加快上海制造业重大项目落地的主要瓶颈及对策

重大制造业产业项目是上海加强实体经济支撑、提升产业竞争优势的重要抓手之一。为促进重大产业项目早落地、早开工、早投产，2017年以来，上海陆续出台了《上海市产业项目行政审批流程优化方案》、《进一步深化本市社会投资项目审批改革实施办法》、《上海市工程建设项目审批制度改革试点实施方案》等政策，在优化项目审批流程方面开展了多项改革探索，成效突出，但在重大项目新增工业用地供应、存量工业用地供应、配套工程建设等方面仍存在一些亟待解决的瓶颈问题。

一、上海重大制造业项目落地难的三大瓶颈问题

（一）新增工业用地供应时间长

重大项目选址地块通常涉及规划调整、控规调整、农地转用办理、农户动拆迁、权益补偿等多个环节，往往导致在实际操作中新增用地供应周期较长。经调研，造成这一问题的主要原因如下：

1.规划引领不够到位，制约土地提前收储。一是缺乏相应土储规划和指导，项目用地提前收储难以操作。重点产业项目占地面积大，涉及地块性质复杂，往往涉及规划调整、控规调整、农地转用办理、农户动拆迁、权益补偿等多个复杂环节，在缺乏顶层规划文件的明确指导下，相关部门难以操作。二是各区产业规划方向不明确，存在招商竞争，拉长项目选址落地周期。重大产业项目产出效益高，对拉动区域投资增长、提升区域产业能级具有显著作用，是各区招商引资的重点。然而，当前各区产业规划导向不明确，同时缺乏有效的重大产业项目全市统筹协调机制，各区之间为争取重大产业项目容易造成恶性竞争，影响项目选址落地效率。三是专业规划之间存在矛盾，规划调整周期长。目前城市利用总体规划、土地利用规划已实现两规合一，但其他专业规划，如产业规划、环境规划、河道规划等尚未实现多规合一，规划主体、技术标准和规划期限等尚未统一，导致产业项目在落地过程中经常遇到多个专业规划之间相互冲突的情况，需要经历长时间的规划调整过程，影响项目落地的进度。

2.土地、能耗等指标控制较严格，影响项目落地效率。为优化土地、能耗等资源配置，上海提出了工业用地减量化、能耗总量和强度“双控”等一系列目标[1]。面对土地、能耗等指标严格控制的要求，相关委办局批复水、电、气、煤等指标较为谨慎，一定程度上影响了重大产业项目的落地效率。

（二）存量工业用地尚未对重大项目形成有效支撑

随着全市建设用地进入减量化阶段，存量工业用地有望接棒新增工业用地，成为本市工业用地供应的重要来源。但目前来看，受用地面积、盘活机制等因素制约，本市存量工业用地尚无法成为重大项目土地供应的有益补充。

1.战略预留区弹性操作尚未明确，造成阶段性存量土地闲置。目前上海划定的“战略预留区”多为现状工业用地，土地使用权仍在原业主手上，被划为“战略预留区”后，区域无法进一步开发、转让、改扩建、吸引投资等，造成土地空间的闲置与浪费，土地产出效益大幅降低。如宝山月杨工业园区原有厂房条件较差，又因被划为“战略预留区”后不允许改扩建，园区无法进一步吸引企业，园区发展受限。2018年7月，本市又出台了《关于落实“上海2035”，进一步加强战略预留区规划和土地管理的通知》，对过渡期规划和土地管理提出了精细管理的导向（如允许优质项目翻、改、扩建），但目前具体的实施细则尚未出台，基层仍无法操作。

2.缺乏二次开发整体规划，存量土地难以成片利用。目前工业园区开展的土地二次开发，多为能耗大、污染大、产出低的企业腾退拔点，以“点”上的单个企业调整为主，缺乏前瞻性、系统性的二次开发方案。且部分园区二次开发是出于园区管理者获取土地级差收益的需要，未与园区的产业转型和整体发展有机结合起来，影响了园区二次开发的总体效果。以上因素导致存量用地盘活零星化，难以满足重大产业项目对成片大面积用地的需求。

3.存量工业用地回购成本高，难以激发开发主体积极性。一是园区回购土地前期启动资金紧张。园区对原企业外迁改造，涉及征购土地、建设厂房、市政配套、购置设备、职工安置等多项补偿，土地回购后，园区还须进行基础设施改造、环境整治等土地整理工作，由此造成工业用地回购价格趋高。目前部分区土地回购成本每亩300-400万，而工业用地出让价格每亩100万左右，倒剪刀差非常大[2]，短期土地收支难以平衡。二是土地转让税费高。土地转让涉及营业税及附加、印花税、契税、土地增值税等多项税费，据调研反映，总体税费约占总费用的30%，较高的税费制约了园区通过土地转让方式提高工业用地利用集约度的积极性。

（三）配套工程建设过程不够顺畅

企业反映，在项目推进过程中往往会遇到配套工程方面的阻碍，如原有电力供应能力支撑不足、承担过高的电力管网搭建费用、与电网企业协调不畅等，制约了项目竣工、投产的效率。经调研，发现造成这一问题的具体原因如下：

1.各类规划之间衔接不足，配套工程与产业项目需求不匹配。产业规划、土地规划与基础设施专项规划的衔接不足，导致基础设施配套在竣工期限、服务能力方面与产业项目实际需求不相匹配。以电子信息产业为例，其独特的生产工艺导致对电力的容量、稳定性需求极高，与一般的产业存在较大的差异，调研中多个企业反映在推进中都遇到了原有电力供应能力支撑不足的问题。

2.非净地出让模式下，配套设施资金投入主体存在争议。以电力配套为例，由于当前电力体制改革（厂网分离、输配分开、供销分开）尚未彻底完成，一方面项目企业需承担红线外供电设施的投资建设，但建成后没有经营管理权和收益权，另一方面电力公司不投资，却在设施建成后享有经营管理权和收益权，企业因此承担了额外较多的供电设施投资建设费用，由此在项目红线外到城市主干管网之间的基础设施投资建设资金投入问题上产生了争议。如某集成电路项目落地园区后投资建设了42孔电力管网，但其中只有8孔电力管网由该集成电路项目使用，剩余管网的经营管理权和收益权全部归属电力公司，企业承担了额外较多的电力管网投资建设费用。

3.园区作用发挥不足，配套项目推进机制不畅。企业反映，一方面，在红线外基础设施建设如电力管网铺设过程中，项目企业是工程跟踪推进的主体，但企业协调能力有限，推进缓慢。另一方面，在道路建设过程中，由于当前道路建设必须走财政资金，园区缺乏管理职权，而是由各有关职能部门各自在园区内行使管理职权，导致园区在基础设施配套上的整体推进能力十分有限，影响项目落地进度。

二、推进上海重大产业项目早落地、早投产的主要举措

针对调研中反映的问题，在借鉴国内外一些好的经验做法的基础上，本文从规划、土地供应方式、指标管理、行政审批等方面提出对策建议。

（一）坚持规划先行，注重规划引领以及多规衔接

1.明确各区产业规划，提前划定战略预留区域。根据各区资源禀赋、产业发展等情况，按照“统一规划、成片布局、整合资源、拓展空间”的要求，加强市级引导和统筹，科学规划各区产业布局，明确各区产业发展定位，并根据产业特点及其对环境承载力、市政基础设施、公共服务设施和对外交通网络等方面的具体需求，提前谋划布局本市重点产业项目的战略承载区，划定战略预留区域，为重大产业项目提前储备土地。

2.加快重点区域的多规合一，增强专项规划的产业适应性。在明确区域产业导向的基础上，充分考虑产业发展特征和趋势，按照适度超前的原则，进一步增强产业、环境、河道、市政等专业规划与城乡规划、土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划的协调性和一致性，形成全市统一的规划空间“一张图”，加强规划的产业导向，避免重大产业项目拿地过程中的多项规划冲突问题。

3.推动园区编制完善工业用地二次开发专项规划。推动园区加强对存量工业用地二次开发的规划与统筹，尽快编制完善工业用地二次开发的年度实施计划，对可挖潜的存量工业用地，结合用地需求、开发潜力、利用条件等，明确存量土地再开发的主要目标和重点区域，制定相应的二次开发方案，引导二次开发有序推进。加快制定出台战略预留区过渡期的实施细则，为区域二次开发提供支撑。

（二）探索多种方式，提高园区土地供应的灵活度

1.试点“标准地”供应，提高供地效率、提升用地效益。借鉴浙江“标准地”经验，土地出让前，产业主管部门联合各职能部门，统一完成区域各专项评估论证，将建设规划、能耗、环境、投资强度、亩产税收等指标作为土地“招拍挂”出让的前置条件。企业拿地后，经发改委“一窗受理”，在最短时间内完成拿地到开工全过程，建成投产后按照法定条件和既定标准进行验收。可在市级以上经济技术开发区（园区）、市级以上高新技术产业开发区（园区）等重点区域先行试点，后逐步向其他区域延伸推广。

2.鼓励园区实行代建制，降低企业用地成本。与企业相比，园区在推动拿地、规划调整、配套推进、行政事务协调等方面更为专业、高效，应发挥园区这一优势，鼓励园区根据企业需求，实行代建，项目完成后企业支付给园区一定比例（如总成本1.5-2%）的代建费，建设成本按照与园区协商的原则进行支付，如由企业投产后的盈利分期支付，减轻企业前期资金压力。

3.鼓励符合条件的项目进入标准化厂房。鼓励园区统一规划、统一布局，根据产业发展特点，通过国企自持、定制化、代建等多种模式，加快推进标准化厂房建设，通过适当财政补贴、税收奖励、提供帮办服务等措施，引导中小型企业、创业企业进入标准化厂房，将大面积成片可用地块预留给重大产业项目。

（三）创新指标管理，强化重大产业项目落地引导

1.加强土地指标市级统筹力度并进一步向重大项目倾斜。进一步提高市级层面对土地指标的统筹力度，适当增加土地指标中市统筹指标的比重，市统筹土地指标向市级重大产业项目倾斜，同时，鼓励各区县将每年工业用地减量化腾挪出的土地指标优先用于重大产业项目建设，在保证不低于1/3的工业用地减量化指标用于重点工业项目的基础上，根据实际情况，尽可能增加这一比例。

2.支持引导各区推进重大产业项目布局。以《上海市产业地图》为依据，对重大产业项目招引符合产业导向的区，给予适当的土地、能耗等指标奖励，同时给予其他多项配套倾斜，如财政优先安排建设资金或积极向金融机构推介贷款；电力、交通、电信、供水、消防等部门优先提供服务保障；优先享受市各项产业政策扶持和专项资金支持等，引导重大产业项目在全市范围内有序布局。

（四）优化行政机制，进一步提高审批与服务效率

1.实行企业拿地阶段“全流程预审”，推动项目早开工。借鉴松江区经验，将审批环节前置，企业拿地阶段各职能部门即启动“全流程预审”。项目在取得土地使用权之前，经企业提出申请，发改、规土、建交等各审批职能部门提前介入，对技术性资料和其它资料进行提前审查，完成开工手续的全流程预审；在项目取得土地、具备法定审批条件后，各审批职能部门立即将预审批转换成正式审批，确保项目在拿地后迅速开工。

2.建立重大项目绿色通道制。实行市重大项目绿色通道制度，对年度市重大项目实行统一建档编号，由市重大办颁发上海市重大项目证书，项目单位凭证可享受审批绿色通道。各审批部门设立“市重大项目绿色通道”专门窗口，启用专用标识，安排专人负责，提供优质高效的服务。

三、保障措施

（一）给予政策与平台支持

一是建立全市层面的存量工业用地资源统筹管理平台。平台下设存量地块库、产业项目库、重点企业库等子数据库，以互联网为共享平台，将城市更新、地块甄选、产业引入、招商引资等要素资源有机结合，统筹管理全市存量工业用地开发、转型、盘活等情况，联合各大园区，逐步腾挪、归并零星地块，为重大产业项目预留大面积成片可用土地。二是对土地合并给予支持，推动存量用地空间规模化。借鉴G60上海松江科创走廊经验，在实施转型的二次开发区域中，多个不同性质、不同用途、不同年限的地块确需合并到一个产证的，经市重大办认定并报市政府常务会议决策后，区规划土地部门予以支持，从而推动零星存量工业用地实施归并，为重大产业项目储备成片土地空间。

（二）明确责任与主体

一是明确交地责任，提高土地收储效率。借鉴杭州市的经验，将目前的土地出让合同“一分为三”，重新编制《土地出让合同》、《履约监管协议书》、《交地协议书》。土地成交后，由竞得单位与属地政府指定机构签订《产业建设项目履约监管协议书》，落实投入产出等效益指标的监管职责及有关考核要求；再与地块开发整理单位签订《交地协议书》，明确地块交付责任；最后与国土部门签订《土地出让合同》，推动各部门职能回归，实现产业项目全生命周期的有效监管与精准服务。

二是进一步厘清基础设施配套的推进主体。针对目前存在争议的基础设施建设领域（如红线外电力设施的投资建设），出台文件进一步厘清各主体的权、责、利：园区公司作为市政建设的出资方（资金来源于基础设施配套资金池）和协调推进方（包括建设期间涉及的各方协调、相关审批、进度控制）；市政公司作为建设方，承担基础设施的建设、维修保养等；项目企业作为需求方，提出明确的需求和时间节点，承担相关的基础设施配套费用。

（三）探索资金激励与平衡

一是设立二次开发专项基金，降低园区二次开发成本。统筹本市战略性新兴产业扶持资金、技术改造资金、产业结构调整专项资金和土地出让金，提取一定比例，设立上海市工业园区二次开发专项基金，用于支持园区平台公司回购企业土地、建设标准厂房、改造基础设施等。同时，研究制定相关政策，对产业结构调整中园区平台公司回购企业土地等资产交易产生的相关税费，地方所得部分予以适当返还，进一步降低园区二次开发成本。二是探索建立基础设施配套的成本分摊机制。对于尚未实现“九通一平”的园区，探索建立基础设施配套建设资金池，用于投资建设红线外的市政设施（如电力设施、排污管道等），前期建设资金由企业、政府、园区按照一定比例共同出资，后续企业入驻后缴纳基础设施配套费，实现成本回收与资金平衡。

[1]用地方面，2014年上海市第六次规划土地工作会议提出上海市工业用地要实现负增长，到2035年上海只保留10%到15%的工业用地；能耗方面，《上海市节能和应对气候变化“十三五”规划》明确提出，上海实行能耗和碳排放总量和强度“双控”，工业领域提出了规上工业能源消费总量净减少180万吨标准煤的目标。

[2]资料来源：市经信委2018年6月工业经济运行情况分析

作者：马梅，上海市信息中心。张亚兰，上海市信息中心。陈力，上海市信息中心。

来源：《科学发展》杂志2019年第7期