《明斯克协议》为何未能阻止俄乌战火？

2022年2月28日，联合国大会就乌克兰局势召开紧急特别会议，联合国秘 书长古特雷斯在会议上讲话。（新华社/图）

在俄罗斯向乌克兰发动“特别军事行动”后，玛莉亚带着儿子躲在基辅市的一处地下防空洞内，祈祷和哭泣是她每天做的最多的事。

玛莉亚是土生土长的乌克兰人，生活在基辅郊区。一家人经营着一个小农场，丈夫种的西红柿和黄瓜鲜美可口。但2月24日开启的战火，打破了他们一家正常的生活。她的丈夫现年46岁，在俄罗斯对乌克兰宣战的当天，就扛起了长枪，自愿加入乌克兰部队作战。

战争很快带来了伤亡。联合国2022年3月1日数据统计，交战前5天至少有136名平民死亡，其中包括13名儿童。而乌克兰内政部统计的平民死亡人数则高达352人。

不少乌克兰民众开始背井离乡，踏上了逃难之路。联合国难民署2022年3月1日发布数据显示，过去6天内，大约有66万难民逃离乌克兰。

联合国难民署还发出预警，欧洲将面临着“本世纪最大的难民危机”。

“逃离乌克兰”也是玛莉亚最迫切的安排，她想带着儿子逃去德国。玛莉亚不相信，这一轮俄乌战争将在短时间结束。

“那是国家之间的谈判，我只祈求填饱肚子。”玛莉亚告诉南方周末记者。

难以阻止的战火

2月28日，在白俄罗斯戈梅利州，俄罗斯和乌克兰代表团举行了5个小时的第一轮会谈，双方暂未就“停火撤军问题”达成一致。

3月1日，哈尔科夫市广场一座行政大楼遭到火箭袭击，至少造成7人死亡。乌克兰外交部长库列巴称，该爆炸由“俄罗斯导弹袭击”所致。

在哈尔科夫留学的中国男孩崔列克慌了神，战争刚开始那几天，面对城市里的爆炸、防空警报，他还能“强装”镇定，跟朋友开玩笑、同乌克兰军人打个招呼。

但是，随着哈尔科夫市进入全天宵禁状态，崔列克希望撤离的心情越来越急切，他向南方周末记者发来了家人的电话号码，“如果联系不上我，或者我不在了，请打这个电话通知他们。”

俄乌危机不断升级，战火难以阻止。

西方多国已陆续对俄罗斯实施多项制裁，包括对俄关闭欧盟领空、禁止部分俄银行使用国际结算系统SWIFT等。但西方国家的“围魏救赵”之举并没有缓解乌克兰面临的军事压力。

“西方的制裁永远不会让俄罗斯改变其在乌克兰问题上的立场。”俄罗斯总统新闻发言人佩斯科夫表示，俄罗斯不会屈服于西方制裁。

佩斯科夫所讲的“乌克兰问题”，其核心是俄罗斯和乌克兰之间延续多年的在顿巴斯和克里米亚地区的领土争端问题。

最新的军事冲突已在多年前埋下种子。2013年11月，时任乌克兰总统维克托·亚努科维奇决定，退出了一项同欧盟举行的自贸结盟协议谈判。

不久，乌克兰首都基辅就爆发了持续数月的“广场革命”，高峰期参与抗议人数超10万人。这场骚乱导致“亲俄派”总统亚努科维奇遭议会弹劾下台，逃往俄罗斯。

“广场革命”后，亲西方的乌克兰临时政府上台，也迅速实施融入西方的外交战略，这与俄罗斯倡导的“欧亚主义安全观”格格不入。同时，乌克兰政府对内还推行“去俄化政策”，例如，推行乌克兰语为唯一官方语言。

乌克兰在内政外交上的“亲西反俄”，也引起了克里米亚半岛、顿涅茨克州和卢甘斯克州部分居民的不满。上述两地通常被统称为“顿巴斯”。

2014年3月，在俄罗斯一场短暂的军事冲突后，克里米亚地区举行公投，大约96%的当地人支持加入俄罗斯。

同年5月，在乌克兰东部顿巴斯地区，乌东政府军与亲俄民间武装势力之间又一次爆发冲突，亲俄的顿巴斯分裂主义者举行了“全民共投”，并宣布从乌克兰“独立”。由此，“顿涅茨克人民共和国”（DPR）和“卢甘斯克人民共和国”（LPR）诞生。

顿巴斯迅速成为俄乌冲突的“火药桶”。在乌克兰语和俄语中，顿巴斯是“顿涅茨克煤炭盆地”的简称，其广义的地理概念不仅涵盖乌克兰的部分地区，还包括俄罗斯的罗斯托夫州和沃罗涅日州部分区域。

在乌境内，顿巴斯跨越两个州——顿涅茨克州的中部和北部，以及卢甘斯克州的南部。它东与俄罗斯罗斯托夫州接壤，南临亚速海。苏联时期，顿巴斯是重要的煤炭产地、食盐生产基地和重工业、军工国防基地。

两个独立出来的“人民共和国”占顿巴斯的三分之一，与俄罗斯接壤，分别有230万和150万人口，其中，大部分是俄罗斯族人，多使用俄语。

亲俄的顿巴斯分离主义者一向认为，顿涅茨克州和卢甘斯克州被乌克兰控制的三分之二也是他们的领土。

不久，乌克兰派出军队进行大规模围剿。当时，乌克兰军队在顿巴斯、克里米亚等地与亲俄武装力量发生交火，那一场冲突导致至少1.3万人死亡。

为了调停俄罗斯和乌克兰在顿巴斯地区的冲突，2014年6月，“乌克兰问题三方联络小组谈判框架”诞生。该联络小组由乌克兰、俄罗斯和欧洲安全与合作组织三方组成。

同时运行的还有另一个谈判框架，即以“诺曼底模式”为主的四方会谈，四方分别是俄、乌、法、德。

三方联络小组主要侧重于战术和安全问题，但“诺曼底模式”四方会谈则更聚焦战略，旨在处理与冲突相关的更广泛政治问题。

经过多层面、多渠道的国际协调，2014年9月，旨在解除冲突的《明斯克协议》出现了。它本被寄予厚望解决这一延宕多年的冲突，但眼下蔓延的战火已经宣告了它的无力。

“明斯克难题”：安全条款优先， 还是政治条款优先？

《明斯克协议》看似是一份雄心勃勃的计划，它涵盖了安全、经济和政治等多项条款，包括释放人质和战俘、双边即刻停火、欧安组织监查停火情况、出台《乌东地区自治法》，以及在两个“共和国”举行民主选举等措施。

但是，《明斯克协议》的签署并未彻底解决乌东地区的矛盾，乌克兰和俄罗斯及乌东地方武装的战斗仍在继续。

2015年初，在乌东地区，俄罗斯军队使用榴弹炮等火炮重创了乌克兰军队。一些乌克兰军人悲观地发现，每发射一枚炮弹，他们就会受到俄军10至15次的炮火反击和报复。

乌克兰则希望在谈判桌上挽回战场上的颓势。同年2月，时任乌克兰总统波罗申科与俄、法、德三国领导人举行了长达16个小时的会谈，各方派出的外交代表相继在《新明斯克协议》上签字。

从停火、撤出重型武器、欧安组织入驻，到顿巴斯选举、划定停火线，《新明斯克协议》做出了更详细的规定，尤其划定了明确的时间规定。但是，俄乌在《新明斯克协议》的执行问题上分歧依旧。

“俄乌两国对安全条款和政治条款的实施顺序解读不一致。”美国新线战略与政策研究所研究员尤金·乔索夫斯基认为，乌克兰将《新明斯克协议》视为重新控制分离地区的工具。

乌方希望先实施安全条款，即俄罗斯及其亲俄武装力量先撤出顿巴斯地区，并允许乌克兰收回乌东边境控制权。在此之后，乌克兰再将“权力下放”，给予两个“共和国”一定的自治权。

俄罗斯则希望政治条款优先，即先选出两个“共和国”的政治精英、支持该地区对俄合作交流。在此基础上，俄罗斯才会将俄乌边界控制权交还给乌克兰。

安全条款优先，还是政治条款优先？这个问题也被国际关系学者称为“明斯克难题”。

在“诺曼底模式”的四方会谈中，俄罗斯曾提出过“顿巴斯高度自治方案”，包括修改乌克兰宪法，授予顿巴斯地区顿涅茨克州、卢甘斯克州高度自治的特殊地位；两州举行选举，自行任命行政、司法与立法的各级官员等。

乌克兰国家安全和国防委员会秘书奥列克西·丹尼洛夫（Oleksiy Danilov）则认为，如果履行“在俄罗斯枪管下签署”的《新明斯克协议》，将摧毁乌克兰这个国家。

《新明斯克协议》签订的第一年里，还是让乌东地区迎来了短暂的和平。但是，《新明斯克协议》却有一个致命的缺陷，即俄罗斯与西方对于欧亚大陆安全观的分歧。

“俄罗斯在乌东集结，不只是为了‘入侵’乌克兰，更是为了防止北约东扩，从而重构俄罗斯与美西方在世界版图上的功能和地位。”尤金·乔索夫斯基认为，对俄罗斯来说，“乌克兰危机比乌克兰更重要”。

俄罗斯在《明斯克协议》上有更深层次的考量。据彭博社分析，该协议可以使顿巴斯地区拥有更大的自治权，也可以促使乌克兰联邦化，从而避免乌克兰加入北约或欧盟等西方机构。

2022年2月19日，俄罗斯外长拉夫罗夫公开指责乌克兰“背约”时称，由于基辅当局始终不愿意全面执行明斯克协议，拒绝与顿涅茨克和卢甘斯克代表进行直接对话，以及在宪法中巩固顿巴斯作为乌克兰一部分的特殊地位，因此在解决乌克兰内部冲突方面缺乏进展。

1月27日，国务委员兼外交部长王毅呼吁，解决乌克兰问题，还是要回到新明斯克协议这一原点上。新明斯克协议得到安理会核可，是各方公认的基础性政治文件，理应得到切实执行。

日趋严重的文化离心力

顿巴斯地区的分裂主义运动却趁外交谈判之机发展壮大，俄罗斯也向分离主义者伸出了橄榄枝。

2019年4月，就在乌克兰总统泽连斯基上台不久，俄罗斯总统普京签署了一项法令，允许乌东地区居民通过简化程序获得俄罗斯护照。次年1月，顿巴斯地区已经有超过72万人拿到俄罗斯护照，而且大多数人来自公务员系统。

这72万人又被称为“居住在顿巴斯的俄罗斯公民”，他们享有申请俄罗斯社会保障和养老金支付的权利，更容易在俄罗斯找工作。

相比之下，过去两年中，顿巴斯居民前往乌克兰寻求医疗帮助或社会福利变得越来越困难。于是，乌克兰指控，俄罗斯“简化护照”为鼓励分裂主义地区的分裂倾向，因而破坏《新明斯克协议》。

几乎是同一时间，乌克兰议会最高拉达也通过了一项颇具争议性的法案——《关于确保乌克兰语作为国家语言的功能》。俄罗斯指控这项法案“限制俄语”，打压了乌克兰俄罗斯族人口的权利，也违反了《新明斯克协议》。

俄乌风云又起。2019年底，“诺曼底模式”四方会议在法国巴黎召开，但是，各方仅口头重申将落实《新明斯克协议》。

2020年，顿巴斯地区开始废除乌克兰语作为国语的地位，当地学校也停止教授乌克兰语和乌克兰历史。在顿巴斯，乌克兰语已从公共领域、官方文件和媒体中消失。

乌克兰早在2017年便切断了与未被承认的两个“人民共和国”的所有经济联系：双向货物和电力转移被停止。

同年11月，俄罗斯克里姆林宫颁布一项法令，取消了从该地区进口到俄罗斯所有商品的关税。2021年，这两个“共和国”的所有主要工厂都在转移往俄罗斯商人叶夫根尼·尤尔琴科的公司。

泽连斯基曾于2020年初正式要求修改《新明斯克协议》，但四方会谈因新冠疫情而无限推迟。

2021年9月，在俄罗斯国家杜马（议会下院）选举期间，罗斯托夫地区开设了额外的投票站，以允许这些“新俄罗斯公民”投票。两个“人民共和国”的领导人公开加入了普京的执政党统一俄罗斯。

此举再次凸显了仅存在纸面上的《新明斯克协议》，难以帮助解决俄乌两国在乌东地区的状况。2021年12月的一项乌克兰民调发现，75%的乌克兰人认为应该修改或放弃《新明斯克协议》。

当地时间2022年2月21日，普京宣布承认乌克兰东部地区由亲俄势力建立的“顿涅茨克人民共和国”和“卢甘斯克人民共和国”。次日，普京在克里姆林宫接受俄媒体采访时说，《新明斯克协议》已不复存在。

《新明斯克协议》协调效力日渐式微，顿巴斯地区的暴力、分裂和经济衰退则随之而来。2014年以来，在乌克兰政府军与俄罗斯及顿巴斯分离主义者的冲突中，超过14000人丧生。

“从法医初步检查和尸体衣着打扮看，大多数人是平民。”“卢甘斯克人民共和国（LPR）外交部”代表安娜·索罗卡说。

八年前，走在顿涅茨克州街头，人们说着带有乌克兰口音的俄语，吃着冻猪油片的乌克兰灰面包，街头巷尾种着鲜花绿植，男性、女性都纷纷前往前苏联时代建设的广场遛弯。

八年后，街头的商店稀稀落落，子弹孔在墙上遍布，空荡荡的公寓楼里到处是破碎的玻璃渣。市中心的海报上绘着一名士兵抱着一个开心的孩子，并用文字标注：“顿巴斯解放日快乐！”

当地人并不快乐。2022年3月1日，在俄乌战争从乌东边境深入腹地后，伊莉娜躲在顿巴斯某处的地下掩体痛苦地说，“我们想要和平”。

南方周末记者 顾月冰