中国首批国家公园体制试点的经验与成效、问题与建议

中国是世界上第一个、也是目前唯一将建设生态文明纳入国家战略的国家。建立国家公园体制是建设生态文明制度的重要内容, 对于推进自然资源科学保护与合理利用, 建设美丽中国, 促进人与自然和谐共生, 具有极其重要的意义。

从1956年第一个自然保护区建立以来, 经历60多年发展, 中国已建有自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园等各级各类自然保护地11800多处, 覆盖陆域国土面积约18%, 领海面积约4%, 对保护生态系统与生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量发挥了重要作用[1]。然而, 自然保护地过去的发展缺乏系统规划, 存在重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题, 极大影响了综合保护效果[2-4]。为从根本上解决这些问题, 确保重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性得到系统性保护, 提升优质生态产品供给能力, 维护国家生态安全, 中央提出“建立国家公园体制”, 开展国家公园体制试点。根据国家统一部署, 2020年要完成国家公园体制试点, 设立一批国家公园, 分级统一的管理体制基本建立。

本文收集了我国开展国家公园体制试点以来的重要政策文件、规划等资料, 分别于2019年7—8月和2020年9月赴各试点区, 通过座谈交流、资料查询、野外踏查、实地走访等多种形式, 调查了试点区的管理体制、运行机制、生态保护、社区协调发展、试点保障、自然教育与宣传等工作的进展情况。在跨时2年的资料收集、实地考察基础上, 全面总结我国首批国家公园体制试点的经验与成效, 认真梳理体制试点过程中存在的问题, 并提出针对性建议, 以期全面展现我国国家公园体制试点的最新进展, 为国家公园深化建设提供参考和依据。

从2013年十八届三中全会首次提出建立国家公园体制以来, 国家接连出台了一系列政策, 从建设国家公园的指导思想、主要目标、建设内容、主管机构、功能定位等方面进行了总体部署(表 1)。《生态文明体制改革总体方案》指出, 建立国家公园体制是生态文明体制改革的重要组成部分。《建立国家公园体制总体方案》和《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》的印发, 标志着我国国家公园体制建设已经初步完成顶层设计, 明确了国家公园在全国自然保护地体系中的主体地位。

2015年12月, 中央全面深化改革领导小组会议通过《中国三江源国家公园体制试点方案》, 标志着我国首个国家公园体制试点区启动。2016年5—10月, 国家发展改革委陆续批复神农架、武夷山、钱江源、南山、长城、普达措等6个试点区的《试点实施方案》。2016年12月, 中央全面深化改革领导小组会议通过大熊猫和东北虎豹2个试点区的《试点方案》, 2017年6月, 又通过《祁连山国家公园体制试点方案》。2018年, 长城终止国家公园体制试点, 加入国家文化公园建设序列。2019年1月, 中央全面深化改革委员会(2018年3月根据《深化党和国家机构改革方案》由原中央全面深化改革领导小组改成)会议通过《海南热带雨林国家公园体制试点方案》。至此, 我国设立了首批共10个国家公园体制试点区(表 2), 涉及12个省份, 总面积达22.3万km2(图 1), 主要保护热带雨林、亚热带常绿阔叶林、温带针阔混交林、荒漠草原等不同生态系统, 以及大熊猫、东北虎等珍稀濒危物种。

总体而言, 国家公园体制试点得到了政府和社会各界的高度重视[5]。各试点区地理区位各异、保护对象多样, 在试点过程中涌现出一系列特色亮点工作, 为国家公园建设和管理积累了一批可复制、可推广的经验[6-8]。国家公园体制试点产生了良好的成效, 自然资源资产管理效率明显提升, 生态保护和恢复力度明显增强, 社区民生有所改善, 社会效益突显。

各试点区都组建了国家公园管理机构, 推进了自然保护地机构和人员整合, 完成了自然资源所有权边界划定和确权登记, 基本实现了由一个部门统一行使国家公园管理职责。10个试点区形成了中央垂直管理、中央与地方共同管理、地方管理3种管理模式(表 3)。

为保障国家公园体制顺利运行, 各试点区积极创新运行机制(表 4)。10个试点区都制定了条例或办法(东北虎豹、祁连山、大熊猫3个跨省试点区正提请审议；普达措国家公园的条例2014年开始实施, 但与国家现行要求不一致, 目前正在加快修订, 修订草案已通过迪庆州人大常委会会议；其余6个试点区已颁布实施), 编制了总体规划且获得正式批复, 为国家公园建设和管理提供了基本保障。

各试点区生态保护力度普遍加强, 人类活动监管能力有效提升。各试点区都开展了综合科学考察或主要保护对象专项调查, 信息化、智能化水平相比试点前都有较大提升, 全方位、立体式的监测巡护体系初步建立；积极开展专项保护行动, 针对试点区面临的主要违法行为开展联合执法, 营造了高压态势；坚持自然恢复为主, 针对试点区生态系统退化和破坏的类型和程度, 采取必要辅助措施加以修复(表 5)。国家公园体制试点产生了明显的生态成效, 各试点区生态系统服务功能维持稳定或有所提升, 违法破坏行为得到有效遏制, 物种种群数量有所增加、栖息地得到恢复, 动植物新种、分布新记录不断被发现(表 5)。

国家公园体制试点以来, 资金投入力度不断加大。中央层面, 国家发展改革委除在原有的中央预算内投资专项中安排资金外, 专门在文化旅游提升工程专项下安排国家公园体制试点资金, 2017—2020年共投资38.69亿元；财政部2017—2019年通过一般性转移支付安排各试点省共9.8亿元, 2020年将国家公园支出纳入了林业草原生态保护恢复资金, 并安排预算10亿元。省级和地方财政持续增加配套资金和专用经费, 海南热带雨林、武夷山、钱江源、南山等4个试点区的省级和地方财政投入超过总资金量的60%, 神农架试点区接近50%。此外, 中国绿化基金会、全球环境基金等社会组织对国家公园保护事业的支持力度逐步加大, 试点以来, 10个试点区累积获得捐赠超过2亿元。

各试点区利用多方整合的资金, 采取增设公益岗位、加强集体土地统一管理[9-10]、提高生态补偿范围和标准、改善生产生活设施、开展特许经营、扶持经色产业等措施, 带动社区发展, 实现了对部分当地居民和森工企业职工的安置, 既提高了自然资源的保护效率, 又增加了居民收入, 有利于维护社会稳定(表 6)。

各试点区积极搭建国家公园研究机构, 深化合作机制, 有效提升了国家公园的科研水平。各试点区在原有科研条件基础上, 建立或共建国家公园科研机构20余个, 涉及高校和科研院所等单位数十家, 汇聚了一批多学科领域和行业背景的高水平人才, 形成了强大的智力支持(表 7)。试点以来, 10个试点区内开展的研究工作已发表一系列学术论文, 不乏具有全球影响力的顶级研究成果[11-12]。依托深化合作产生的科研成果已经开始应用于实际保护管理工作, 为国家公园的建设与管理、生态系统恢复、物种保护等提供了有力支撑。

试点以来, 通过自然教育和宣传引导, 国家公园理念深入人心, 生态文明思想广为传播。各试点区都开通了国家公园官网、微博、公众号等, 多渠道多形式宣传生态文明思想和国家公园价值, 及时回应社会关切问题, 极大提高了国家公园的社会关注度(表 8)。各试点区都建立了国家公园自然教育基地, 自然教育的规模有序扩大, 国家公园的全民公益性得以体现。试点以来, 社会各界参与10个国家公园试点区的志愿服务逾万人次。通过广泛征集社会公众创意, 10个试点区都发布了形象标识, 充分体现了国家公园特色。

国家公园体制试点是一种全新体制的探索。建成统一规范高效的中国特色国家公园体制, 是一项长期艰巨复杂的系统工程, 还面临一些尚未解决的问题和困难。

首先, 部分试点区国家公园管理机构级别偏低。神农架、普达措、南山3个试点区管理机构目前仍由所在市州政府代管, 与国家公园自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使的要求不符, 难以承接中央委托事权责任的落实。武夷山、神农架、钱江源等试点区内自然资源权属复杂, 不仅涉及区县协调, 还牵涉省直各有关部门、甚至跨省协调整合等情况, 处级管理机构难以协调, 不利于深化推进各项工作。

其次, 部分试点区国家公园管理机构行政主体缺失。神农架、普达措、南山3个试点区管理机构为事业单位性质, 综合执法等行政职能缺乏法律支撑, 尽管进行了行政授权, 仍很大程度上依赖地方政府职能部门, 执法适时性受到较大牵制。

最后, 跨省试点区存在“一园多制”问题。祁连山试点区甘肃片区建立了省管理局、管理分局、保护站三级垂直管理体系, 但青海片区的管理分局、保护站仍依托地方林草局设立。大熊猫试点区的14个管理分局5个由省级管理局直管, 9个以当地政府管理为主；陕西和甘肃片区的综合行政执法由森林公安承担, 四川片区直接赋予管理分局执法权限。

首先, 《国家公园法》等上位法还未出台, 不同管控分区的细化管控要求不明确。核心保护区和一般控制区内哪些行为是允许的, 哪些行为是禁止的, 监管部门对不同管控分区的督察依据是什么, 都不明确。目前大多参照《自然保护区条例》管理, 该条例的某些限制性规定难以执行、且不合时宜。核心保护区内完全禁止任何人类活动, 既不是科学的最严格保护, 也不具有实际操作性。藏族等少数民族牧民在不同季节逐草而居, 是长久以来形成的民族传统和文化, 维系草畜平衡前提下适当放牧对自然生态环境并不会造成破坏。某些试点区核心保护区内的部分人工林群落结构过于简单或感染了病虫害, 从保护管理角度需要采取修复措施消除隐患, 但实际操作中要依法干预比较困难。

其次, 跨省试点区的管理条例、规划等由谁批、如何批等问题暂未明确。批准建立跨省的国家公园体制试点区是中央统揽全局的结果, 跨省试点管理条例出台难、规划批复难等是我国自然保护地体系建设管理中出现的新问题。目前, 东北虎豹、祁连山、大熊猫3个试点区都完成了条例编制, 但由于审批主体不明确, 无法报批[13]。

首先, 各级财政对国家公园的投入整体而言总量不足, 且来源分散。国家公园的中央和地方事权还未划清, 中央未建立国家公园专项资金, 整体支出力度与中央应该承担的国家公园全民公益性资源保护责任不匹配。中央预算内投资项目申报体系不成熟, 部分试点区存在上报时间仓促、内容论证不充分、项目时序安排不科学等问题。地方政府财政能力有限, 配套力度偏小, 普遍在工矿企业退出、生态搬迁、集体土地流转等方面存在较大的资金缺口。

其次, 社会投入占比小, 无法对财政进行有效补充。为了迅速遏制生态环境遭受破坏的势头, 中央实施严厉的生态环境保护制度, 采取了前所未有的问责和惩处力度。在此背景下, 地方政府对自然资源保护的重要性有了充分认识, 违法违规开发建设项目、森林砍伐、农业扩张等问题得到较大程度缓解。但是, 保护地内的自然资源允许何种形式何种程度的利用没有形成共识, 地方政府和保护地管理机构在形势不明朗的情况下对引入企业资金参与建设存在顾虑[6], 企业由于缺乏法律制度保障且盈利模式不清楚, 暂时没有大资金介入。试点区普遍经济基础相对薄弱, 仅靠自身探索短期内优质生态产品的经济价值难以实现。此外, 我国的自然保护公民教育发展还处于初级阶段, 社会捐赠还未形成规模。这些原因共同导致社会资金没有在国家公园体制试点过程中起到有效补充。

首先, 管理技术人员数量难以满足国家公园建设需求。试点区大多面临较严重的编制短缺, 存在人员划转落实不到位、人员配置不健全、人员兼用、无编无岗等问题。执法力量普遍薄弱，可能导致违法违规行为监管缺失。

其次, 人员年龄结构不合理、高端人才短缺, 人才激励机制不完善。各试点区普遍存在人员年龄结构老化、业务能力较低等问题。由于国家公园试点区多位于社会经济相对落后区域, 且部分试点区管理机构级别、性质还不确定, 缺乏对高端管理技术人才的吸引力。

国家公园是国家自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分, 面积远比一般的自然保护区和自然公园大, 又是最严格的自然保护地类型, 保护与发展的矛盾突出。试点区内的居民生产生活大多依赖于对当地自然资源的传统利用, 在保护生态的同时妥善安置原住居民, 改善其生活水平, 是建设国家公园面临的巨大挑战。目前, 大多数试点区内居民获得的生态补偿仅能满足基本生活保障, 存在人兽冲突隐患, 防护体系和保险赔偿体系尚不完善。

由于处于试点阶段, 国家公园的内涵和建设管理目标一直在不断丰富, 已建试点区的标准不统一, 且存在空间范围不合理问题。从国家代表性、完整性角度考虑, 三江源试点区目前未纳入完整的长江源头和黄河源头；武夷山、钱江源、神农架、普达措、南山等试点区目前范围还不足以反映生态地理单元的完整生态过程, 毗邻的具有相同保护价值的区域, 因跨行政区域导致管理机构难以整合等原因, 没有纳入试点范围内。此外, 某些试点区在规划国家公园范围和管控分区时, 未进行充分的实地勘验, 部分永久基本农田、聚居村等没有科学调出, 既影响了国家公园的原真性, 也留下了居民生产生活与保护管理矛盾的隐患。

首先, 建议按照中央编办最新出台的《关于统一规范国家公园管理机构设置的指导意见》要求, 规范不同管理模式下的国家公园管理机构的性质、级别、内设部门、直属机构、分级管理机构、人员整合等关键问题, 彰显国家公园的主体地位。

其次, 建议按照机构改革职能划分, 调整完善由国家发展改革委等原13个部门组成的国家公园体制建设领导小组, 领导小组在国家公园主管部门设立办公室, 加强统筹协调和高位推动。国家公园主管部门对祁连山、大熊猫等跨省试点区以及武夷山、神农架等有必要有条件跨省整合的试点区加强指导, 理顺管理体制。

此外, 应继续加强对非全民所有自然资源的实际管理, 实现国家公园由国家主导[14]。

首先, 建议加快《国家公园法》的制定和出台, 统筹谋划制定《自然保护地法》, 为以国家公园为主体的自然保护地体系提供整体性、系统性的法治保障[15-16]。上位法出台有利于促进各国家公园理顺法律适用关系, 增强各国家公园条例办法的法律效力。过渡期间, 建议先由主管部门和监督部门联合出台指导意见, 明确不同管控分区的细化管控要求。

其次, 建议尽快出台国家公园条例、规划等管理办法, 为条例和规划的编制、上报、审批等提供解决路径。需进一步明确国家公园管理部门、监管部门、审批部门、各级地方政府之间的权责边界, 持续加强协作, 精准施策, 整合多方力量履行好国家公园各项职能。

首先, 建议加大财政投入, 理顺下拨渠道，规范使用投向。应加快研究国家公园事权划分, 中央和省级政府按照事权划分出资保障国家公园的建设与运行[17, 18]。发挥集中力量办大事的体制优势, 整合多渠道资金统筹使用, 完善项目申报体系。开展生态系统评价, 建立保护成效与资金投入挂钩的机制, 把有限的资金优先安排到真正的短板和急需解决的问题上。

其次, 建议完善社会捐赠制度, 吸引社会资本为国家公园建设提供支持。应继续加强自然教育与宣传, 扩大国家公园的社会影响力, 成立基金委员会统一接受社会捐赠[19]。推广特许经营模式, 适度开发特色入口社区, 将优质的生态环境和自然资源转化为市场竞争力, 逐步增强造血能力[20]。

首先, 建议加大人才引进力度, 完善人才激励机制和考核机制。以专业化为导向, 尽快解决国家公园管理机构的空编现象, 逐步改善专职人员的学历水平和年龄结构。加大对现有人员的培训与交流, 提升业务能力。

其次, 建议加深社会参与程度, 缓解编制不足的压力。推广柔性引进, 打破人才使用壁垒。鼓励推广购买服务方式, 快速准确解决实际需求。完善志愿服务机制, 调动公众参与积极性。

此外, 应充分利用先进技术成果和基础设施条件, 持续推动治理体系向标准化、信息化、智能化、专业化迈进, 提高治理能力和效率, 向科学技术“要编制”。

首先, 建议加强国家公园宣传工作, 牢固树立人与自然和谐共生的思想意识, 增强为子孙后代留下珍贵自然遗产的责任感、使命感、荣誉感。以生态保护为首要目标, 兼有科研、教育、游憩、社区发展等多功能和多目标的国家公园理念, 是在消化吸收了国外先进经验、总结了我国60多年来自然保护地研究成果的基础上提出的, 具有后发优势。

其次, 应继续加大保护力度, 营造国家公园世代传承的紧迫感和庄严感。国家公园应坚持保护第一不动摇, 严厉打击破坏生态环境和野生动植物等违法行为。尽快制定社区发展规划, 确保社区建设与国家公园整体保护目标相协调。

最后, 建议完善以生态保护为重点、以改善民生为核心的常态化生态补偿机制。合理确定生态补偿标准, 将项目性、阶段性生态补偿政策落实为常态化、长期化的补偿来源[21]。推动有条件的试点区推广自然资源有偿使用制度，鼓励地区或流域间的横向转移支付。深入探索生态产品价值实现路径, 挖掘国家公园品牌价值, 将“两山理论”转化为实践行动, 让国家公园建设给当地政府和群众带来实惠。

首先, 建议合理调整边界。对三江源、武夷山、钱江源、神农架、普达措、南山等完整性或代表性存在问题的试点区, 应考虑打破行政区划限制, 尽快制定整合方案。过渡期间, 持续深化跨省或跨市县的联动保护机制。将镇村建成区、永久基本农田、矿业权等矛盾冲突尖锐且保护价值不高的区域按相关政策规定调出, 提高国家公园的原真性和管理有效性。

其次, 建议加快出台统一的《国家公园设立标准》。充分借鉴国外国家公园的先进经验, 同时紧贴中国国情, 明确国家公园的设立条件、认定指标、设立流程、命名规则等, 为科学遴选国家公园候选地、完善国家公园总体布局提供基本遵循[22]。