧急状态，还应当适用于紧急状态的中止、延长和终止。对于防止紧急状态决定权的滥用，具有重要作用。我国宪法对此作了规定。这次制定有关紧急状态的法律还可以对此作出更为具体的规定。 　　根据宪法第八十条和第八十九条的规定，有权宣布进入紧急状态的分别是国家主席和国务院。国家主席根据全国人大常委会的决定，宣布全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态；国务院决定并宣布省、自治区、直辖市范围内部分地区进入紧急状态。因此，对全国或者个别省、自治区、直辖市实施紧急状态，其决定机关和宣布机关是不同的，决定机关是国家的权力机关，而宣布机关是国家主席；对省、自治区、直辖市范围内部分地区实施紧急状态，由国务院作出决定并宣布。

　　二、国外紧急状态立法的模式和特点 　　（一）国外紧急状态立法的发展 　　紧急状态法律制度是实行宪政和法治的结果，具体立法形式因各国宪法规定的不同而有所不同。紧急状态立法所针对的危害和威胁，长期以来主要集中于战争和内乱两大类（内乱主要是国内大规模暴力冲突）。20世纪中期以来，随着经济发展和科技进步，社会生活中的不确定因素增多，突发公共事件的种类也复杂起来。人类社会面临的威胁和危害，从传统的战争、内乱，扩展到生物危机、生态危机、经济危机、恐怖袭击、灾难性技术事故、严重气象灾害和地质灾害等地球物理灾害，乃至天文灾害。突发事件的发生频率加快、规模扩大、国际化程度提高。近几年，许多国家都根据本国面临的实际威胁和危害，制定或者修改了紧急状态的专门法律制度，这包括美国、加拿大、俄罗斯、英国、澳大利亚等国家。 　　（二）国外紧急状态立法的模式 　　国外紧急状态立法的模式可以从两个方面来分析： 　　第一，从宪法与紧急状态法的关系看，有两种模式：一是，宪法对紧急状态作出原则性规定，此后根据宪法的规定制定紧急状态法。例如法国、俄罗斯。二是，宪法没有直接规定有关紧急状态的内容，而是由单行法律直接对紧急状态作出规定，例如美国、日本。英国等实行不成文宪法的国家，情况特殊一些。 　　第二，从紧急状态法与一般突发事件应对法的关系看，也有两种模式：一是，紧急状态法与突发事件应对法分别立法。例如美国、俄罗斯、土耳其等。二是，紧急状态法与一般突发事件应对法合并立法。例如日本、澳大利亚等。日本首相根据《灾害对策基本法》、《大地震对策特别措施法》的有关规定，有权决定并宣布全国或者部分地区进入紧急状态。 　　（三）国外紧急状态立法的特点和趋势 　　从世界上一些主要国家有关突发事件应对和紧急状态的立法来看，有以下几个显著特点和发展趋势： 　　第一，高度重视突发事件应对法律体系和应急预案体系建设。美、日、俄、英、意、加等许多国家，都相继建立起了以宪法和紧急状态法为基础、以应急专门法律法规为主体的一整套应急法律制度；以这些制度为依据，制定了大量配套规定和应急预案（计划），并根据实际需要不断加以完善和更新。例如，俄罗斯以宪法和紧急状态法为基础，制定了100余部配套联邦法律、法规和大量总统令、政府令；日本以宪法和内阁法等为基础，出台了50余部配套的法律、法规和大量政令与应急计划（预案）。又如，日本灾害对策基本法自1961年出台以来，已经修改了24次，该法还规定各级政府、有关政府部门和公共机构必须每年对其防灾计划进行研究，及时加以修改完善。 　　第二，既授予政府充分的权力，又对其权力的行使加以严格限制，以防止政府滥用权力，保护公民权利。突发事件的发生在许多情况下是难以预料、不可避免的。为了及时有效地控制和消除重大突发事件造成的影响，有效处置突发事件和紧急状态，维护公共利益和社会秩序，世界各主要国家的立法都授予政府充分的权力；同时，考虑到这项权力往往由政府集中行使，容易被滥用、侵犯公民权利，因而又对其行使规定了必要的程序限制，强化了立法机关、司法机关和社会公众对政府的监督，并明确规定某些公民权利在任何情况下都不得被限制或者终止。此外，由于突发事件的处置工作离不开公众的支持与配合，世界各主要国家的立法在重视保护公民权利的同时，也对公民应当履行的义务作了明确规定，如服从政府采取的应急措施、协助政府的处置工作、及时向有关行政机关报告获得的突发事件信息等。 　　第三，高度重视突发事件预防和应急准备工作，努力避免进入紧急状态。一般而言，国家对社会的管理有两种，一种是常态管理，一种是非常态管理（亦称危机管理）。相比较而言，人类对常态管理具有较多的经验，也形成许多行之有效的制度和办法。而对危机管理，无论从认识上，还是从制度和措施上都还有一定差距。因此，当今世界各主要国家都把突发事件的预防和应急准备作为治国理政的重要工作，放在突出位置，建立健全了处置突发事件的组织体系和应急预案体系，为有效应对突发事件作了制度准备；建立健全了完善的突发事件监测网络、预警机制和信息收集与报告制度，为最大限度减少人员伤亡、减轻财产损失提供了前提；建立健全了应急救援物资、设备、设施的储备制度与预备费制度，为有效处置突发事件提供了物资与经费保障；建立健全了社会公众和行政机关工作人员学习安全常识与参加应急演练的制度，为应对突发事件提供了良好的社会基础；建立健全了由综合性、专业性、兼职与后备应急救援力量以及武装部队等组成的应急救援队伍体系，为做好应急救援工作提供了可靠的人员保证。 　　第四，高度重视突发事件处置工作的统一领导和综合协调机制的建立。实行统一领导的体制，整合各种力量，是确保突发事件处置工作效率的根本措施之一。因此，世界各主要国家大都实行政府主导、社会参与的突发事件管理体制。突发事件和紧急状态的有效处置往往需要许多政府部门的相互配合，需要社会各方面的积极参与。建立统一领导和综合协调机制是有效整合各种力量和资源、及时高效开展应急救援工作的关键，也是当今世界许多国家的普遍做法。例如，美、日、俄、英、意、加等国家，都相继整合各方面力量，建立了以政府主要负责人为首的突发事件应对机构，并在各级政府设立专门部门或者在政府办公厅设立专门办事机构，具体负责突发事件和紧急状态处置工作的综合协调，提供统一的信息和指挥平台。 　　制定我国有关突发事件应对和紧急状态方面的法律，应当认真研究国外的有关理论与实践，借鉴它们的成功经验。

　　三、对我国突发事件应对和紧急状态立法的思考 　　（一）我国突发事件应对法律制度的基本情况和制定有关突发事件应对和紧急状态法律的必要性 　　我国是一个自然灾害、公共卫生事件和事故灾难较多的国家。我国特有的自然地理环境，导致自然灾害频发、分布广、影响大。我国有着与各种自然灾害顽强抗争的漫长历史，积累了防灾、抗灾、减灾和灾后重建的丰富经验。早在四千多年前，我国就有“大禹治水，三过家门而不入”的动人传说。社会的发展、科学技术的进步，在为人类带来福祉的同时，引发了许多新的事故灾难。随着经济的发展，我国环境污染的形势也比较严峻。各类突发公共卫生事件，对我国人民的生命和健康造成一定的威胁。据统计，全球新发的30余种传染病已有半数在我国发现。2003年发生的非典型肺炎灾害，波及我国内地24个省、自治区、直辖市。同时，公共安全和国家安全也面临一些新的挑战。各种突发事件的频繁发生，给人民的生命财产造成了巨大损失。 　　党和国家历来高度重视突发事件应对工作，采取了一系列措施，建立了许多应急管理制度。改革开放、特别是近些年来，国家高度重视突发事件应急法制建设，取得了显著成绩。据初步统计，我国目前已经制定涉及突发事件应急的法律35件、行政法规36件、部门规章55件，有关文件111件。这些法律、行政法规、规章和文件主要建立了以下突发事件应急制度：一是，宪法对紧急状态作了原则规定。二是，防震减灾法、防洪法、消防法、安全生产法、传染病防治法、突发公共卫生事件应急条例等有关法律、行政法规，对一些突发事件的应急制度作了规定，主要包括：破坏性地震、防洪、环境灾害、地质灾害、海洋灾害、草原火灾、森林火灾、旱灾、突发性天气灾害等自然灾害方面的应急制度；核电厂核辐射事故、矿山安全事故、工程建设重大质量安全事故、电信网络安全、民航运输安全等技术事故方面的应急制度；突发公共卫生事件、重大动物疫情、重大植物疫情等人类和动植物疫病方面的应急制度；金融风险等经济方面的应急制度。三是，有关部门规章和文件对城市供水、城市燃气、水库大坝安全、铁路运输安全等技术事故方面的应急制度以及外汇电子数据备份与电子系统故障等方面的应急制度作了规定。这些制度对保护人民生命财产安全发挥了重要作用。 　　目前，在突发事件应对工作中也还存在一些突出问题：一是，突发事件的应对在很大程度上还主要依靠领导层层批示来启动、推动，制度的力量在应对工作中往往难显影响。反应灵敏、指挥统一、责任明确的整体应急机制有待进一步完善。二是，有的部门和一些地方政府应对各种突发事件的能力不够高，危机意识不够强，依法可以采取的应急处置措施不够充分、有力。三是，突发事件的预防和应急准备制度、机制不够完善，导致一些突发事件没有得到有效预防，一些突发事件引起的危害没有及时得到控制。四是，应对突发事件中对公民权利的限制缺乏明确规定，公民权利受到不法侵害缺乏明确的法律救济渠道。五是，应对突发事件的一些共同性问题，还缺乏明确的法律规定，某些突发事件的应对还缺乏法律法规的规定。六是，社会广泛参与应对工作的机制还不够健全，公众的危机意识有待提高，自救与互救能力不够强。这一点是我国一些事故发生后造成大量人员伤亡的重要原因。有的知识渊博的人在完全可以逃生的情况下被大火活活烧死，有的博士生不知道怎样过马路。我们的群众从小到大很少接受这方面的教育和熏陶，这是我国当前亟待解决的重要问题。 　　“大禹治水精神”曾经激励一代代华夏儿女战胜各种灾害和其他突发事件，建设好、维护好自己的美丽家园。历史发展到今天，我们在应对各种突发事件过程中，一方面要继续弘扬“大禹治水精神”，同时更要依靠科学、依靠法制，居安思危、有备无患，抓紧建立健全应对各种突发事件的法律制度。因此，在认真总结我国应对各种突发事件经验教训、借鉴其他国家成功做法的基础上，需要制定一部规范应对各类突发事件共同行为的法律。这对于进一步建立和完善我国的突发事件应急管理体制、机制与法制，预防、控制和消除突发事件的社会危害，提高政府应对突发事件的能力，落实执政为民的要求，促进经济和社会的协调发展，构建社会主义和谐社会，都具有重要意义。 　　（二）有关紧急状态法律的适用范围 　　如何确定这部法律的调整范围，是首先需要解决的关键问题。从实际需要出发，借鉴国外有益经验，经反复研究，我们考虑，我国有关紧急状态的立法应当既适用于紧急状态，也适用于突发事件应对。主要理由是： 　　第一，从法律上规范突发事件应对行为，提高应对突发事件的能力，是当前我国法制建设最紧迫的任务之一。近年来，我国发生较多突发事件，造成很大损失，其中一个重要原因是应急法律制度不够完善，应对各类突发事件的能力不够高、危机意识不够强、措施不够有力、责任不甚明确，公民和组织的权利义务规定不够具体，缺乏应对各类突发事件的共同性规范。通过立法对突发事件的预防、应急准备、应急处置、管理体制作出明确规定，有利于提高政府应对突发事件的能力，有利于提高全社会的危机意识，更好地预防和控制突发事件。 　　第二，实行紧急状态是处置突发事件的特别手段。紧急状态立法的主要目的之一应该是有效预防、及时处置各种突发事件，防止、减少可能导致需要实施紧急状态的情况发生。紧急状态是由突发事件引起的。只有当人民生命财产安全、国家安全、公共安全或者生态环境受到特别重大突发事件的极端严重社会危害或者威胁，采取法律、法规规定的一般处置措施不足以消除、控制危险时，才需要宣布实施紧急状态，赋予政府采取特别处置措施的权力。实施紧急状态对国家的政治、经济和社会发展都会带来很大的伤害，是迫不得已采取的断然措施。我们只有从制度上确保能够有效预防、及时处置各种突发事件，才能少用、甚至不用实施紧急状态这种负作用很大的特殊手段。 　　第三，我国宪法规定的紧急状态的决定和宣布程序十分严格，是一种非常特殊的制度，实践中将会很少适用。由于实行紧急状态涉及对国家权力的调整、对公民基本权利的限制等重大问题，必须慎之又慎。我国宪法规定，全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态由全国人大常委会决定、国家主席宣布，省、自治区、直辖市范围内部分地区进入紧急状态由国务院决定并宣布。可见，我国宪法规定的紧急状态制度所要解决的显然不是目前实践中亟待解决的突出问题。 　　第四，将突发事件应对和紧急状态制度合并立法，符合突发事件应急管理的一般规律，逻辑上顺理成章。根据危机管理的一般理论，突发事件的应对分为预防、应急准备、应急处置和恢复与重建等四个阶段。实行紧急状态是突发事件应急处置阶段可能需要采取的手段之一。如果突发事件的预防有效，应急准备充分，应急处置恰当，就可以有效控制事态发展、减少损害。这与实行紧急状态的目标是一致的。英国、加拿大、澳大利亚、日本等一些国家，也采取了合并立法的模式。俄罗斯、土耳其等国是先有大量应对不同突发事件的单行法律，当发现这些法律规定的措施不足以有效处置特别严重的突发事件时，才另行制定紧急状态法、规定特别处置措施。因此，由同一部法律一并规范应对突发事件和实行紧急状态的行为，既有利于解决当前实际的迫切需要，也有利于节约立法资源。 　　（三）制定有关紧急状态法律的指导原则 　　制定有关紧急状态法律，必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照立党为公、执政为民的要求，把保障广大人民群众的生命安全放在首位，最大限度地减轻财产损失，维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益。同时，根据我国应对突发事件的实际需要和现代危机管理理论，在认真研究总结实践经验的基础上，参考借鉴其他国家应对突发事件的成功经验，我们建议，制定有关紧急状态的法律，从总体上似应把握以下指导原则： 　　第一，有效控制危机和最小代价原则。突发事件严重威胁和危害国家和社会的根本利益，任何关于紧急状态和应急管理的制度设计都应当将有效地控制和消除危机作为基本出发点。这一原则的意思是，制定本法必须以控制和消除面临的现实威胁为依据，必须根据中国的国情授予行政机关充分的权力，做到效率优先。同时，又必须规定行政权力行使的规则和程序，以便将克服危机的代价降到最低限度。为此，需要在对突发事件进行分类、分级、分期的基础上，确定突发事件的社会危害程度，授予行政机关与突发公共事件的种类、级别和时期相适应的应急职权。立法不能笼统地一揽子授权，而是要根据危机发生的具体情况，确定应当授予行政机关的应急权力。缺乏权力行使规则的授权，会给授权本身带来巨大风险。法律不能对行政机关控制危机的活动放任自流，也不允许为了克服危机可以不择手段。否则，后果、危害会更加严重。 　　第二，把突发事件的预防和控制放在突出位置的原则。有效预防、及时处置各种突发事件，减少实行紧急状态的情况，是治国理政的重要目标，也是制定本法的重要目的之一。做好突发事件预防工作、及时消除危险因素，就可以避免某些突发事件的发生。当无法避免的突发事件发生后，政府也应当首先依法采取应急措施予以处置，及时控制事态发展，防止其演变为需要实行紧急状态予以处置的特别严重事件。 　　第三，对公民权利依法予以限制和保护相统一的原则。在处置突发事件和实行紧急状态期间，为了维护公共利益和社会秩序，需要对公民个人的权利加以限制，或者增加公民的义务。但是，这种限制要把握好一个“度”，以保护公民的权利。应当借鉴国际通行做法，规定限制公民权利的底线，这就是不得非法剥夺公民的生命权，不得限制公民受到公正刑事审判、在法律面前人人平等的权利及宗教信仰自由。同时，还应当规定行政机关征收、征用财产应当依法给予补偿，以及公民权利受到不法侵害的救济途径。 　　第四，建立统一领导、分级负责与综合协调的突发事件应对机制的原则。建立这样的机制，是提高快速反应能力、明确划分各级政府的应急职责、有效整合各种资源、及时高效开展应急救援工作的关键。需要考虑规定：将各类突发事件分为特别重大、重大、较大和一般等四级，较大和一般突发事件的应急处置工作分别由设区的市级和县级政府统一领导和协调，特别重大和重大突发事件的应急处置工作由省级政府统一领导和协调，其中影响全国或者跨省级行政区的特别重大突发事件的应急处置工作由国务院统一领导和协调。一切单位和个人都应当服从所在地人民政府的统一领导和协调。县级以上人民政府设立突发事件应急领导机构，在本级人民政府领导下统一组织、协调、指挥突发事件应对工作，并由政府办公厅（室）承担其日常工作。下级人民政府依据职责处置突发事件过程中，上级人民政府应当根据情况对下级政府提供人力、物力、财力支持和技术指导，必要时，可以直接统一领导和协调应急处置工作。 　　（四）有关紧急状态法律应规定的主要内容 　　第一，关于突发事件的预防与应急准备。为了提高全社会的危机意识和预防突发事件的能力、整合社会力量，切实减少突发事件带来的社会危害，必须完善突发事件预防和应急准备制度。这些制度主要包括：一是，县级以上政府和政府有关部门要制定应急预案，加强对危险源的监控，健全综合、专业、兼职、志愿者应急救援队伍体系并加强训练，做好经费和物资准备，扶持相关科学研究。二是，提高全社会应对突发事件的能力。基层组织和企事业单位要开展应急常识的宣传普及和应急演练，制定应急方案；各级各类学校应当把培养学生的危机意识和应对突发事件的能力，作为教学的重要目标，要开设突发事件预防与应急、自救与互救常识的课程，并作为学生的必修课；新闻媒体应当无偿　开展突发事件预防和应急知识的公益宣传。 　　第二，关于突发事件的预警。突发事件的早发现、早报告、早准备，是有效处置突发事件、减少人员伤亡和财产损失的前提条件。因此，应当建立健全突发事件预警制度。一是，要对预警级别进行划分，根据不同的级别采取不同的应对措施。根据现行做法和突发事件的实际情况，可以考虑将突发事件的预警级别分为四级。二是，根据不同预警级别采取不同措施。发布三级、四级警报后，县级以上人民政府应当启动应急预案，加强监测、预报工作，组织对获取的突发事件信息进行分析、评估，加强对相关信息的管理，及时向社会发布可能受到突发事件危害的警告，宣传防止、减轻危害的常识；发布一级、二级警报后，县级以上人民政府还应当责令应急救援队伍和有关人员进入待命状态，调集应急所需物资、设备、设施、工具，加强对核心机关、重要基础设施等的安全防护，及时向社会发布有关采取特定措施防止、避免或者减轻损害的建议、劝告，转移、撤离或者疏散易受危害的人员和重要财产，关闭或者限制使用易受危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动。三是，县级以上政府及其有关部门还要健全突发事件监测网络、实行全天候监控，建立统一信息系统并实现互联互通，采取多种方式收集并及时分析处理有关信息。 　　第三，关于突发事件的应急处置。突发事件发生后，需要及时采取有力措施，控制事态发展，减轻危害，防止其演变为需要实行紧急状态予以处置的特别严重事件。一是，有关人民政府除预警期内已采取的措施外，还要有针对性地采取人员救助、事态控制、保证公众基本生活、启用应急物资等必要措施。二是，有关单位应当按照政府要求做好本单位的应急救援工作、积极参加所在地的应急救援工作。居委会、村委会和其他组织应当组织群众开展自救和互救，协助维护社会秩序。公民应当服从指挥，做好自救和互救工作。 　　第四，关于实行紧急状态的条件与紧急权力。实行紧急状态是一种极端手段，需要从严规定进入紧急状态的条件。我们考虑，只有当发生或者即将发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全或者生态环境安全构成重大威胁，采取本法规定的应对突发事件的措施和其他有关法律、法规、规章规定的措施不能消除或者有效控制、减轻其严重危害时，才可以由法定机关依据法定权限决定全国或者特定地区进入紧急状态。为了及时控制、消除特别重大突发事件引起的严重社会危害，在实行紧急状态后，需要授予政府必要的紧急权力。这些权力应当包括：国务院和有关省级人民政府可以决定实行宵禁和新闻管制，实行互联网和通信管制，禁止或者限制集会、游行、示威、举行会议等群体性活动，推迟举行选举，中止特定社会团体的活动，限制个别经济活动，延长被拘留和服刑人员的监禁期限；国务院可以决定采取外汇和国际贸易等方面的管制措施以及税收、金融、价格等方面的调控与管制措施。必要时，国务院和有关省级人民政府，还可以在实行紧急状态前先行采取这些紧急措施。 　　第五，关于恢复与重建。突发事件应急处置结束和紧急状态终止后，应当尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序。有关人民政府应当采取措施巩固应急处置工作成果，组织开展生产自救、修复被损坏的公共设施、评估损失、制定恢复重建计划、总结经验教训，组织制定并实施善后工作计划。国务院应当制定扶持受影响地区有关行业发展的优惠政策。           2005年2月28日