中国农业大学土地科学与技术学院 学术视点 张凤荣：分区分类分时序建设高标准农田

摘　要：2023 农业农村部一号文件提出要逐步把永久基本农田全部建成高标准农田。笔者认为，由于耕地的自然禀赋的差异性和低等耕地作物生长限制性因素改造的技术经济难度，在2030 年前难以将15.46 亿亩永久基本农田全部按《高标准农田建设 通则》中“3.1 高标准农田”定义的通用标准建成。实际上，区域主要栽培作物对于高产稳产条件的要求并不相同，也没有必要制定一个在地块、地形、土壤和农田基础设施等各方面一模一样的标准。因此，要按照区域主要栽培作物高产稳产对地块、地形、土壤和农田基础设施条件的要求，因地制宜分区分类制定高标准农田标准，指导地方高标准农田建设工程规划设计，以提高高标准农田建设的针对性和效率。并比较现有耕地现状与区域高标准农田的标准的差异，按照先易后难的次序安排，以提高高标准农田建设的技术经济可行性。

关键词：高标准农田建设；因地制宜；分区分类；技术经济

党中央、国务院一直将粮食安全作为治国理政的头等大事。耕地，尤其是优质耕地，是粮食生产的基础。2023 年中央一号文件第（七）条再次提出加强高标准农田建设，以保证国家粮食安全。为落实2023 年中央一号文件关于加强高标准农田建设的任务要求，2023 农业农村部一号文件第（八）条关于加强高标准农田建设中，提出制定逐步把永久基本农田全部建成高标准农田的实施方案，分区域、分类型明确任务布局和时序安排，加大投入、持续建设。笔者根据我国气候、地形、土壤等自然地理特征、耕地现状，对照高标准农田建设目标与任务，来解读上述2023 农业农村部一号文件第（八）条关于加强高标准农田建设的相关要求。

1 耕地质量区域差异大，现有全国永久基本农田只有部分是高标准农田

耕地是一个自然—人工复合生态系统。气候、地形、土壤决定了农田的自然质量，人类开垦土地在耕地上进行的各种建设赋予了农田的人工质量。耕地的气候、地形、土壤等自然条件是有区域性差异的，这就决定了人类开垦出来的耕地必然具有区域差异性。即使开垦和农田建设可以改变地形（比如修梯田和平整土地）和土壤（比如改良盐碱土和客土改变土质），但也不是可以随心所欲，也得因势利导，这就造成耕地质量必然存在差异性。

第三次全国国土调查（以下简称国土“三调”）结果显示全国耕地总面积191 792.79 万亩。这191 792.79 万亩耕地在以下几方面存在差异性：（1）水田占全国耕地总面积的24.55%，水浇地占比25.12%， 旱地占比50.33%；（2）位于年降水量800 mm 以上地区的耕地占全国总耕地的34.96%；位于年降水量400 mm～800 mm 地区的耕地占比49.24%；位于年降水量200 mm～400 mm 地区的耕地占比10.01%；位于年降水量200 mm以下地区的耕地占比5.79%；（3）位于2°以下坡度的耕地占全国总耕地的61.93%；位于2°～6°坡度的耕地占比15.32%；位于6°～15°坡度的耕地占比13.40%； 位于15°～25°坡度的耕地占比6.04%；位于25°以上坡度的耕地占3.31%。

上一轮《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020 年）》确定全国耕地保有量到2020 年保持在18.05 亿亩（土地年度变更数据到2005 年底耕地面积为18.31 万亩），其中（永久）基本农田15.6亿亩，占耕地总量的85%。根据国内外粮食安全形势和“中国人把饭碗牢牢端在自己手中”的国家战略，新一轮《全国国土空间规划纲要（2021—2035 年）》明确18.65亿亩耕地和15.46 亿亩永久基本农田保护目标任务。显然，无论是上一轮《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020 年）》中划定的15.6亿亩基本农田，还是新一轮《全国国土空间规划纲要（2021-2035）》可能划定的15.46 亿亩永久基本农田，不可能都达到《高标准农田建设 通则》（GB/T30600-2022）（以下简称《通则》）中3.1 定义的高标准农田“十全十美”标准。比如，根据水资源量和地形条件，占耕地总面积50.33% 的旱地，不可能都建成有灌溉条件的耕地。再比如，现状大部分山区坡旱地，即使是梯田，因为地形坡度大和土层薄的限制，大多都地块狭小，不可能建成集中连片、与现代农业生产和经营方式（机械化规模化生产）相适应的高标准农田。

2 有必要分区分类制定高标准农田有关农田基础设施和土壤等方面的标准

由上文根据国土“三调”耕地在二级地类、降水量、地形坡度等方面的差异性分析，必须因地制宜分区分类制定高标准农田标准，以便因势利导进行高标准农田建设。为此，与2014 年的《高标准农田建设 通则》（GB/T30600-2014）相比，新修订的《通则》突出因地制宜，将全国划分为七个区域，分区域制定高标准农田基础设施建设标准、农田地力标准参考值，并将高标准农田建设内容分为农田基础设施建设工程和农田地力提升措施两个方面。

笔者认为，高标准农田的实质内涵是耕地具备支持作物高产稳产的条件。耕地只要满足当地主要栽培作物的高产稳产高效生产需求和现代农业生产和经营方式相适应，就是高标准农田。因此，在制定高标准农田的标准时，一定要从区域内主要栽培作物对土壤状况和农田基础设施的实际需求出发，设定凸显区域特征的标准。比如，地处温带湿润区漫岗上的黑土，开垦时即使不修建田间灌溉系统，不进行土地平整，只要有完好的田间道路和排水系统，旱地也是高标准农田。因为这里的自然降水绝大多数年份能满足一茬春季作物的水分需求；而且漫岗地坡度不大，只要采取保护性耕作措施，也不至于导致土地退化；排水系统的修建是为了保证雨季偶发大雨暴雨也不造成田间渍涝；平整土地反而会破坏黑土层下伏黏壤质黄土层的良好土体构型。再比如，地处湿润半湿润区的黄土高原的旱地，只要土地平整，降雨可被深厚、毛管孔隙发达、持水量大的黄土迅速全部吸纳保蓄，除了极端干旱年份，自然降水可以满足作物正常生长发育，也不必修建灌溉渠道；这个地区的地块平整连片、有机耕道路的旱地就是高标准农田。

因此，高标准农田的标准肯定不是千篇一律的，而是有区域差异性的。笔者提出以下确定区域高标准农田有关农田基础设施和土壤等方面的标准步骤：（1）根据《通则》划分的七个区域及其区内气候等综合农业生产条件，确定各区域标准耕作制度及其栽培的主要大田作物；（2）根据作物栽培学理论和土壤学理论，研究区域主要栽培大田作物生长发育所需的基本条件，包括水分、地形、土壤条件等要求；（3）围绕提高耕作效率这一现代农业发展要求，分析当地机械化耕作所需的田块规模和农田道路等配套设施。

3 农田基础设施建设工程设计必须要考虑地形、土壤和水文地质等自然条件

《通则》只是提出了全国七个区域的高标准农田基础设施建设标准和农田地力标准的参考值。事实上，这七个区域内的耕地在地形、土壤、水文地质条件等方面还存在相当大的差异性。在进行农田基础设施建设工程设计时，应重点勘察研究现状耕地的地形坡度、有效土层厚度、土壤质地、障碍层、地表岩石露头度、灌溉和排水条件等，比对区域高标准农田标准，因地制宜、因势利导进行工程设计。

我国从2011 年开始建设高标准农田，截至2022 年底，全国已建设高标准农田10 亿亩。国土“三调”191 792.79 万亩耕地中，其中具有较完善的农田基础设施的耕地已经实施了高标准建设，这包括了水田和水浇地的大部分，以及部分集中连片的旱地。剩下的还未实施高标准农田建设工程的，主要分布在半干旱区和山地丘陵区，这些耕地均存在较难改造的限制因素，包括干旱、坡度大、土层薄、土质粗等。从另一个角度看，这些耕地也是面临水土流失、风蚀沙化等土地退化风险的生态问题田。因此，改造耕地，不仅在增产稳产保证国家粮食安全上的意义重大，而且也具有保护生态环境的意义。

将坡耕地改造成梯田需要考虑地形坡度，因为坡耕地修建成梯田就必须有挖土方和填土方。若致密坚硬的岩石之上的土壤薄，则不能建成土厚田面宽的梯田。经验表明，地形坡度6°的坡耕地，若坡改梯后即使是宽度3 m、梯田里侧土层厚度仅50 cm，也得需要原土层厚度70 cm。土层薄，土地保蓄水分的能力就较低。另一方面，土层厚薄也影响着持水抗旱能力，如60 cm 厚的壤质干土，只要84 mm 的降水就会使土壤饱和，但若土壤下面是不透水的岩石，特别是有倾角的岩石，饱和了的土壤就可能在重力作用下滑塌，造成耕地损毁。

根据第二次全国土壤普查，当时的耕地中，45.12% 的耕地土层厚度≥ 100 cm，30.60% 的耕地土层厚度介于60 cm～100 cm，24.28% 的耕地土层厚度≤ 60 cm，即土层厚度小于100 cm 的耕地至少54.88%（30.60% + 24.28%）。即使是40 年来减少耕地的不同土层厚度耕地的百分比一样（实际上40 年来减少的耕地大部分是平原区土层深厚的耕地），坡度≥ 6°的坡耕地的54.88% 最多改造成的梯田宽度不会大于3 m；而3 m 宽度的梯田是难以实现机械化耕种的。

沙质耕地和砾质耕地的改造要考虑有无客土改良的黏质土土源。事实上，沙质土耕地主要分布在干旱半干旱风沙区，区域内是缺少黏土土源的。另一方面，客土也会破坏取土区的生态环境。再就是占耕地总面积10.01% 的位于年降水量200 mm～400 mm 地区的旱地，这个地区本身就水资源短缺，而且水资源已经过度开发，目前在没有水源保障条件下，难以建成旱涝保收的高产稳产田。

4 分时序安排高标准农田建设

《全国高标准农田建设规划（2021—2030 年）》明确到2030 年累计建成12 亿亩高标准农田。截至2022 年，已按规划建成了10 亿亩。笔者建议未来8 年的2 亿亩高标准农田建设在时序上应该这样来安排：

首先，在现有耕地中排除：（1）国土空间规划已经划为农转非（建设用地、生态用地等其他非耕地）的耕地；（2）参照区域高标准农田标准已经达到高标准农田的耕地；（3）此前，自2011 年以来已经进行过高标准农田建设的耕地。对于上述的（2）和（3）类耕地，即使现状已达不到建立的分区分类高标准农田标准（比如由于建成以后没有维护，农田基础设施受到损坏等），从制度层面上也不宜在近期划入高标准农田建设区，只能列入《全国高标准农田建设规划（2021—2030 年）》中的“改造提升”区。

如上所述，剩下的还未实施高标准农田建设工程的耕地，主要分布在半干旱区和山地丘陵区。在排除了上述耕地以后，在高标准农田建设分区分类的基础上，本着“先易后难”的原则安排这些耕地的建设时序。应该将现有划入永久基本农田的水田和水浇地和部分集中连片、地平土厚的旱地优先建设，以建设促保护。

最后才是建设那些存在难以改造的限制因素的劣质耕地。这些耕地在目前的技术经济条件下是难以建设成高标准农田的，可能在将来的技术经济条件下，才可以建成高标准农田。比如，北方一些旱地现在缺少水资源，可能将来实现更大规模的“南水北调”后水源充足了，就有可能改造成水浇地或水田。再比如，有些土层薄的耕地或梯田，在将来有更有效的挖土（或者是较易破碎的岩石，比如页岩、黏土岩）、破土（粉碎）机械，就可能改造成土厚地块大的梯田。有些砂质、砾质耕地，在现有的灌溉条件不可能成为高标准农田，但未来采用水肥一体化技术就可成为节水的高产稳产田。

在高标准农田建设分区分类的基础上，分时序进行高标准农田建设，往往也是从资金投入方面考虑的必然要求。农田基础设施建设往往投资很大，而且越是存在障碍因素多的耕地，所需改造的投资越大。毕竟我们目前国家现代化建设中方方面面需要钱，用于高标准农田建设上的投资还有限。据了解，此前10 亿亩高标准农田建设全国平均投资每亩不到3 000 元；正因为如此，选择了在农田基础设施条件较好或高质量耕地上先行建设。因此，对于那些限制性因素多、难以改造、投资大的耕地，只好等将来国家经济总量更大、有更多的财政资金用于农田建设之时再建设。社会发展规律表明，随着时间的推移，技术装备的成本会不断降低，比如水肥一体化的现代温室、大型挖掘机等。

需要特别指出的是，在当前没有足够财政资金支持进行农田基础设施建设的阶段，我们可以研发和推广地力培肥技术措施，通过加强农民的田间管理提升农田地力，借此达到提高粮食产量和保障粮食安全的阶段目标。

综上，虽然2023 农业农村部一号文件提出要逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，但鉴于耕地的自然禀赋的差异性、耕地的作物生长限制性因素的改造难度不同、区域主要栽培作物对于高产稳产要求条件的需要不一样，因此，不可能也没有必要制定一个在田块、地形、土壤和农田基础设施条件等方面完全一样的高标准农田标准。而是要按照区域主要栽培大田作物高产稳产对地块、地形、土壤和农田基础设施条件的要求，因地制宜分区分类制定高标准农田标准，指导地方因势利导开展高标准农田建设规划和工程设计，以提高高标准农田建设的效率；并比较现有耕地现状与区域高标准农田的标准的差异，按照先易后难的次序安排，以提高高标准农田建设的技术经济可行性。

（作者为中国农业大学土地科学与技术学院教授，博导。转自《中国农业综合开发》2023年第4期）