东南亚的航空外交：地区的软实力战略

【摘要】

在全球范围内，由于供应链和需求链的中断，COVID-19大流行给航空业带来了一波衰退，东盟拥有6.5亿人口，各国政府有义务在2019冠状病毒病大流行的负面影响后支持恢复进程。随着航空业的逐步开放，一个包容和吸引公众的方法对航空业来说是必要的，以补充安全政策和流动性支持。本研究旨在深入了解在国际航空日益重要的背景下，航空外交如何在区域互联互通议程中发挥作用。本研究提出，航空主体作为外交行为体参与到外交过程中，而在软实力和多利益相关者外交理念下，东盟政府和航空公司是区域互联互通的驱动因素。本研究表明航空资产和航空基础设施具有三种不同的意义：提高国家和地区认同意识，建立政治联系，确保跨境流动。因此，东盟各国政府应继续支持航空业，并利用航空外交作为本地区的软实力手段。

【问题的提出】

在东盟成立42周年庆祝活动上，东盟秘书长素林邀请了来自东盟各国的代表，与他一起在一天内飞往东盟的三个首都，以纪念东盟共同体的成立。这是航空外交的一个例子，或在外交中使用航空运输，即使用航空资产来支持外交政策，也是东盟在民航背景下进行的各种外交程序和结构的尝试。

民航对主权、国防和国家地位具有政治意义，国际航空服务协定的谈判通常被置于外交场合中。随着全球中等收入人口的不断增加，航空业成为一个主要的经济驱动力。全球载客人数从1987年的9亿人次大幅增加到2017年的39.7亿人次。东盟的国际旅客载客量已从2007年的1.205亿人次增至2017年的2.888亿人次。这一趋势表明，航空旅行的日益普及，为东南亚民航的政治和外交意义奠定了直接的基础。

航空主体或航空资产在航空作为软实力工具的情况下，仍然是大多数国家的关键主题，但由于该领域的特殊性，它们往往需要其他参与者，比如航空公司。因此，国旗载体可以成为国家身份的象征，机场和航空展的设计可以激发国际观众对某些国家的印象。这表明外交形象已从国家行为体的范畴大幅转移，而非国家行为体的出现也在外交进程中发挥了重要作用。本文聚焦于航空外交如何在区域互联互通议程中发挥作用，弥合了政治战略与外交实践之间的差距，对应对当代东盟经济和地缘政治挑战具有重要意义。

【东盟区域航空协定】

对航空公司进行监管是为了服务于公众利益，因为这将对航空业的票价和市场效率产生影响。2004年，东盟领导人将航空业列为经济一体化的11个优先领域之一。随后，东盟成员国在2015年实施了东盟开放天空政策，并在2016年批准了东盟单一航空市场(ASAM)协议，旨在为航空业开放更大程度的区域市场。但是，这一自由化进程仍然受到限制。例如，为了管理国际客运航空服务的市场准入，2009年《东盟多边航空服务协定》(MAAS)和2010年《东盟全面开放旅客航空服务多边协定》(MAFLPAS)中提到了东盟成员国内部边界内的非运输原则，即不允许外国航空公司运送国内旅客。印尼的政府显示出保护主义倾向，优先考虑国内航空公司保护市场的需求，而不是国内航空市场的自由化。菲律宾政府利用马尼拉尼诺阿基诺国际机场的跑道拥堵和缺乏空位来阻止东盟自由市场准入权协议的批准。在所有权和控制权规定方面，大多数东盟成员国将外资持股比例限制在50%以下。东盟各国政府在实施ASAM上的不稳定表现出对区域承诺缺乏统一立场。此前，东盟政府承诺确保“在航空安全领域采取协调的方法”。2019冠状病毒病暴发之初，由于政策缺乏协调，区域内没有统一的座位容量和COVID-19检测标准，东盟航空安全的实施受到严重影响。

如前文所述，东盟人民对航空安全保障的期望水平与东盟政府在这两个领域的实际协调水平之间存在差距，这反映出该地区航空外交存在的局限性。值得注意的是，东盟中心原则——东盟建立在亚太区域机构的中心——是东盟企业身份的核心。随后，这种自我认识指导了该区域航空运输网络的发展。东盟领导人发展一体化和可持续航空运输网络的基本原理是“使东盟能够利用其在东北亚、南亚和大洋洲的十字路口的位置，提高东盟对亚洲的战略意义。这对于维护东盟在国际政治中的战略位置非常重要，近年来东盟在国际政治中扮演着制衡美国和中国等大国的建设性角色。

【航空外交提升东盟认同】

随着东盟的座右铭“同一个愿景、同一个身份、同一个共同体”，东盟领导人指定2020年为“东盟身份年”，旨在提高公众对东盟的认识(ASEAN, 2020b)。然而，东盟公民社会会议/东盟人民论坛(ACSC/APF)强调，缺乏区域认同和团结是2017年公民社会组织最关注的问题之一。要构建“通过政府和社会之间的互动，构建社会和政治的东南亚身份”，东盟人民需要体验东盟并参与区域一体化。因此，需要促进东盟利益相关方和公民了解东盟身份和东盟共同体。东盟作为软实力的身份需要工具和资产，因此航空外交可以为实现这一目标做出贡献。

民航的外交意义让位于航空公司作为一种塑造国家形象的手段，这已经被政府用来在国际上展示国家身份。例如，新加坡航空公司(Singapore Airlines)就成功地成为了民族自豪感的象征。每年，“新加坡女孩”——空乘人员和航空公司的标志——都会在新加坡国庆日游行上穿着传统服装——蓝色纱笼。该航空公司成功的关键之一是其品牌定位，其中广泛的主题是“新加坡女孩”。她是新加坡航空公司国际营销和广告活动的领导人物。1993年，新加坡女孩蜡像成为伦敦杜莎夫人蜡像馆唯一的商业形象，与世界领导人和名人一起一起展示。另一家国有航空公司泰国航空(Thai Airways)也提供了一个例子，低成本航空公司亚航也与东盟合作，在马尼拉和曼谷推出了“我爱东盟”和“可持续的东盟”服装，以庆祝东盟成立50周年和52周年。2008年采用“真正的东盟”作为其第一个宣传语，并自2017年以来继续调整其品牌形象，在其飞机上添加东盟标志，并通过社交媒体和飞机杂志发起了“思考东盟，思考亚洲航空”活动。

泰国航空推出的2019年东盟峰会宣传海报

泰国总理巴育与东盟秘书长一起参观了泰国国际航空公司在2019年东盟主席国活动中的展位

此外，机场的设计可以服务于区域品牌的需求，或突出该地区的身份。例如，东南亚国际机场的东盟航线就是一个例子。这一机制将激励东盟公民注意东盟会徽，内化他们的东盟身份，并利用指定的快速通道。国际机场的东盟通道是APSC 2025蓝图中促进东盟意识的一项战略措施，1995年首次在泰国出现，随后马来西亚、越南、菲律宾、印度尼西亚和缅甸均进行效仿。

亚航的空客A320-216，采用了东盟样式的机身涂装

【航空关系：另一种政治关系】

东盟作为地缘政治的参与者，其作为亚太地区主义和身份形成中心的自我认知对其他参与者的外交政策起着影响作用。例如，在东盟-欧盟关系中，东盟在欧盟对外关系中的地位得到提升，从一个低调的、低于规范的大国，上升为一个平等的伙伴、亚洲的一个中心大国，以及一个独特的区域主义模式。欧盟运输专员认为，东盟-欧盟于2021年6月2日达成的《全面航空运输协定》(AE CATA)是“欧盟对外航空政策的一个重要里程碑”。作为世界上第一个集团对集团的航空运输协议，AE - CATA强调东盟和欧洲之间航空连接的重要性，实施将增加两个地区之间的客运和货运服务，并扩大航线。更重要的是，该协议还涉及航空安全、空中交通管理、消费者保护以及环境和社会问题。这表明，特别是在COVID-19大流行的情况下，航空外交如何成为支持东盟政府打开新的经济增长机会议程的重要工具。

在国家双边关系方面，泰国也利用泰国航空公司作为外交政策工具，促进了与其他国家的外交关系。1960年，丹麦在两国政府发布了一项航空协议后，在泰国建立了第一个大使馆，并创建了泰国国际航空公司，这是斯堪的纳维亚航空公司和泰国航空公司的合资企业。此外，泰国国际航空公司在2016年建立了曼谷和德黑兰之间的新航线，这是伊朗总统访问泰国的一个先例。为了加强与美国的关系，泰国在2016年对美国进行国事访问期间的“购物外交”包括为泰国航空公司购买20架波音飞机，以及15.5万吨煤炭和武器和军事装备。

与此相关的是，在人道主义干预中使用空中资源也有助于加强政治联系，并为软实力提供了重要工具。在双边层面，一个国家可以将其空军作为人道主义干预、国民撤离、维和和宣传的工具。2013年菲律宾薄荷岛发生地震时，马来西亚皇家空军派出两架c -130运输机，将东盟的救援物资从马来西亚的联合国人道主义应急仓库(2019年灾害管理和人道主义援助卓越中心)运往菲律宾。这一人道主义响应由东盟灾害管理人道主义援助协调中心(AHA中心)通过东盟灾害应急物流系统(DELSA)机制进行协调，该机制是《东盟灾害管理和应急反应协定》(AADMER)下的一个区域优先事项。此外，在2018年苏拉威西中部发生地震时，新加坡部署了两架C-130飞机帮助印度尼西亚。

当纳尔吉斯气旋袭击缅甸时，东盟-联合国框架将泰国廊曼机场指定为向缅甸运送救援物资的枢纽和中转站。在大多数情况下，直升机、飞机和其他运输机等空中资产被部署在人道主义援助中，在灾难中空投物资和运送伤亡人员。另一方面，救援物资的分发和撤离的顺利进行受到机场空中交通管制和地面处理等基础设施准备情况的很大影响。在这两种情况下，空中资产和空中基础设施在确保人道主义干预成功方面发挥了巨大作用。事实上，航空外交利用航空资产和航空基础设施等工具来支持政府的双边、区域和多边关系议程。

【通过跨境流动建设东盟互联互通，加强区域一体化】

空中运输网络对该区域的经济发展和市场一体化至关重要。由于航空连接的数量和频率与经济增长高度相关，政府对航空运输发展的政策通常是为了确保国内和国际航空连接。在新冠疫情大流行之后，维持航空运输的连通水平对大多数政府来说至关重要，因为一些不盈利的航线和航空公司预计将在一段时间内消失。在此背景下，大多数政府将支持航空公司以确保经济活动和就业作为缓解影响的务实方法。

机场通过为航空公司提供持续的服务、运输货物和运送旅客来促进经济发展，而这些对城市、国家和地区的经济发展至关重要。由于疫情，机场收入受到的打击尤其严重，预计2021年全球机场总收入将比2019年减少54%。此外，国际机场的数量可以决定东盟城市之间的航空连接网络。对于东盟的旅游发展，主要的国际枢纽可以吸引更多的过境游客延长停留时间。

国际航空的发展促进了全球相互依存和人员跨境流动，航空公司等跨境运输的存在对于减少东盟公民的流动障碍和加强东盟的领土一体化至关重要。提高跨境无障碍是促进人员流动、区域互联互通、区域一体化和经济增长的关键。

【总结】

在全球化时代，航空旅行的日益普及为民航赋予政治和外交意义提供了一条直接的途径。作者研究发现，航空外交通过利用航空资产和航空基础设施作为软实力的工具，在三种不同的方式中发挥作用。首先，航空公司可以作为国家和地区身份的象征。第二，将空中行动作为建立政治联系的工具，特别是在人道主义干预期间。三是确定航空运输网络和机场为跨境交通和区域互联互通的纽带。

作者：穆塔拉.因德里亚，印度尼西亚建国大学 人文学院国际关系系 文章来源：Journal of Social Political Sciences Vol. 3, No. 4, Nov, 2021