全国政协2021年度好提案选编（一）

编者按：政协提案是党和政府听取民声民意、科学民主决策、推动改进工作的重要渠道，是专门协商机构服务国家治理的重要方式，是人民政协发挥“重要阵地、重要平台、重要渠道”作用的有效载体。根据《政协全国委员会提案委员会关于提高提案质量的意见》（政全厅发﹝2018﹞59号）和《政协全国委员会提案委员会关于年度好提案评选办法（试行）》，全国政协提案委员会选取18件2021年度好提案，予以发布。

目  录

一、关于推进医养康养结合向社区居家延伸的提案

二、关于统筹山水林田湖草沙系统治理、推进生态高质量发展的提案

三、关于完善天然气保供机制应对极端天气影响的提案

四、关于推进全国性碳排放权交易市场建设的提案

五、关于将城市更新行动上升为国家战略的提案

六、关于加强快递员权益保障促进快递行业健康发展的提案

七、关于在架空线缆加快安装航空警示装置的提案

八、关于金融服务助推科技创新的提案

九、关于深化公共财政投入改革，保障义务教育新发展的提案

十、关于加快数字政府建设，创新构建数字治理体系的提案

十一、关于加强和改进高层民用建筑消防安全管理的提案

十二、关于解决港澳台户籍运动员办理运动技术等级证书的提案

十三、关于以贯彻落实28条措施为契机，助推中医药跨越式发展的提案

十四、关于加快《民法典》颁布后新旧法衔接推广的提案

十五、关于引入弹性空间设计理念，提升医院应急储备能力的提案

十六、关于促进新职业青年成长发展的提案

十七、关于健全完善我国医疗救助制度的提案

十八、关于做强我国地理标志体系助力乡村振兴战略的提案

全国政协十三届四次会议第0018号提案

题    目： 关于推进医养康养结合向社区居家延伸的提案

提 案 者： 舒晓琴、林蕙青

内    容：

根据相关预测，“十四五”期间全国老年人口将突破3亿，从轻度老龄化迈入中度老龄化，是做好养老服务准备的宝贵窗口期。党的十九届五中全会通过的《建议》指出，“构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”。根据我国国情和传统，居家养老是主流养老方式。当前，受经济社会发展影响，家庭结构日益小型化、核心化、空巢化，老年人口快速增长，特别是高龄、失能、失智老年人日益增多，家庭养老面临很大压力。同时，以社区为依托的居家养老服务发展还不成熟，老年人最关心的就餐、医养等养老服务供给不足。特别是医疗卫生和养老服务体系在监管、行业、资源等方面相对独立，社区居家养老与医疗卫生服务结合不紧密，基层医疗机构工作繁重、人手不足，家庭医生上门少、服务难，不能满足老年人健康服务需求。

为此建议，整合医疗、养老机构，社区，家庭资源优势，推动医疗卫生与养老服务有效衔接，不断向社区、家庭延伸，形成医疗、康复、养老融为一体的居家社区养老服务模式。

一、扩大社区居家养老服务供给。健全市场机制，激发养老服务市场活力，扩大养老服务就业创业，提高养老从业人员服务水平和待遇，支持医养康护企业、养老机构、物业、家政等社会化养老服务团队进入社区。建设社区居家养老服务网络，完善基本服务清单，在老年餐桌、家务、理发、文体娱乐活动等日常生活服务基础上，着力强化健康照护服务，形成以社区为依托的“15分钟”居家养老服务圈，提升养老服务覆盖面和服务质量。重点加强独居、空巢、留守、计划生育特殊家庭等居家特困老年人的巡访探访，提供生活照料、助餐助行、紧急救援、精神慰藉等上门服务。

二、推动医养结合延伸至社区。继续推进社区医养结合能力提升工程，综合考虑区域内服务资源、服务半径、服务人口以及城镇化、老龄化、人口流动迁移等因素，将养老与卫生服务机构统筹规划、毗邻建设、签约合作，融合医养结合服务。开展老年友善医院建设，支持基层卫生服务机构新建或改扩建医养结合服务设施，开设老年人就医绿色通道和老年康复护理专区。在社区居家养老服务中心建设医疗护理站，与签约医疗卫生机构建立双向转诊机制，使老年人享受家门口全科医生提供的优先就诊、定期体检、健康指导、中医调理、慢性病管理等服务。

三、积极发展居家医养结合服务。针对高龄、失能、失智老年人迫切的居家健康服务需求，不断将健康管理、诊疗护理、药物配送等医养结合服务向居家养老延伸。加强基层全科医生人才队伍和医疗机构建设，将家庭医生签约服务作为居家健康养老服务的重要抓手，优先为老年人提供家庭病床、上门巡诊等服务。组织专业机构为老年人家庭成员开展护理技术、应急救护培训，扩大长期照护保险制度试点，整合各类居家养老服务资源，扩大支持保障范围，减轻家庭养老负担。

四、利用信息技术提升医养结合服务能力。积极探索“互联网+医疗护理”医养融合服务模式，发展智慧健康养老产业，加大老年人健康支持设备和居家防护传感系统研发力度。构建智能化老年人健康管理信息平台，推动信息联通共享，通过大数据分析实时、快捷、高效掌握老年人健康需求。运用信息化技术为居家社区养老提供健康档案管理、健康咨询、健康检测、预约挂号、远程医疗诊断、实时定位、远程看护、紧急救助呼叫等服务，降低服务成本，解决医养结合中的医疗资源不足问题。

全国政协十三届四次会议第0473号提案

题    目： 关于统筹山水林田湖草沙系统治理、推进生态高质量发展的提案

提 案 者： 民革中央

内    容：

2020年8月31日，习近平总书记主持召开中共中央政治局会议时指出，统筹推进山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理。近年来，我国全面加强生态保护，不断加大生态修复力度，持续推进了大规模国土绿化、湿地与河湖保护修复、防沙治沙、水土保持、生物多样性保护、土地综合整治、海洋生态修复等重点生态工程，生态恶化趋势基本得到遏制，自然生态系统总体稳定向好。

同时，我国自然生态系统总体仍较为脆弱，生态承载力和环境容量不足，经济发展带来的生态保护压力依然较大，部分地区重发展、轻保护所积累的矛盾愈加凸显。在推进有关重点生态工程建设中，山水林田湖草沙系统治理的理念落实还不到位，仍然存在着诸多问题，影响了治理工程整体效益的发挥。主要体现在以下几个方面。

一是多部门全社会协同联动机制还不完善，综合治理体系不健全。目前我国生态工程的规划、组织和实践，还是以单类生态系统的保护和恢复为主，“种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田”，一体化保护和修复机制并没有完全构建起来。

二是缺乏系统观念，过度关注某一要素，导致系统不稳定或失衡、甚至崩溃。一些缺水地区，过度绿化，导致防护林发生大面积“枯梢”、死亡。北方风沙危害区由于存在认识误区，植被密度过大，严重消耗地下水，也导致人工植被大面积退化甚至死亡。

三是过度追求量的扩张，生态系统总体上质量不高、功能不强。乔木林每公顷蓄积量95立方米，远低于世界平均水平（131立方米）和欧洲平均水平（约180-200立方米）。90%左右的天然草原不同程度退化，中度和重度退化草原面积占60%以上，草畜矛盾突出。

为此，建议：

一是坚持部门协作、统筹协调。参照京津风沙源管理模式，建立省部际联席会议，由发展改革部门统筹，自然资源、财政、水利、农业农村、林业和草原等部门参与，以国土空间用途管制为基础，统筹各类规划、资金、项目，对山水林田湖草沙进行一体化保护、一体化修复。

二是坚持问题导向、精准施策。建立健全生态系统健康评价技术体系，全面推行生态系统健康评价制度。围绕各个重点区域、重点领域的突出问题，以问题为导向实施生态治理，确定系统治理方案和措施，找准症结，对症下药，提升治理的针对性和有效性。

三是坚持尊重自然、科学治理。以水资源承载力为约束条件，做到“以水定绿、以水定林、量水而行”，同时要摒弃以往“重乔木轻灌草”“任何条件都应长满植被”的陈旧和不科学观念，宜林则林、宜灌则灌、宜草则草、宜田则田、宜湿则湿、宜荒则荒、宜沙则沙。

四是坚持量质并重、以质为先。通过高质量建设重大工程，来促进自然生态系统从量变到质变。持续实施京津风沙源治理、退耕还林还草、三北防护林建设等重大生态治理工程，加大退化林修复，加强抚育经营，提高森林植被质量，提升生态功能。

五是坚持三生共赢、绿色发展。以高质量发展为根本要求，以供给侧结构性改革为主线，有计划地发展特色经济林、林下经济、森林康养等林草特色产业，建立起适宜自然资源禀赋和良性循环的生态经济发展模式，在发展中保护，在保护中发展。

六是坚持精准监测、量化评估。整合分属于各部门的监测队伍和资源，制定与完善技术标准、规程规范和管理办法。构建天地一体化监测体系，开展山水林田湖草沙生命共同体承载能力、适应性、脆弱性、敏感性评价，为山水林田湖草沙系统治理奠定坚实的科学数据基础。

七是坚持需求导向、创新驱动。以生态保护修复一线需求为导向，深化科研项目立项论证制度改革，自下而上汇聚亟需解决的关键技术难题，统筹中央、地方、企业和社会科技资源，协同开展技术攻关，加快技术集成与推广应用，为山水林田湖草沙系统治理提供有力支撑。

全国政协十三届四次会议第0587号提案

题    目： 关于完善天然气保供机制应对极端天气影响的提案

提 案 者： 宇如聪

内    容：

天然气相对其他化石燃料，污染物和二氧化碳排放少，在加强大气污染防治和应对气候变化工作的背景下，其消费增长迅速。然而，天然气的储存没有煤炭石油便利，在极端天气影响下，特别是大范围寒潮天气过程影响时，天然气需求爆发式增长，供需矛盾特别突出。

2020年12月至2021年1月，受拉尼娜影响，我国冷空气活动频繁，气温偏低明显。入冬以来几次强冷空气过程（2020年12月13-15日、29日至2021年1月1日、1月6-8日），由于间隔时间短，气温回暖慢，低温持续时间长，影响范围广，极端性强，风寒效应明显。低气温叠加工业复产、煤改气等多因素推升全国天然气需求增长超预期，新模式叠加燃气企业预估不足、偶发事件等多因素造成供应增加不及时，导致国产天然气与干线管网输气能力已达极限、储气库最大日采气量下降，国内出现区域性、阶段性天然气供应吃紧，多地出现一“气”难求，保供压力巨大。

这凸显了天然气消费快速增长的环境下，其应对极端天气保供的联动机制不足。此外，极端天气还会导致天然气管线等基础设施故障增加。2月中旬，美国南部遭遇强寒潮天气过程期间，德克萨斯州天然气需求快速上升，然而由于天然气管道冰堵导致管网瘫痪，使得天然气电厂无法发电导致大面积停电，引发停水、物资短缺等一系列连锁反应。

在全球变暖背景下，虽然极端冷事件总体上呈减少趋势，但不意味着其影响的范围和程度在减小。为预防类似事件发生，确保全国天然气安全平稳供应，维护能源安全，建议国家发改委、国家能源局要指导油气生产企业、国家管网公司等与气象部门开展不同层次、不同时间尺度的合作，建立极端天气天然气保供联动机制。具体建议如下：

一是要高度重视极端天气气候事件对天然气供需的影响，提高极端天气的应对能力。在天然气生产、运输、供应等全过程，充分考虑冬季极寒天气、冬季大范围低温雨雪天气等极端天气气候事件可能带来的影响，完善预警流程预案，加强应急管理体系与能力建设，做好气象灾害对天然气生产、运输、供应影响的实时监测、滚动预测、跟踪评估，增强保障能力。

二是要加强气候预报预测信息应用，提高预见期。国家管网公司、油气生产企业等生产和供应部门要与气象部门开展联合研究，研究燃气消费与极端天气的关系，建立预测模型，提高极端天气天然气预测预警能力，建立保供联动机制，提高预见期。在关注天气变化的基础上，更要关注月尺度以上的天气过程预报，特别是冬季，关注影响我国的冷空气活动的时段和强度，建立合作机制，共同研判未来形势，提高预见期，提早调度，确保用气高峰安全供应。

三是要实现居民与工业用气良性互动。北方采暖城市冬季用气波动较大，工业燃料用户大多数用气比较稳定，根据冬季供需矛盾，采取“压非保民”原则，可以利用大数据、人工智能等信息技术，科学优化关停可中断的工业用户，制定工业用户减供预案与优惠政策，得到工业用户的理解与支持。

四是要加强气电与煤电联动。天然气运行规律是冬季需求大，夏季需求低，沟通协调负荷系数较高的大型用户，如双燃料发电行业等，鼓励夏季多用、冬季少用，价格随季节浮动。在紧急状况时，降低或暂停燃气电厂，由煤电替代，确保民生用气需求。

全国政协十三届四次会议第0901号提案

题    目： 关于推进全国性碳排放权交易市场建设的提案

提 案 者： 金鹏辉

内    容：

碳排放权交易市场（“碳市场”）是国际上运用市场机制减少温室气体排放的创新政策工具，也是实现我国“30•60”碳目标的重要抓手。我国碳市场处于发展初期，建议明确碳市场金融属性，完善相应法律制度和机制，推动全国统一碳市场建设。

一、国际碳市场发展现状

碳市场是以碳排放配额为基础产品，实现碳排放权交易的市场。世界银行划分了配额初次分配的一级碳市场和配额现货及衍生品后续交易的二级碳市场。

2005年成立的欧盟碳市场（EU-ETS）是全球最大碳市场。从其实践看，政府层面更多精力放在一级市场配额管理，欧盟委员会负责行业覆盖、总量目标、配额分配等配额管理制度的制定执行；二级市场交易依托OTC或交易所等市场机制自主运行。自2018年起，碳配额被规定为金融工具，碳现货及衍生品交易均遵照传统金融市场规则管理，由欧洲证券和市场管理局（ESMA）具体负责协调。

二、我国碳市场发展现状及面临问题

我国碳市场总体仍处于发展初期，主要表现在：一是碳市场交易不活跃、碳价低迷。2020年末，我国试点地区碳价在14-90元/吨，而欧盟ETS-2019年平均碳价约28美元。二是碳市场以现货交易为主，金融化程度不高。部分试点推出了包括碳衍生品的碳金融产品，但交易规模很小。而欧盟、美国等碳市场在建设之初就内置金融功能，一开始就是现货期货一体化市场。

造成上述情况的因素有多方面。在现行全国碳市场建设路径和工作机制下，金融体系的价格发现、风险管理功能在二级碳市场中难以发挥。碳市场金融属性未予明确，碳市场建设过程中金融管理部门参与较少，可能带来一些问题：交易品种上，对配额现货以外的交易产品尚无明确规定，推出碳衍生品缺乏明确依据。交易主体上，对控排企业以外交易主体尚无明确规定，金融机构等参与碳市场合法性存疑。交易方式上，现存碳交易所只能采用协议转让、单向竞价等效率较低的交易方式。交易监管上，碳市场交易规则与金融监管规则无法有效衔接，碳金融产品合法性和监管权限存疑，甚至带来监管真空。

此外，一级市场配额管理也会通过总量约束影响二级市场，如配额设置较宽松、超排惩罚力度较弱等，会抑制控排主体的实需性交易需求。全国和地方碳市场仍处于分割状态，难以发挥规模效应。

三、政策建议

一是尽快出台国务院条例，明确碳市场金融属性。把碳配额列为金融工具，把碳配额现货、衍生品及其他碳金融产品均纳入金融监管。明确包括碳排放权在内的环境权益的法律属性及是否可抵质押，以及金融机构、碳资产管理公司等非控排主体的市场准入资格等。

二是建立分工明确、协同推进的碳市场建设工作机制。生态环境部门重点负责“一级市场配额管理”，服务碳排放总量控制目标，做好配额总量核发、初始分配、清缴、超排惩罚等全流程管理。金融管理部门重点负责“二级市场交易管理”，服务碳交易市场建设目标，参照现行金融基础设施业务规则，指导交易所制定碳市场交易规则，做好金融监管。

三是明确碳减排及碳市场配额总量目标。明确碳减排中长期路径，制定可行的年度减排计划。在此基础上，明确碳市场对每年减排计划的贡献率及相应配额目标。

四是建立统一的全国碳市场。全国碳市场建成后，稳妥终止地方试点碳市场交易，适时扩大碳交易覆盖行业范围，整合交易、登记、结算等市场基础设施，逐步形成统一的碳现货及衍生品市场。

五是加大碳金融培育力度。鼓励金融机构参与碳市场交易，丰富碳衍生品等碳市场交易品种，鼓励配额抵质押融资、碳债券等碳金融创新，引导金融资源助推碳市场发展和有国际影响力的碳定价中心建设。

全国政协十三届四次会议第0983号提案

题    目： 关于将城市更新行动上升为国家战略的提案

提 案 者： 宁崇瑞

内    容：

党的十九届五中全会通过的“十四五规划建议”将推进以人为核心的新型城镇化，实施城市更新行动写入其中，近期全国各地相继出台的“十四五”规划也将其作为本地区“十四五”规划的重要内容之一。

城市更新行动当前在我国是一项具有特别意义的以人为核心的新型城镇化建设行动。据众多业内专家预估，这一过程将撬动十万亿级的内需空间，对于当前加快构建“双循环”新发展格局、做好“六稳”“六保”工作具有重大的战略意义。

我国当前的常住人口城镇化率已达60%以上，第三产业增加值占国内生产总值比重达到近54%，这标志着我国的城市发展由之前的增量扩张为主，转入存量更新为主的新阶段。根据发达国家经验和我国城市当前实际现状，只有通过城市更新来提升改变城市产业结构，打造更加宜人的工作、居住、生活和商业环境，解决当前城市存在的诸多“城市病”，使得城市建设在高质量发展的轨道上健康前行。

我国当前社会发展不平衡、不充分的主要矛盾不仅体现在区域之间、城市与农村之间，城市自身也同样存在着发展不平衡、不充分的问题。具体体现在居住建筑的“老旧小区”、“破旧住房”和不完善的基础设施、不配套的公共服务、不宜居住的环境等，部分既有公共建筑在使用功能和节能减排方面也存在一定的差异。城市更新是对城市区域再规划和改造提升的过程，能够有效的化解我国城市发展不平衡、不充分的矛盾，促进居民获得感和城市的可持续发展。

为此，建议：

一、将城市更新行动规划上升为国家战略。从构建“双循环”新发展格局、城市建设高质量发展及解决城市发展中不平衡不充分问题的重大战略意义出发，将城市更新行动上升为国家战略，纳入国家“十四五”规划并编制城市更新行动的专项规划，为城市更新政策及规划制订提供前瞻性、全局性以及系统性的指引，明确城市更新的总体目标、发展方向和实施策略，设置城市更新的相应指标，建立城市更新的推动机制，进一步加快推动以人为核心的新型城镇化建设。同时各地方应根据国家城市更新行动的总体目标、发展方向和实施策略，因城施策，制订各地、各城的城市更新行动规划。

二、在城市更新行动中应增加和加强对城市既有公共建筑的绿色改造。相关资料显示，我国既有建筑面积总量约601亿平方米，其中公共建筑面积为128亿平方米。从目前的情况来看，既有公共建筑大都存在高耗能低舒适度等方面的问题，体量庞大并伴有严重缺陷，既阻碍了节能减排工作在建筑领域的推进，也是城市更新行动中不可忽视的重要内容。对既有建筑的综合性能进行分析了解，通过节能诊断后，对其进行绿色化综合改造既可以减少用户的经济负担又可以使既有建筑重新得到合理利用，完全符合城市更新行动的意义和目标。

全国政协十三届四次会议第1201号提案

题    目： 关于加强快递员权益保障促进快递行业健康发展的提案

提 案 者： 强卫

内    容：

截至2020年底，我国快递行业从业人员达到400多万人，成为当下一支数量庞大的新兴就业群体。

一、存在的问题

快递员作为新经济业态下呈现出的新兴就业群体，具有灵活性大、人员多、年龄轻等特点，其中并不乏拥有大学及以上学历的人员。但如果没有一个良好的职业环境，快递这一新经济业态将难以持续健康发展。

1.社会融入仍有差距。一是缺乏职业认同。一方面，快递员自身缺乏对本职业的认同，缺乏自豪感和自信心；另一方面，社会上部分人对快递员行业存在偏见。二是缺乏沟通机制。快递员行业普遍面临单方面的制约，没有为快递员提供申诉的平台。三是缺乏发展前景。大多数快递员对未来发展充满迷茫，看不到行业发展的希望。

2.权益保障有待提升。一是社会保障普遍较低。大多数快递企业都没有为快递员购买“五险一金”，只有少数企业为快递员购买了人身意外伤害险。二是劳动维权存在盲点。大部分快递员没有与所在企业签订劳务合同，有问题时难以按《劳动法》维护权益。三是社会福利难以享受。快递员平均工资在4000元—7000元不等，很难享受到如廉租房和经济适用房等方面的社会福利。

3.安全意识普遍淡薄。一是遵纪守法意识不强。快递员违反交通法规，逆行、闯红灯等情况较为普遍，存在较为严重的安全隐患。二是日常监管存在盲区。大多数地方都没有出台关于快递投送车辆的管理办法，更没有对车辆和人员实行上牌或证照管理，存在监管盲区。三是购买保险意识较弱。企业很少为快递员缴纳社保中的工伤保险。大多数快递小哥没有为自己购买保险的意识，发生重大工伤事故，很难得到工伤保险保障。

二、建议

要坚持以人为本的原则，加强顶层设计，从维护快递员合法权益的角度，在社会融入、职业发展、权益保障等多方面给予快递员关注，补齐短板，完善机制，让他们更好地融入城市、服务城市、发展城市，通过自己的努力赢得社会尊重和创造美好生活。

一要提升社会融入度。建议国家邮政部门作为行业主管部门，要制定统一的行业标准，督促和约束企业履行社会主体责任，加强对快递员职业发展、福利待遇、合法权益等方面的关怀。建议总工会等部门要建立和畅通快递员等群体的诉求渠道，引导企业加强工会组织建设；要增进广大群众对快递员的理解和包容，提升快递员的荣誉感和归属感。建议人事劳动和社会保障部门要加强对快递行业的职业培训引导，让快递行业成为有希望的新兴职业。

二要加大权益保障力度。建议人事劳动和社会保障部门要制定相应的政策，进一步明确快递员和企业之间的用工关系，进而明确双方的权利义务关系，特别是在法律层面要健全约束机制。要加大对快递员劳动合同签订和“五险一金”缴纳的监管，解决快递员职业伤害、基本医疗和养老保障等相关问题，特别是要构建平台经济下的工伤保险制度，保障快递员的合法权益。建议住房保障部门出台一些快递员申请廉租房和经济适用房的政策，或是房屋租赁补贴政策。要推动建立由邮政、人事劳动和社会保障、社保、医保、行业协会等部门、社会组织参加的联席会议制度，帮助快递员解决实际困难和问题，不断规范行业管理。

三要加强行业监管治理。建议国家工信部门要对快递车辆制定统一标准，同时要加大对非法生产、改装的打击力度。交管部门要加强对快递车辆及驾驶员的监管，既要对快递车辆实行上牌管理，又要对驾驶员实行驾驶证管理。同时，要加大对违法违规行为的处罚力度，提升快递员遵纪守法意识和安全意识。建议国家发改委部门要对快递行业的价格竞争进行监管，避免形成恶性竞争，损害快递员的利益。建议国家邮政部门与交管部门要进行联动，在车辆上牌和人员上岗方面做好前置审核，督促企业要为快递车辆和快递小哥购买相关车辆和人身保险，提高抗风险能力保障。

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全国政协2021年度好提案选编（二）