《世界知识》杂志：中国的跨界民族问题治理

第一，区域位置具有重要性。我国共有2.2万公里陆地边界线，与14个国家接壤，形成了地域广阔的边疆地区。辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古、甘肃、新疆、西藏、云南、广西等是我国的陆地边疆省区，约占陆地国土面积的三分之二，其中边疆省区有相当大面积属于边疆民族地区。边疆民族地区这种特殊的地缘环境，使我国的国家安全形势面临着巨大考验与冲击。从历史上看，边疆民族地区对于我国的长治久安影响至深，中国各朝代均很重视边疆民族地区。近代以来，西方列强蚕食我国领土，制造地区分裂，其中边疆民族地区首当其冲。同时，边疆民族地区与相邻国家陆地直接毗连或隔江相望，因此相邻国家的局势能在最短时间内波及我国边疆民族地区。比如，紧邻中国的缅甸果敢地区常年混乱，造成了大量难民涌入我国云南边境地区、中国民众无辜死难及财产损失等恶性后果，对云南的稳定和安全构成了威胁。

第二，民族成分具有多元性。统计显示，边疆民族地区的民族分布格局呈现以下特点：一是民族聚居程度高。边疆民族地区自古以来就是我国多民族聚居地区。在我国少数民族中，人口在1000万以上的有壮族、回族、满族、维吾尔族等四个民族；人口在100万以上、1000万以下的有苗族、彝族、土家族、藏族、蒙古族、侗族、布依族、瑶族、白族、朝鲜族、哈尼族、黎族、哈萨克族、傣族等14个民族，这些少数民族大多居住在九个边疆省区。在国境线上的地州市县，少数民族的聚居程度更高。二是跨界民族众多。我国边疆民族地区存在众多跨界民族，共有30多个，这些跨界民族与邻国相关民族在血缘、亲缘、文化等方面存在诸多相同或相似之处，在我国与邻国的交往中发挥着天然的桥梁与纽带作用，但同时也容易被国外敌对势力拉拢与利用。

第三，宗教信仰具有多样性。我国是一个多宗教信仰的国家，目前有各种宗教信徒一亿人左右。其中，边疆民族地区的宗教信仰更为普遍。比如，新疆的信教群众人数居全国各省区市之冠，且相对集中，在南疆尤为突出，信教群众达90%以上，喀什与和田则达95%以上。西藏的宗教氛围也很浓厚，藏民全民信仰藏传佛教。除了民族自治区，多民族散杂居的边疆民族地区的宗教信仰也颇为普遍。比如，截至2011年底，云南共有440多万人信仰五大宗教（佛教近300万人，道教近28万人，伊斯兰教近70万人，基督教45万人，天主教5万人），约占全省总人口的10％。

中华民族共同体意识面临的挑战

中华民族是一个命运共同体，边疆民族地区的各民族在共同开发祖国边疆、抵御外来侵略的历史进程中，自发自觉地认同中华民族，这是中华民族共同体意识得以形成及推进的历史基础。但与此同时，在周边局势错综复杂以及边疆民族地区特殊性、历史遗留与现实发展等多种因素的影响下，边疆民族地区的中华民族共同体意识面临着严峻挑战。

首先是敌对势力的渗透威胁。长期以来，国内外各种敌对势力一直对我国实施“分化”与“西化”战略，其重点就是边疆民族地区。一是打着经贸往来、文化交流等旗号，通过向边境地区输送图书、影像资料等宣传品，通过广播电台、互联网等方式，宣传歪曲、丑化中国共产党、社会主义制度的言论，千方百计与我国争“民心”。比如，怒江州贡山县段的边境线长约172公里，是云南唯一紧邻边境线的藏区县。自20世纪80年代以来，有14个境外广播电台用傈僳语等多种民族语言对其进行不间断广播，有21个境外非政府组织和国外宗教势力在此进行渗透活动。二是直接支持中国国内“三股势力”。近二三十年来，在国内外敌对势力的鼓动和支持下，新疆和西藏的暴力恐怖事件不断，给当地社会稳定造成了极大危害，也造成了各族人民生命财产的重大损失。三是鼓动我国边民外流。长期生活在边疆民族地区的边民对边疆情况了如指掌，是我国稳边固边兴边工作的直接主体和最佳人选。但是，一些国家、民族分裂势力等一直鼓动、组织我国边民外流。比如，新疆的哈萨克族是跨界民族，哈萨克斯坦在独立初期通过多方面优惠政策号召世界范围内的哈萨克人“回故乡”，并且将新疆哈萨克族作为重点目标。在其鼓动下，1995年伊犁地区就有85户（共653人）要求迁居哈萨克斯坦；2003年有500多人迁居哈萨克斯坦。在新疆北部边境地区甚至出现了哈萨克人非法出境的现象。再比如，1994年成立于泰国清迈的“文蚌同盟”（又称“泛克钦组织”）是一个以克钦族为主体的民族分裂组织，该组织宣传分布在缅甸、中国、印度、孟加拉国、泰国、老挝的克钦族、景颇族、傈僳族、拉祜族、哈尼族、怒族、浪族、弱旺族等是同一民族或同源近亲民族（统称为“文蚌民族”），鼓吹要建立一个所谓“文蚌民族国家”。为此，该组织以投资办学、扶贫救灾和文化交流为幌子，深入到云南边疆地区，鼓动景颇族、傈僳族、拉祜族等少数民族边民外流。

其次是经济民生发展水平不高。改革开放以来，边疆民族地区的经济实力不断增强，但受制于经济发展基础薄弱、自然环境恶劣、贫困问题突出等因素的影响，边疆民族地区的经济民生处于相对较低的发展水平。一是经济发展整体水平不高。从GDP总量来看，2015年，内蒙古、广西、云南、新疆和西藏在全国的排名分别为第16、17、23、26和31位，而排名前三的广东、江苏和山东，各自的GDP总量就超过了上述五个边疆民族省区的GDP总量之和。二是贫困化问题突出。边疆民族地区历来是我国脱贫攻坚工程的重点地区，根据国务院扶贫开发领导小组办公室2012年公布的《国家扶贫开发工作重点县名单》，全国共有592个国家扶贫开发工作重点县，其中内蒙古有31个、广西有28个、云南有73个、新疆有27个。

在多方支持下，新疆阿勒泰市多个乡村学校少年宫开设了丰富的活动项目，让各族少年儿童玩在一起、学在一起、生活在一起、成长在一起。

最后是公共安全事件频发。当前，边疆民族地区发展进入快速转型时期，这也是社会矛盾与冲突的高发期，加上与周边国家局势、宗教因素等交织在一起，公共安全事件大大增加。一是暴力恐怖活动猖獗。9.11事件后，受到国际形势的影响，我国边疆民族地区的恐怖主义活动也呈现频率增加、破坏性增强等趋势。二是非传统安全事件频发。边疆民族地区的走私、贩毒等跨境犯罪活动增多，群体性事件也呈现上升趋势。比如，广西由于沿海、沿边以及毗邻东盟、港澳的特殊地理位置，近年来毒品犯罪案件以近20%的增幅逐年增加。再比如，2011至2015年，云南民族地区各级政府排解敏感涉众矛盾纠纷5万余起、民间矛盾纠纷14万多起，收集各类预警情报和线索2万余条，消除群体性事件隐患8000多起，妥善处置了4000多起各类规模的群体性事件。

对于中国而言，多民族聚居边疆是长期历史发展的结果。伴随边疆理论研究的不断深入，许多新的边疆概念和边疆理论不断涌现。当前，国际政治领域对“利益边疆”的研究方兴未艾。该观点认为，所谓利益边疆主要是指国家并非以军事力量，而是以非军事力量（如金融货币、跨国组织、思想意识、民族关系等）所构建的保持边境稳定以及扩展本国“安全范围”的一种边界意识。边疆民族地区各族群众的中华民族共同体意识无疑是我国的利益边疆，其推进与维护事关我国的长治久安，事关中华民族的伟大复兴。其中，维护国家统一是边疆民族地区中华民族共同体意识推进的根本原则，促进各民族团结是心理基石，推动均衡发展则是物质基础。

（作者为中央民族大学中国民族理论与民族政策研究院民族政治学专业博士研究生、黑龙江省民族研究所助理研究员）

我国跨界民族问题治理的深刻意涵

文/赵刚

从狭义上讲，所谓跨界民族就是那些原来民族和其传统聚居地都被分割在不同国家而在地域上相连并拥有民族聚居地的民族。而跨界民族问题主要是指民族政治问题，是跨国界居住的民族在争取、实现和维护自己利益的过程中，与相关国家的国家政权或国内的其他民族发生的摩擦、矛盾和冲突，或者说是当跨界民族的利益和国家利益产生某种冲突时出现的问题。我国有56个民族，其中有31至34个民族具有跨界民族特点，比较典型的有藏族、维吾尔族、蒙古族和朝鲜族等，这也是当前跨界民族问题相对集中的几个民族。从多民族国家的角度来说，跨界民族问题治理就是控制、解决跨界民族与国家间的矛盾，反对跨界民族的分离主义，增强跨界民族对国家的政治认同。

充分认识跨界民族问题

一般而言，多民族国家都是以占人口多数的民族作为建国的主体民族，主体民族会产生强烈的“政治认同”，而占人口少数的民族的“政治认同”则不高，特别是一些跨界民族，由于其聚居地毗邻着同一民族的主权国家，会对跨界民族形成一定甚至较强烈的吸引，因此，增强多民族国家中跨界民族的政治认同实属必然。

跨界民族问题具有特殊性。首先，跨界民族问题是现存国家政治分隔力和民族向心力这两种相反力量交互作用的产物。现代民族国家无不以“边界”清晰为主权的象征，一条“边界”将同一民族分割在不同国家，而民族的“族性”不会因这种分割而“泯灭”，境外的同一民族会对跨界民族形成强烈的经济、政治和文化吸引力，从而使跨界民族对所在国的政治认同问题凸显出来。其次，跨界民族问题中民族主义是重要的表现形式。一般而言，民族主义几乎都与政治相关，跨界民族的民族主义更是如此，当前跨界民族的民族主义更多表现为自决、分离和独立的诉求，即分离性民族主义。跨界民族的民族分离主义是对多民族国家的强烈冲击，表明跨界民族对本国缺乏政治认同。最后，跨界民族问题都具有强烈的国际化倾向。不论跨界民族问题是因何引起的，跨界民族总是希望境外同胞给予支持，而境外同胞也都会或公开或暗中给予支持。跨界民族问题的国际化背景使跨界民族常常处于“躁动”之中，当受到国际影响时，跨界民族的政治认同就会动摇，甚至发展到强烈的分离主义政治运动。

我国跨界民族政治认同的建构

跨界民族问题治理涉及政治、经济、文化、外交、国防等方方面面。如果从增强跨界民族政治认同的视阈来看，跨界民族问题治理就是增强跨界民族对国家（国族）、对中国特色社会主义和中国共产党的认同，在治理方式上是自上而下的政治设计和政治实施。

第一，以“中华人民共和国”的“人民”政治设计，将跨界民族纳入到国家政权之中，各民族是“人民”，亦是“国民”，“国民”应认同“国家”。

第二，以民族平等为施政原则，通过民族识别确立了中华民族大家庭的民族成员，对少数民族实施帮助性民族政策，用“逐步达到事实上的平等”，来实现各民族共同团结奋斗和共同繁荣发展的政治认同。

第三，以民族区域自治为基本政治制度，解决了少数民族在社会政治领域享有的平等地位和自治权利问题。

第四，以社会主义先进文化统领多元化的意识形态，继承和发展少数民族优秀文化，增强中华文化的生命力和创造力，培育和弘扬民族精神。

中缅边境上的小村寨。中缅国界线从寨子中央穿过，一边是中国云南瑞丽的银井，另一边是缅甸的芒秀。寨子里的老百姓语言相通，习俗相同。

总体而言，我国跨界民族的政治认同建构体现出几个特点。首先，我国始终把加强跨界民族政治认同的重心放在国家认同上。以国家边界确认跨界民族聚居区是中国领土；以民族区域自治制度确认跨界民族的自治是在中央人民政府领导下的遵循《宪法》和《民族区域自治法》的区域自治，不是“自治邦”，也不是“自治共和国”；坚持党管干部的原则，将跨界民族的民族精英纳入到党的统一领导之下。其次，我国跨界民族的政治认同建构具有“民族中心主义模式”的特点，是通过照顾跨界民族的政治、经济和文化利益来换取政治认同。我国民族政策是“帮助性”民族政策，或者叫“优惠性”民族政策，在承认民族差异的前提下，对各方面发展明显落后于汉族的少数民族长期实行了“照顾”。由于少数民族的权益被关注和被保证，获得少数民族的政治认同也就成为必然。此外，我国在政治、经济和社会生活中，突出了个体民族成分作为获取“利益”的前提，一定程度上强化了个体的民族身份认同，走的是“依托民族认同来渐次带动以国家认同为中心的政治认同”道路。最后，我国跨界民族政治认同的建构是以中华民族的“国族”建构为基础的。一般而言，民族与现代国家之间不是民族创造了国家，而是国家创造了民族（国族）。中华人民共和国成立后，“我国已经成为自由平等的民族大家庭”，各民族都要遵守人民民主和社会主义，“社会主义国家不是哪一个民族所专有，而是50多个民族所共有”，这就把跨界民族带入到“国族”建构的场阈。

增强跨界民族政治认同的路径

当前，我国跨界民族问题总体上是平缓的，各民族共建中国特色社会主义的政治认同强烈。然而，在跨界民族问题复杂性的影响下，一小部分跨界民族个体成员或隐蔽、或公开地表达出反中华人民共和国、中华民族、中国特色社会主义和中国共产党的认同。自上世纪90年代以来，世界民族主义浪潮的显著标志是国家分裂，以“一族一国”为代表的狭隘民族主义思潮盛行。2008年“3·14”事件和2009年“7·5”事件表明，跨界民族问题仍然是威胁我国边疆稳定和国家统一的大问题，增强跨界民族的政治认同将是长期的历史任务。我们必须采取有效措施增强跨界民族的政治认同。

一是，坚持在建设中国特色社会主义的全局之中来增强跨界民族的政治认同。中国特色社会主义以道路、理论、制度形态规定和影响着跨界民族的政治、经济、文化和社会生活。社会主义不仅是以一种意识形态来影响跨界民族的政治认同，在经济全球化和文化多元化背景下，社会主义要发挥制度优势，更要以国家经济繁荣、政治稳定、民族政策正确和社会不断发展来影响跨界民族的政治认同。

二是，坚持在构建中华民族的“国族”认同之中来增强跨界民族的政治认同。中华民族绝不是单指汉族，我们要挖掘中华民族形成的历史和文化资源，以文化认同来支撑中华民族的“国族”地位。要尊重少数民族的本民族认同心理，他们在整体上超越“种见”和“族界”的中华民族认同的形成将是一个长期的过程。

三是，坚持用利益“照顾”和“帮扶”来增强跨界民族的政治认同。我国跨界民族长期居于边疆，占有资源和自我发展能力处于弱势地位，因此，对跨界民族进行利益“照顾”和“帮扶”就成为增强其国家认同的必要手段。我国中央政府长期对新疆和西藏实施区域优惠政策，根本原因就在于此。

四是，坚持在反对民族分裂主义思潮中来增强跨界民族的政治认同。从民族分裂主义思潮传播的形式来看，我们应做好四个方面的防控工作。第一，在学术研究上，要勇于揭露民族分裂主义的欺骗性。比如，对新疆1934年的“东突厥斯坦伊斯兰共和国”历史的揭露和对日本帝国主义制造“间岛问题”的揭露皆属于此。第二，要加强对境外广播的管控，力争与相关国家协商，取缔境外敌对广播电台。第三，要加强对出版物和音像制品的管控，严防不法书刊和宣传分裂主义、极端主义的音像制品流入跨界民族地区。第四，要集中力量管控好网络，取缔非法网站，防控网络领袖的狭隘民族主义煽动。此外，在意识形态领域还要做好“立”的工作，比如，要积极做好跨界民族文化的繁荣和发展工作。

（作者为延边大学马克思主义学院教授）

吉林省延边金达莱民俗村的朝鲜族婚礼巡游表演。

跨界、认同、发展：中国朝鲜族跨国流动的关键词

文/李梅花

跨越真实的边界

我国的朝鲜族是跨境而来的民族。19世纪初，清朝统治者为了保护其“龙兴之地”和垄断东北地区的人参、鹿茸等特产，保证满族旗人的生存，特划出鸭绿江以北的东边道（称为东边闲旷地）和图们江以北的南岗和西岗，严禁任何人往来及居住。朝鲜李朝政府也以鸭绿江、图们江为界，封锁边境，规定凡擅自犯越者，一律以“越江罪”处以极刑。尽管如此，日趋沉重的生活压力和连年不断的自然灾荒迫使越来越多朝鲜北部边民偷偷越过鸭绿江和图们江，起初他们以挖参、狩猎等流动性劳作为主，后来转为寻找山间僻地、烧荒开垦耕地。

1910年，日本强迫朝鲜政府签订《日韩合并条约》。此后，朝鲜族先民大规模移居图们江以北地区。1931年日本发动九·一八事变，日本帝国主义为把中国东北作为侵占中国大陆的跳板和军事基地，大力加强对东北地区的经营，不仅召集日本民众迁移到东北，而且还强行招募朝鲜农民迁至东北。到1945年8月日本战败前夕，中国境内的朝鲜人总数超过了200万。1945年8月朝鲜光复后，几十万朝鲜人陆续从中国返回朝鲜，留下来的则成为中国朝鲜族的主干。

1952年9月，作为中国朝鲜族最大的聚居地区，吉林省延边地区成立了延边朝鲜族自治州。1958年9月，吉林省长白县又成立了长白朝鲜族自治县。今天，在中国境内（主要是东北地区）有180多万朝鲜族人口，其中70多万人生活在延边。

自1992年中韩建交以来，许多朝鲜族离开中国前往韩国，希望能在韩国赚得远远高于国内的工资。时至今日，我国朝鲜族的赴韩热潮仍未停歇。截至2017年5月，在韩的中国朝鲜族人数约为62.6万，如果算上已经获得韩国国籍的“归化人”，总数约有70万人以上。如果再算上流动到中国国内沿海发达地区以及日本、美国、俄罗斯等国家的人口，几乎一半以上的中国朝鲜族人口处于流动状态。

无法逾越的“边界”

大量中国朝鲜族前往韩国，这不仅是地理上的迁移过程，同时也是文化上的迁移过程。尽管中国朝鲜族和韩国人是同源民族，但在生活方式、思维方式、价值观等方面存在诸多差异。这种差异在语言习惯上表现得特别明显。中国的朝鲜族语主要受朝鲜平壤语言的影响，加之长期生活在中国，语言中又融入了很多汉语；而韩国语受英语影响大，加入了英语等外来语。此外，两者在语调、词汇构成、语法应用等方面也存在一定差别。因此，中国朝鲜族到韩国后，需要重新学习韩国语的表达方式，甚至需要掌握简单的英语。很多被访者表示，在和韩国人交流的时候，常常会发生一些误会，甚至会从对方的语气和语言中受到伤害。事实上，到韩国务工的中国朝鲜族大多文化水平不高，年龄较大，硬气、粗犷和不拘小节的延边口音在韩国社会也被当作是区隔中国朝鲜族与韩国人的符号。

中国朝鲜族在韩国的关系网主要以血缘关系和地缘关系为主，通常和同在韩国务工的亲朋好友接触和互动。中国朝鲜族在流动到韩国的过程中，逐渐在首尔等城市的老城区或边缘地带形成了以其流动人口为主的“同胞村”，首尔西南部的大林二洞、加里峰洞以及京畿道安山市的元曲洞就是其中的典型。在这些“同胞村”，不仅聚居着中国朝鲜族人口，而且形成了以中国餐馆和商品为主的商业街。“同胞村”在促进中国朝鲜族融入韩国当地生活方面具有特殊的作用，正是由于“同胞村”的存在，许多中国朝鲜族才能勇敢地来到异国他乡。但不容忽视的是，“同胞村”虽然在一定程度上扩张了在韩中国朝鲜族人的社会网络，但也无意中构建了中国朝鲜族和韩国人的“社区边界”，成为具有“独占”和“排他”意义的符号。

中国朝鲜族对韩国人往往有一种“同源异流”的文化情结。但是，在同韩国人的接触和交往中，中国朝鲜族越发意识到双方的差异，这种差异让其在韩国充满了异乡感。一方面，他们表现出对韩国的失望和对自己身份认同的困惑，另一方面他们更坚定了对中国的国家认同。中国朝鲜族作家金在国在《韩国一无所有》一书中写到，只有到了韩国，大多数中国朝鲜族才意识到他们是中国人。对于到韩国务工的中国朝鲜族而言，他们赴韩务工的根本动力是追求财富，但他们在韩国感受到的不公平待遇和对韩国制度、文化的不适，不可避免地影响到他们融入当地社会的努力和进程，反而不断强化了其原有的认同。与此同时，近年来中国经济实力日益强大，也给国民带来一种前所未有的自豪感。

值得注意的是，中国朝鲜族人口较大规模地流动到韩国虽然主要是出于经济利益的考虑，但长此以往，经济上的认同是否会影响到国家认同？另外，伴随着国家认同的增强，中国朝鲜族的族群认同反而因跨国民族文化交流出现危机，而这难免会影响到国家凝聚力的强化和特色少数民族文化的发展。目前，尽管中国朝鲜族对中国的国家认同比较强烈，但随着全球化过程中本民族大规模的国内外流动以及国际局势的变幻，其流动带来的问题必然会更具敏感性和复杂性。那么，中国朝鲜族对于中国的国家认同通过什么来维系？这些问题值得我们深思。

朝鲜族跨国流动的隐忧

中国朝鲜族人口大规模跨国流动，一方面为朝鲜族聚居地提供了大量的发展资源，带来了可观的经济效果，特别是在缓解农村人口过剩和城市就业压力、提高朝鲜族的市场经济意识和现代理念等方面发挥了积极影响，但另一方面也导致朝鲜族人口大量流失，传统朝鲜族聚居区特别是边境地区出现空心化现象，对边疆社会的长治久安构成了巨大挑战。例如，延边和龙市的两个边境乡镇崇善镇和南坪镇在上世纪90年代初期实有人口2万余人，但现在的在籍人口只有9213人，实际人口只有2600人。又比如，延边龙井市的中朝边境线总长142.5公里（几乎占了中朝边境线的十分之一），目前边境乡镇户籍总人口为21758人，实际人口只有3938人。此外，由于边境地区青壮年大多外出务工，留下的大多是文化程度较低、身有残疾或疾病的老年人，使得边境乡镇村屯的人口老龄化程度居高不下，在一些边境村更是高达60%以上。比如，在龙井市九个边境村的实际人口中，90%以上是中老年人，具有劳动能力的人员不足10%。边境村大多数青壮年劳动力外出务工，也导致大量土地被闲置，常年务农的劳动力人均耕地面积高达23.1亩（全国人均耕地面积为1.4亩，吉林省人均耕地面积为4.9亩，最高的黑龙江省人均耕地面积也只有8.4亩）。

最近几年，国家不断出台惠农政策，各级政府部门也不断推出新项目，然而，由于身强力壮、思想活跃、对新知识和新技术接受能力强的青壮年劳动力的流失，这些政策和项目失去了在农村“生根、发芽”的机会，很多良种配方、新技术养殖、特色农业种植、科技下乡扶持项目等根本没有办法得到推广和普及，进而导致农村经济发展类型单一、农业资源利用率低，无法进行产业化生产。即使边境沿线地区拥有良好的自然景观和民俗文化特色旅游资源，也始终无法推动边境村寨的经济发展。

还有一点值得注意的是，许多村干部也加入了外出务工的行列，不仅导致基层党员发展工作受阻，村内党员数量稀少，而且呈现出老龄化趋势。据调查，边境基层党员干部的平均年龄普遍超过50岁。农村基层干部队伍的老龄化和青黄不接现象，是边境乡村基层政府空心化的最严峻表现，直接导致各项政策无法有效贯彻执行，由此造成边境乡村各项事业的萎缩，不利于边境地区的稳定和发展。

(作者为延边大学民族研究院副院长、人文学院社会学系副教授)

新疆富蕴县的哈萨克族牧民。

新疆的跨界民族与国家安全

文/吴金光 徐黎丽 陆健 哈米提·阿哈甫

我国新疆与蒙古国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度等八个国家接壤，边境线长约5600公里，是中国交界邻国最多、边境线最长的省区，生活着多个跨界民族。

任何事物都具有两面性

毫无疑问，新疆的跨界民族在维护我国西北边疆安全方面发挥着不可替代的积极作用，比如戍边作用、架起中国与邻近国家交流合作的桥梁等。但是任何事物都具有两面性。历史和现实都告诉我们，跨界民族也可能给边疆稳定带来一定的负面影响。比如，跨界民族生存地带容易成为恐怖分子进入我国境内的通道。新疆对外开放的一类口岸有16个，二类口岸有5个。虽然口岸有严格的进出口管理制度，但口岸与口岸之间的边境地区分散着许多民间进出口，沿边境居住的民族保留着互相来往的通道，其中一些民间通道被恐怖分子利用，成为其潜入我国的通道。更有一些跨界民族人员被境外敌对势力利用，企图分裂中国。此外，一些与中国传统价值观相反的意识形态借用跨界民族耳闻目睹的民间文化形态向我国西北地区渗透，并以信仰的形式表现出来，给我国西北陆疆的稳定造成威胁。

从外部环境看，与我国西北地区接壤的中亚地区民族关系复杂，宗教信仰多元，长期以来冲突不断。我国西北地区是少数民族聚居区，其中不少民族信仰伊斯兰教，仅新疆就有1000万穆斯林，而且大部分讲突厥语。伊斯兰世界宣扬的“回归伊斯兰传统”，土耳其鼓吹的“突厥语国家联盟”，激活了中亚地区沉寂多年的民族主义、泛伊斯兰主义和泛突厥主义，甚至发展成为极端主义、民族分裂主义和恐怖主义，他们活动猖獗，接连召开各种以“突厥语族联合统一”为主题的国际会议，鼓吹建立“突厥斯坦”。这“三股势力”在新疆得到了民族分裂主义的响应，2009年乌鲁木齐“7·5”打砸抢烧严重暴力犯罪事件就是由境内外恐怖主义势力、分裂主义势力、极端主义势力精心策划组织的。毫无疑问，中亚的发展与稳定对中国西部安全有重要意义。

哈萨克族外迁引发一些问题

近十几年来，我国出现一些哈萨克族人迁居哈萨克斯坦的现象。这与哈萨克斯坦实施“回归政策”密切相关。哈萨克斯坦独立之初，作为其主体民族的哈萨克族只占该国总人口的40％左右。随着民族国家思潮的蔓延，居住在哈萨克斯坦的其他民族人口大量外迁，哈萨克斯坦人口急剧下降。哈萨克斯坦政府一方面担心总人口继续减少，将使哈失去中亚大国的优势；另一方面又担心主体民族在全国人口中的比例太低，难以掌控国家局势。为此，哈萨克斯坦政府制定了一系列吸引外籍哈萨克族的移民政策。2011年12月，哈萨克斯坦开始实施新的《移民法》，对第一部《移民法》（1992年12月颁布）进行了修改和补充：一是简化了“回归者”的入籍手续；二是“回归者”在获得哈萨克斯坦政府移民指标的同时，自动加入哈萨克斯坦国籍；三是尊重“回归者”的文化差异和习惯；四是扩大加入哈萨克斯坦国籍人员的范围；五是放宽“回归者”入籍的期限等。受哈萨克斯坦优惠移民政策的吸引，新疆部分哈萨克族民众纷纷移居哈萨克斯坦。

据不完全统计，自哈萨克斯坦实施“回归政策”以来，新疆赴哈定居人数为8万至12万。根据新疆出入境管理部门的统计，2012年新疆哈萨克族有308054人申请赴哈，其中4.5%的人申请定居，95.5%的人申请探亲、访问、留学等。不过，“回归”到哈萨克斯坦的人群多为农牧民，文化素质不高，一定程度上受到哈萨克斯坦人的歧视和排挤，难以被哈主流社会接纳，大部分处于社会底层。同时，由于哈萨克斯坦的一些移民优惠政策落实不到位，移民官员存在腐败现象，加上新疆近几年发展很快，部分在哈定居人员产生了返回中国的想法。

此外，近年来哈萨克斯坦等国制定了一系列发展本国边境地区教育的政策，对我国边境地区的中小学生产生了一定的吸引力。新疆已出现了部分哈萨克族学生到哈萨克斯坦就学的情况。由于国内教学费用相对较高，致使部分家长为解决经济负担而让子女到哈萨克斯坦就学。还有部分家长认为哈萨克斯坦的哈萨克语教育质量比较高，可以更好地学习和保护民族传统文化。虽然跨境就学的现象目前尚未形成规模，但值得关注和重视。

中国哈萨克族大批迁居哈萨克斯坦可能会引发一些问题。第一，境外敌对势力可能借机炒作，大肆攻击我国的民族和宗教政策，极力煽动民族分裂活动，并在国际社会抹黑我国的形象。

第二，部分哈萨克族群体出现民族意识增强、利益诉求增多的情况。一方面，一些哈萨克族网民的“大哈萨克主义”思想滋生，频频炒作热点、敏感事件，比如反对“双语教育”，对中哈两国关系进行歪曲评论等。另一方面，哈萨克族群众聚集上访事件增多。

第三，受境外宗教极端思想的影响，我国哈萨克族群体出现宗教氛围升温迹象。近年来，随着非法宣传品数量及受众面增大，加之受到哈萨克斯坦宗教思想影响的赴哈移民回迁，哈萨克族群体中宗教氛围逐步升温。

第四，影响中哈两国关系。短期来看，哈萨克斯坦实施新《移民法》不会对我国西北地区稳定造成太大影响，但有可能引发我国哈萨克族迁哈人数增多，特别是激发一些年轻人的迁哈热情，对中哈关系造成一定影响，增加我国家层面的工作难度。比如，中国在国籍上一向坚持单国籍政策，不允许出现多重国籍的情况。但一部分赴哈留学、探亲等人员滞留不归，通过各种渠道获得哈萨克斯坦“绿卡”或护照，事实上成为持有中哈两国护照的双重国籍人员，给中方和哈方政府带来一系列管理难题。总体而言，哈萨克斯坦与中国、俄罗斯、美国等国均保持着良好关系。哈萨克斯坦资源丰富、地广人稀、经济较为发达，其实施“回归政策”的目标十分明确，一是提高哈萨克族在总人口中的比例，二是提升哈萨克斯坦的国际地位和影响力。若其国际地位和影响力上升，或者借助俄罗斯和西方国家的成分加重，必将影响到我国与哈各领域的合作。

正确认识和处理跨界民族外迁问题

新疆跨界民族多为游牧民族，有的仍保留着逐水草而生的生产、生活方式。中亚地区地广人稀，土地肥沃，发展农牧业的基础条件较优越，而且近年来中亚国家经济发展迅速，这种客观因素决定着新疆跨界民族外迁问题还将在一定时间内存在。

我们既要严格依法办事，又要严密防范极少数民族分裂分子借机制造事端，尤其是要防止大批人员在一定时间内同时搬迁，形成社会热点，造成群体性事件。首先，要积极推动边境民族地区的法制建设，健全边境地区的法律法规体系。对于申请赴中亚国家定居的人员，要讲明政策，做好相应的法律宣传工作。可针对中亚地区法律不够健全、移民群体犯罪率高等问题，选择典型案例，在边境地区进行宣传，做到正面、积极疏导。其次，让广大少数民族群众更全面、更真切地感受到中国改革发展的成果。近年来，国家大力实施广播电视“村村通”工程、“西新工程”，进一步提高了广播电视在新疆的覆盖率。但是，由于人口稀少、地形复杂等原因，一些边境地区还存在死角和盲区。一些跨界民族群众对我国许多优惠政策不够了解，对改革发展成果的感受只停留在表面。建议适时开展对跨界民族地区宣传工作的专题调研，提出针对性的政策措施。

（作者吴金光为国家民委国际司副司长，徐黎丽为兰州大学民族学研究院教授、中国边疆安全研究中心主任，陆健为新疆民委副主任，哈米提·阿哈甫为新疆民委研究所助理研究员）

本文刊登在《世界知识》2017年第21期，更多精彩内容请见《世界知识》杂志返回搜狐，查看更多