深度：第三方支付的监管脉络

作者/权威 李云洲 李烨 李路路

编辑 / 叶明珠

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写在前面

这一篇来聊第三方支付的监管脉络。

根据第三方支付领域目前最高位阶的法规《非金融机构支付服务管理办法》（2号令）中的界定，第三方支付的学名是“非金融机构支付服务”，也就是非金融机构在收付款人之间作为中介机构提供的货币资金转移服务，主要包括网络支付、预付卡的发行与受理、银行卡收单三种。

相信这些概念大家都不陌生，在我们的生活中随处可见，今天咱就来盘这个。

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第三方支付从哪里来

让我们从源头说起。

第三方支付从哪里来，当然是从“第二方支付”和“第一方支付”演化而来。

开个小玩笑~行业里其实没有“第二方支付”和“第一方支付”这俩提法。但为了便于理解，我们还是把这俩概念创设出来，争取回到支付真正的本源去探究第三方支付从何而来。

我们知道，把钱从一个人手里给到另一个人手里最简单直接的方案就是“付现金”。收付现金可以在双方之间直接完成，不需要其他方的介入，我们不妨把这种支付就称作“第一方支付”。

然而付现金可以搞定的支付场景显然太有限了。

只要超出了日常生活消费的范畴，无论是基于金额、地理距离还是财务管理的考虑，实践中绝大多数的支付我们都会通过专业机构完成。而这门生意，多年来一直是银行在做。这种由银行支持的支付方式，我们不妨就把它理解为“第二方支付”。

《支付结算办法》(银发[1997]393号)第六条明确规定：

银行是支付结算和资金清算的中介机构。未经中国人民银行批准的非银行金融机构和其他单位不得作为中介机构经营支付结算业务。但法律、行政法规另有规定的除外。

银行提供的支付结算工具丰富吗？答案是“很丰富”。

我们接着来看《支付结算办法》。除了现金之外，在我国合法的支付结算工具至少包括：银行汇票、商业汇票、银行本票、支票、信用卡、汇兑、托收承付、委托收款。再算上我们日常生活中真正常用的根据《人民币银行结算账户管理办法》(中国人民银行令[2003]第5号)落地的“银行结算账户”的转账功能，少说也有近十种支付工具。

既然银行已经提供了种类丰富的支付工具，为什么还会有第三方支付生存的土壤？答案自然是市场需求的倒逼。

让我们把时间拨回到15年前的奥运年。

彼时信用卡和借记卡虽然已经成为人们日渐熟悉的支付工具，但它们的适用人群和场景仍然十分小众。中老年人可能只有存折没有账户；校门口的小餐馆只收现金不收卡；在互联网世界中很长时间以来根本没有安全有效的支付结算方式支持，一度让“话费”和“Q币”成为了线上支付工具当中的主流工具。

这些信用卡和借记卡无法覆盖的区域，恰恰就成为了第三方支付活跃的主战场。

在商户这一侧，商业银行拓展特约商户的精力有限，银行通过外部机构开展POS的布放、商户的签约、并参与交易资金结算的模式逐渐成熟，而这在日后也就孕育出了一门独立的行当，“银行卡收单”。

在持卡人这一侧，借记卡、信用卡复杂而繁琐的申请流程，以及严格的实名制管理要求显然不足以使其具备完全替代现金的能力。于是一种兼具“刷卡”的便捷性和现金的“匿名性”的中间态“实体卡”便开始受到市场的欢迎，这就是后来大家熟悉的“预付卡”。

而在更广阔的线上世界，在这个对于彼时的传统支付结算体系完全陌生的领域中，如何有效地建立和传递信任，让素未谋面的个体可以放心地完成交易和支付，成为了互联网公司亟待攻克的难题。这一商业痛点最终以平台企业推出“担保交易”模式而宣告解决，而这种由网络平台居间代收付资金的商业模式也正是“网络支付”业务的前身。

以上，就是第三方支付的由来。

以信用卡交易的逻辑和模式为基底，在收单、发卡和线上三个维度适当延伸和创新开去，便发展成了日后写进《非金融机构支付服务管理办法》（2号令）的三大类第三方支付业务。

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第三方支付为什么需要被监管

第三方支付为什么需要被监管，这一题回答起来并不难。

自古以来，想委托第三方把一笔钱付到另一个人手里从来都不是一件容易的事儿，这个第三方必须得非常可靠。

首先，钱要绝对安全。代为付款的一方自己首先不能“监守自盗”，把钱款挪作他用；同时还要确保对钱款有足够的保护，也不能让别人打资金的主意。

其次，账要绝对准确。专营支付结算的买卖，每天动辄成百上千笔的支付交易，金额一点都不能错，并且还得确保可以随时回查复盘。

最后，交易得合法合规。这是现代支付结算系统的额外要求。在确保资金安全、账务准确的前提下，支付结算系统也承载着打击犯罪、反洗钱、反恐怖融资、反电信诈骗的重要任务。也就是说，支付服务不但得安全准确，服务的对象也需要是合法合规。

支付监管的法规体系虽然庞杂，法规和标准加起来近百部，但万变不离其宗，所有监管要求本质上都是围绕这三项目标展开。除此之外，基本就是在公平竞争、消费者保护和个人信息保护的角度再额外设置一些要求。

把这个逻辑翻译成法言法语，就是要确保一笔交易在资金流、信息流和权益流层面，全都要安全且合规。

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略显老旧的现行监管

再来具体看看我国现行的支付监管如何落地这些要求。

我国对于第三方支付行业的监管框架于2010年起逐渐建立，主要法规包括前面提到的2010年出台的《非金融机构支付服务管理办法》（2号令），以及后续针对三类子业态相继出台的《支付机构预付卡业务管理办法》（2012年）、《银行卡收单业务管理办法》（2013年）以及《非银行支付机构网络支付业务管理办法》（2015年）等。

不难看出，现行监管规则的逻辑框架主要是基于对2010年前后的市场现状的描述而构建，呈现出一种“有什么”就“管什么”的特征，这就使得“场景”和“介质”成为了构建和区分监管规则的核心标准，即：

“网络支付”业务需要通过计算机、移动终端等电子设备，并且需要基于“公共网络”，且“不存在特定专属设备交互”。

“收单”业务系针对“银行卡”，而并不明确涵盖其他支付手段。

“预付卡发行和受理”业务需基于“特定载体和形式”，如采取磁条、芯片等技术以卡片、密码等形式。

这套划分标准对于法规出台时的市场而言算得上明确和直观，市场参与主体可以形象地理解相关的业务具体适用何种牌照并对号入座。但它的弊端，也早在2013年《银行卡收单业务管理办法》颁布之时就已经开始显现。

根据《银行卡收单业务管理办法》的规定，该办法所称“收单机构”包括获得银行卡收单业务许可、为实体特约商户提供银行卡受理并完成资金结算服务的支付机构，以及获得网络支付业务许可、为网络特约商户提供银行卡受理并完成资金结算服务的支付机构。

2015年出台的《非银行支付机构网络支付业务管理办法》进一步暴露了这个问题。其中第四条第2款明确规定：“支付机构对特约商户的拓展与管理、业务与风险管理应当执行《银行卡收单业务管理办法》（中国人民银行公告[2013]第9号公布）等相关规定”。

到这里就可以看到，“业态三分”的监管逻辑虽然看似直观，但如果深入第三方支付业务的逻辑底层我们就不难发现，线上/线下不应当是监管规则的区分标准，无论支付业务发生在线上还是线下，其底层的法律和业务逻辑其实完全一致。

因此，如果强行将“线上/线下”、“银行卡/非银行卡”作为区分标准分别制定监管规则，将无可避免地出现规则的重叠适用。

这一监管逻辑上的瑕疵，很快就因为更大“搅局者”的出现而变得无比棘手。

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更大的搅局者

谁是更大的搅局者？没错，就是“条码支付”。

条码支付业务的出现，真正意义上打破了线上支付业务和线下支付业务的屏障，用户可以在不借助任何实体介质的情况下，把网络支付工具用于线下支付的场景。

这业务应该怎么管？

如果归入网络支付服务，它在线下的适用场景和功能却完全构成银行卡收单服务的替代；但如果归入银行卡收单服务，使用支付余额进行的线上支付又与“银行卡收单”这五个字毫无交集。

正是由于法规逻辑上先天的不自洽，在2017年人民银行出台的《条码支付业务规范（试行）》中，我们看到了条码支付业务极为复杂且略显“别扭”的业务资质要求。

条码支付业务需要区分“线上场景”/“线下场景”，“收款侧”/“付款侧”四种情况分别讨论资质，即支付机构“向客户提供基于条码技术的付款服务的，应当取得网络支付业务许可；为实体特约商户和网络特约商户提供条码支付收单服务的，应当分别取得银行卡收单业务许可和网络支付业务许可”。

条码支付业务的出现所暴露另外一个现行监管逻辑的“不优美”是在用户使用“支付余额”进行线下支付的场景。

在这一场景下，整个付款方的支付流程完全基于支付机构的余额完成，并不涉及到对银行卡的使用。但对于为特约商户提供收款服务的支付机构而言，却仍然需要取得名为“银行卡收单”的资质，多少显得有些滑稽。

至此，面对不断更新迭代的支付新功能和新业态，机械地套用《非金融机构支付服务管理办法》在2010年所确定的“三分业态”逻辑已经出现了诸多的“不合理”和“不效率”。

同类业务理应适用同类监管。

第三方支付行业的监管逻辑需要回归到资金流、信息流和权益流的底层，进行简化与重塑。

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基于“功能监管”的新思路

2021年1月20日，人民银行发布的《非银行支付机构条例（征求意见稿）》正式对此问题作出回应。

由于前述基于“技术”和“介质”的“三分法”与现今的支付业态高度的不适配性，新规采用了功能监管的理念，按照业务实质对支付业态的划分逻辑进行了颠覆性的重新设计。

根据新规的思路，监管机关在未来进行支付业态划分时，将完全放弃基于“技术”和“介质”的划分标准，而将从功能主义的角度出发，针对支付机构向用户提供的功能具体是“具有储值功能的账户运营”亦或仅是针对“特定的交易项下的支付业务处理”，对支付业态做了简明的“二分”。

很显然，在新的监管逻辑下，监管机关未来对支付机构的监管重点在于关注支付机构实质上为用户提供了怎样的服务，其核心的区分维度是“是否存在无特定交易场景的金额预充”，亦或“仅在发生特定的交易后（如各类购物消费等），处理对应交易的支付业务”。

基于这一功能主义的划分思路，我们可以将目前市场中存在的全部非银支付业务进行十分高效和简明的划分：

第一类，具有“账户功能”、“存款特征”的“储值账户运营”。

此类业务下，用户向支付机构划转资金并非基于特定的交易背景。在用户向支付机构划转资金的时点，也并不必然存在明确的交易对手方。

这一逻辑下，用户向支付机构进行的资金划转具有“存款特征”。相应地，支付机构在此种情形下为用户提供的服务与“银行结算账户”的功能存在相似性，即“可充值/可存款”、“可提现/可取现”，“可进行无交易背景的转账”。

第二类，仅针对特定交易中支付需求处理的“支付交易处理”。

此类业务下，支付机构参与资金收付的前提是存在特定的交易。

支付机构以具体的交易为基础，为收付款双方提供支付服务。虽然在服务开展的过程中支付机构也会收取资金进行转付，并仍然可能为收付款双方开立所谓的“虚户”对于“可提现资金”进行簿记或展示，但其在功能上仅仅是特定交易中支付的过渡状态，并不具备类似“银行结算账户”的功能。

实际上，人民银行未来将采取的“功能主义”划分在国际上已经能够看到类似的监管思路。

以我国台湾地区为例，“电子支付机构”的业态也主要划分为“代理收付实质交易款项”及“收受储值款项”。

根据台湾地区《电子支付机构管理条例（2023修正）》：“代理收付实质交易款项”是指“接受付款方基于实质交易所转移之款项，并经一定条件成就、一定期间届至或付款方指示后，将该实质交易之款项移转予收款方之业务”；“收受储值款项”是指“接受付款方预先存放款项，并利用电子支付账户或储值卡进行多用途支付使用之业务”。这一划分思路与人民银行未来的监管思路相契合。

除了上述对于支付业态的两分之外，《非银行支付机构条例（征求意见稿）》还引入了一类新机构，即“支付信息服务机构”。此类机构并不属于开展支付业务的主体，无需持有支付牌照，而仅需在中国支付清算协会办理备案即可。

从定义上来看，“支付信息服务机构”系指“为用户提供其所持有的一个或者多个银行账户或者支付账户的信息查询服务或者电子支付指令信息转接服务的机构”。该定义涵盖了与支付业务相关的，但不涉及“储值账户运营”及“支付交易处理”的业务形态，如现行业态中的“聚合支付”、“网关支付”以及“展示支付余额信息的电商或理财平台”等类型。

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未来：现行业态如何衔接成为关键

《非银行支付机构条例（征求意见稿）》项下所确立的“2+1”类业态（即“储值账户运营”、“支付交易处理”及“支付信息服务”）与现行法下的“三分业态”并无严格的线性对应关系。

按照最笼统的理解，大致可以认为“储值账户运营”主要涵盖现行的“网络支付”及“预付卡发行和受理”，“支付交易处理”主要对应现有的“银行卡收单”。

但如果严格基于对“储值账户运营”和“支付业务处理”的界定思路来看，其与现有的三类业务的对应关系较为复杂，仍然需要回到“功能监管”的思路判断目前市场现存的各类业态具体落入未来的何种业态。

围绕相关服务是否涉及“无特定交易场景的金额预充”这一核心特征，各类业态的对应关系应如下：

虽然新老体系相互之间的对应关系较为复杂，但对于整个非银支付行业而言监管半径并没有实质性扩大，即原则上现行法下需要支付牌照的业务，未来仍然需要支付牌照；现行法下不需要支付牌照的业务，未来仍然不需要支付牌照（但支付信息服务需要进行备案）。

值得一提的是，《非银行支付机构条例（征求意见稿）》中提出“储值账户运营和支付交易处理两类业务的具体分类方式和规则”、“支付账户业务的具体规则”等核心事项均将由人民银行另行规定，同时也设定了过渡期安排。

因此，现行三分法下的支付业态具体如何与未来衔接，仍有待后续打磨与明确。

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没有“最好”，只有“更适合”

在2号令颁布施行的十余年间，我国支付行业伴随着移动互联网和金融科技的高速发展已跃居世界领先水平，而2号令所设定的监管框架，也为这段波澜壮阔的发展历程提供了有力支撑。

纵然我们现在回看2号令以“技术”和“介质”作为划分标准有着种种不完美，但不可否认的是，这种划分标准使得监管对象和监管范围更为明确和直观，有助于市场参与主体形象地理解相关的业务具体适用何种牌照。在我国第三方支付行业方兴未艾的时代，也许这就是“更合适”的监管思路。

随着支付业务不断发展创新，《非银行支付机构条例（征求意见稿）》基于“功能监管”和“业务实质”设定的两分法，将对目前市场中已有的各类业务形态以及未来可能出现的新业务形态具有更高程度的包容度和适配性。

我们期待着新规，并做好了（加班写解读的）准备。

一川研究团队