【战略与投资】关于当前我国沿海港口发展建设的意见与建议｜中国投资

王智

中国国际工程咨询有限公司交通业务部

导读

港口是服务性交通基础设施。为进一步提升服务水平、应对经济波动以及不确定性带来的风险，未来一段时期内需要港口基础设施保持一定冗余能力。因此，在落实湿地和环境保护政策下，要更好的统筹港口建设与科学用海

●沿海港口作用日益凸显，十四五仍将保持适度发展

●沿海港口基础设施建设面临的主要问题

●主要对策建议

沿海港口作用日益凸显，十四五仍将保持适度发展

我国沿海五大区域港口群及主要货种运输系统已基本形成，国际枢纽港作用正逐步发挥，港口在国家综合立体交通网中的重要枢纽、在国内国际双循环中的主要节点方面，均发挥了不可替代的作用。截至2021年底，沿海港口已建成生产用码头泊位5419个，完成货物吞吐量99.7亿吨（外贸41.9亿吨），为适应我国的经济发展，《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》等规划均提出了优化畅通水运设施网络，建设京津冀、长三角、粤港澳大湾区世界级港口群，支持山东打造世界一流的海洋港口等港口建设发展任务，预期我国2035年沿海港口吞吐量将达到140亿吨左右，未来港口仍需保持适度发展。

沿海港口基础设施建设面临的主要问题

港口的持续建设以及其配套陆域的形成，不可避免会带来用海填海问题，以往港口建设性疏浚和维护性疏浚土方，多以填海造陆形式，服务港口自身的建设，实现土方平衡，即可避免疏浚土的资源浪费，也可减少外抛对海洋生态环境的影响。而近年来随着船舶的大型化，客观要求港口码头泊位的大型化和深水化，为使航道及泊位等港口基础设施满足大型化、深水化的要求，势必要求通过适当的填海，使港口向海侧深水区域推进和建设。

从2017年《国家海洋局关于进一步加强渤海生态环境保护工作的意见》（国海发〔2017〕7号），到2018年《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》等相关湿地保护及海域使用严格管控政策的出台，践行了环保优先、绿色发展理念，对于提升我国海洋生态文明建设水平，严守海洋生态保护红线，改善海洋生态环境等方面，均发挥了积极的作用。但政策过于绝对和笼统，规划项目不够具体明确，且具体落实及相关配套措施未能及时研究和颁布，导致政策在实施过程中针对沿海港口的基础设施建设方面，实际形成了一刀切的现象，客观上造成需围填海建设的码头项目，建设明显放缓，同时也带来了以下一些问题：

1.地方政府及企业申报项目无从下手

根据环保及用海相关政策要求，除国家重大战略项目涉及围填海的按程序报批外，全面停止新增围填海项目审批。由于大多数地方政府及港口企业普遍认为港口码头泊位项目虽然关系到国计民生，但能否上升到国家重大战略层面，不确定，同时涉及围填海的国家重大项目范围又不够明确，导致近年来地方政府针对沿海港口需围填海的项目，不得不暂缓申报，项目前期工作周期拉长。

2.部分涉及围填海基建项目推进困难

部分涉及围填海基建项目（含部分已取得可研和初步设计批复的项目）无法落实岸线、用海、用地手续等项目前置条件，无法开展项目前期工作，或无法开工建设；部分项目为继续推进，不得不调整项目建设方案，由沉箱重力式改为高桩梁板结构等；部分液体散货泊位无法在直接后方建设配套罐区，不得不采用长距离（超过10公里）远输管道输送至临港产业区，对生产运营和安全监管都造成一定程度的影响；在原有规划不适应需求的情况下，部分港区发展建设因涉及新增围填海，难以有效开展规划环评和规划的修编工作，无法开展规划修订工作，只能机械依据原规划实施或暂停相关工程建设，对港区可持续发展产生较大制约。

3.以往港口建设与发展的动态平衡被打破

以往港口建设性疏浚和维护性疏浚土方，多以填海造陆形式，服务港口自身的建设（特别是双环抱式港池），实现土方平衡，由于围填海的管控与限制，港口码头、港池、航道等的建设性疏浚、维护性疏浚土方，无法按原设计对港口进行回填形成陆域，或由于原设计的吹填区现时无法获得用海批复，这导致上述疏浚土方（也包括平陆运河等运河工程在其建设过程中带来的疏浚土）不得不被迫重新选择抛泥区。大量的疏浚土方较难找到足够的纳泥区承载，除导致港口建设速度放缓外，也给港口的正常运营维护带来一定的压力，同时这也极易带来二次环境问题。

主要对策建议

在当前国际政治经济环境日趋复杂、突发自然灾害等不稳定、不确定因素明显增加的背景下，港口作为服务性交通基础设施，为进一步提升服务水平、应对经济波动以及不确定性带来的风险，未来一段时期内也需要港口基础设施保持一定冗余能力。因此，在落实湿地和环境保护政策下，为更好的统筹港口建设与科学用海，主要建议如下：

1.完善相关政策及规划，加强规划指导性和可操作性

为落实环保要求实现海域有序开发利用和港口的可持续发展，国家发改部门应会同自然资源部们等主管部门，结合环保新形式新要求，对海洋功能区划进一步细化，并汇同自然资源、交通、环保等部门，认真总结有关政策实施效果及不足，梳理港口建设项目海域使用存在的具体问题，并在现行政策基础上研究制定针对港口建设的海域使用管理规定和实施细则。

为实现港口的适度平稳发展，交通主管部门应会同港口企业等，依据《交通强国建设纲要》《国家综合立体交通网规划纲要》《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》等规划，结合经济发展新形势、生态环保等新要求，以集约节约用海、高效有效用海为原则，进一步完善沿海港口布局规划和各港口总体规划等相关规划，加强规划的科学性，加强规划对港口建设的指导和宏观调控作用，并征得自然资源部的支持和认可。同时应充分体现规划的严肃性和严谨性，考虑目前我国环境和湿地保护的压力，以及沿海港口发展的格局，为充分体现规划的权威性和严肃性，对于五年期的港口布局规划，建议五年内调整一次为宜，对于个别特殊重大项目，可以考虑一事一议，报国务院审批。

2.加强地方职责，避免重复、无序建设

近三年来我国对所有围填海项目的管控持续较严格，但伴随着俄乌战争等地缘政治、军事及地方冲突的越演越烈，物资及能源的储备，再次提上日程，并达到一定高度，近期某大宗商品储运基地项目获批，其余沿海港口企业迅速效仿或参照其以某某储备基地（中心）、某某转运（区域）中心等名义，或以“一期二期”、“相关配套工程”等各种理由，“化整为零”继续申报项目、推进项目，为避免一窝蜂是的从众、盲目的上项目，避免重复、无序建设，地方应在享有审批权限的同时，更应承担起落实国家环保政策及要求、保护好有限的湿地、海域及岸线资源的职责和义务，加强地方职责管理与规范。

3.加强保护湿地和环境措施

在现行政策下，为妥善处理我国沿海港口建设与运营维护过程中，需在落实环保要求的情况下，结合港口建管营，尽快研究提出合理的纳泥区和回填区，以合理消纳和利用港口生产及维护性疏浚产生的大量疏浚土，提高资源利用效率，避免疏浚土上岸或外抛可能带来二次环境污染问题，并加快相关湿地和环境保护的政策措施出台，最终在解决港口建设与实现海洋资源综合利用与海洋生态环境保护间形成动态的平衡，真正做到科学用海、生态用海、集约用海。

4.建设单位在编制具体方案时，应认真贯彻集约节约用海原则

环境的破坏具有不可逆性，港航企业应充分认清这一点，认真贯彻“生态优先、绿色发展”理念，宁可不建设，也不能已破坏生态为代价搞建设，一切建设都应是以落实环保要求，保护环境、保护生态为大前提。港口建设单位应在此背景下，依据有关规划，在顺应符合《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》《关于加强沿海和内河港口航道规划建设进一步规范和强化资源要素保障的通知》的要求下，以不占用海域或尽量少占用海域为原则，实事求是提出需求，科学编制建设方案，而非攀比、而非一味的要求大而全，或过度透支未来的需求。

5.突出海域使用在项目审批过程中的重要性，加强对用海的审批

考虑现实海洋环保和海域使用要求，确属涉及围填海的港口建设项目，其项目用海预审仍须明确作为项目《可研报告》审批或《申请报告》核准的核心前置要件，且实行海域使用一票否决制，同时在具体项目审批或是核准阶段，发改部门和自然资源部门即要相对独立（背对背各自审查），又要充分协调（在批复或是核准前，两部门应充分沟通，确保方案的最优对海域使用的最效率）。

特别重大项目，必要时，可针对海域使用单独成为独立篇章或专题，并由发改部门、交通部门和自然资源部门等，邀请相关专家，联合审查海域使用。

6.做好全程的监管

为规范港口建设项目的海域使用，对于列入涉及围填海的国家重大项目范围的项目，首先，应贯彻谁用海谁负责生态修复，谁批复用海谁监管海域使用及生态修复落实情况的原则；其次，对于确需围填海的项目应严格申报、审批，建议涉海项目所在省交通厅从技术角度对项目进行第一道把关，省自然资源厅及环境保护厅对项目从海域使用及环境保护角度进行第二道把关，省发改委结合省交通、自然资源及环保厅意见从宏观整体进行第三道把关（需报国家发改委的项目，由国家发改委把关），国家自然资源部对海域使用进行终极把关，确认海域使用后，将用海审查意见返省发改或国家发改委后，项目最终获得可研批复或是申请核准；再次，项目进入实施阶段应有专门负责跟踪的机构，对项目审批或核准后的实施全过程，特别是项目的海域使用情况、利用情况、对环保的影响及修复情况等负责；最后，对于任一环节都要形成问责制，如出现“批而未用、围而不填、填而不建”等情况，及时发现，及时处罚，即形成事前严谨规划与严格审批，事中严格执行与跟踪管理，事后严格问责与长效监管的机制。

编辑 | 青 禾

校对 | 闫建军

设计 | 大 米

本文刊于《中国投资》2022年12月号

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原标题：《【战略与投资】关于当前我国沿海港口发展建设的意见与建议｜中国投资》

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