解读丨从20年中央一号文件看乡村治理政策变迁

　　改革开放以来，在1982年-1986年、2004年-2018年期间，中共中央、国务院先后发布了20个以“三农”为主题的“一号文件”。这些“一号文件”虽然没有系统性地发布乡村治理政策，但也是根据中国“三农”问题实践发展而制定的改善乡村治理状况的重要文件。

　　本文以中央发布的20个“一号文件”为研究对象，全面梳理了“一号文件”有关乡村治理政策的演变轨迹与关注重点，旨在国家实施乡村振兴战略的背景下，找出乡村治理的政策走向，以探索乡村社会治理的有效机制，提升政府解决“三农”问题的有效性。

　　从20年中央一号文件看乡村治理政策变迁“一号文件”关于乡村治理不同时期侧重点的演变

　　1.乡村治理主体的演变由一元治理到多元治理

　　通过对比历年的“一号文件”发现，我国的乡村治理主体经历了由一元治理到多元治理的转变过程。

　　在1982年-1986年的“一号文件”中，乡村治理的主体是单一的农村基层党组织，随着农村经济体制和政治体制改革的推进，农村党组织和生产队的关系已经处在变革中。

　　1987年，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（以下简称《村组法》）颁布后，村民委员会在乡村普遍建立，它是群众性民主自治组织，其目的是保障农村村民自治，这意味着乡村社会加入了新的治理主体。

　　一方面，历年的“一号文件”都提出要始终坚持加强农村基层党组织建设；另一方面，从2005年起，“一号文件”多次提出要“健全村党组织领导下的充满活力的村民自治机制”。

　　2008年“一号文件”首次提出要创新农村社区管理，优先在城市郊区开展农村社区建设的实验工作，这是一种新型的以服务为导向的农村社区管理模式，将会引起乡村治理模式的转变。

　　2013年和2014年的“一号文件”提出，要加强合作社的党建工作，使合作社成为改善乡村治理机制的抓手之一。

　　乡村社会的治理主体，除农村基层党组织和村民委员会外，还有共青团、妇联、民兵组织、合作社和社区红白理事会等。乡村社会的多元治理，不是一个治理主体一家独大，多元共治不是政府退出，不是“小政府、弱政府”，而是“小政府、强政府、大社会”的共同治理模式。这既是创新完善乡村治理机制的需要，也是适应我国广大农村社会内部差异性治理的要求。

　　2.乡村治理内容的定位演变

　　1.重视生产队及其权力关系调整。

　　20世纪80年代初，我国农村体制改革快速推进，农村经济上从计划经济性质的生产队生产向商品经济性质的承包到户生产转型，相应地，1982年-1986年的“一号文件”对农村经济生产和权力关系做出调整。

　　其中，1982年和1985年的“一号文件”分别是《当前农村经济政策的若干问题》和《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，要求农村基层党组织抓好农村经济生产，做好管理协调工作。农村经济发展上去后，生产关系也要相应调整，紧接着就是农村权力关系调整，典型的是分田到户后生产队随之解体，代之的是村民自治形式的基层民主权力建设。这也是当时一直强调的物质文明和精神文明一起建设的要求和体现。

　　在2004年“一号文件”之前，尤其是20世纪90年代，为解决逐步加剧的“三农”问题，建设农村民主关系、理顺干部和农民关系成为化解“三农”问题的有力选择。综合来看，2004年“一号文件”发布之前的近二十年，乡村治理的重点是生产关系和权力关系的调整。 

　　2.重视农村公共事业建设。

　　2004年的“一号文件”是中央政府事隔18年后再度将“三农”问题回归政策热点，并且把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，这也反映了20世纪90年代以来“三农”问题的严峻形势。

　　针对农民增收困难、粮食主产区农民收入增长低于全国平均水平和城乡收入差距仍然不断扩大等问题，中央政府从农村公共事业入手，大力兴办农村、农业基础设施，为农民增收和解决“三农”问题提供思路。

　　在这一时期，农村公共事业的建设不仅仅局限于农业基础设施建设，还包括农村教育、农村医疗卫生、农村道路交通乃至人居环境等多个方面，从比较全面的角度入手推进农村基础设施完善，以期实现农民增收和农业现代化，从而解决“三农”问题。

　　3.重视农村社会治理。

　　2007年的“一号文件”首次提出要创新农村社会管理体制机制，2008年则提出要探索乡村有效治理机制，2009年受“经济危机”的影响暂时搁置农村社会的治理问题，2010年的“一号文件”再度提出完善符合国情的农村基层治理机制，此后数年“一号文件”对农村社会治理的关注度持续升温。

　　2014年-2017年的“一号文件”连续四年强调，要探索不同情况下村民自治的有效形式，这是中央政府重视乡村社会治理问题的直接表现。而“三农”问题不再单纯是农业、农村、农民问题，也是乡村社会的治理问题，这是从农村工作的多年实践中得出的。

　　自2013年起，“一号文件”多次提出要完善和创新乡村治理机制，推动农村社区化管理，2016年提出要完善多元共治的农村社区治理结构。农村社会重视治理创新，与十八大以来国家层面要实现的治理体系和治理能力现代化目标相一致。

　　2018年的“一号文件”提出要构建乡村治理新体系，坚持自治、法治、德治相结合，具体从加强农村基层党组织建设、深化村民自治实践、建设法治乡村、提升乡村德治水平和建设平安乡村五方面部署建设。

　　“一号文件”关于乡村治理政策的关注重点

　　1.村民自治法律的完善与落实

　　2005年以来的“一号文件”，先后有九次提到健全或者探索村民自治建设的问题。“一号文件”持续强调村民自治建设，既说明农村党组织领导下的村民自治在农村民主建设中的重要作用，也说明《村组法》完善与落实的艰辛历程。

　　20世纪80年代初，广西宜山和罗城等地的农民自发成立了村民委员会，其良好的自治效果引起了国家的高度重视，但是各地村民自治组织形式不一，其定位目的也不尽相同，因此，国家需要尽快制定一部引导、支持和规范村民自治的法律。至1987年11月，全国人大常委会制定通过《村组法（试行）》，规定村民委员会是村民自我管理、自我教育和自我服务的基层群众性自治组织，这为村民委员会的建设提供了法律依据。

　　村民自治经过十余年实践后，1998年《村组法》正式修订通过；2010年，全国人大常委会再次修订完善《村组法》，这既是在法律上进一步完善村民自治制度，也是对村民自治的实践治理效果的肯定。

　　2013年以来，“一号文件”提出要不断加强和创新农村社会管理，在地方上，全国多地都在探索适合本地区的村民自治有效形式，这会导致农村社会治理出现新的模式。换句话说，各地探索和创新村民自治的实践形式，将会与现行《村组法》的规定再次出现张力，而国家法律也需要为村民自治新形式的出现留出空间。为了更好地实现乡村社会的治理创新，解决好村民自制规章与国家法的冲突与矛盾，必须协调好国家权力与乡村社会之间的关系，而《村组法》也将会再一次地修订完善。

　　2.基层党组织建设

　　农村基层党组织是落实中央政府农村政策、做好“三农”工作的重要组织基础。历年来的“一号文件”都涉及加强基层党组织的内容，这是巩固和加强党在农村执政基础的需要。基层党组织对农村工作把握处理的程度，直接影响到乡村社会的稳定和发展，也是建设现代农业和实施乡村振兴的根本保证。因此，党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，基层组织建设只能加强，不能削弱。加强基层党组织建设，不仅要开展整顿党风党纪等建设，始终坚持为人民服务，同时，也要为基层党组织建设提供物质支持和人才支持。

　　1.物质支持。

　　第一，要为基层干部提供适当物质支持。2008年的“一号文件”提出要探索建立农村基层干部激励保障机制，逐步健全并落实村干部报酬待遇和相应的社会保障制度；2009年的“一号文件”再次强调要以不低于当地农村劳动力平均收入水平确定村干部基本报酬，要逐步解决好村干部养老保障问题，以稳定农村基层干部队伍。

　　第二，为基层党组织提供物质支持。2013年的“一号文件”指出要健全村级组织运转和基本公共服务经费保障机制；2014年的“一号文件”再次强调要建立稳定的村级组织运转经费保障制度。从健全经费机制保障到确立明确制度保障，这是中央政府对基层党组织建设大力支持的结果，更是重视基层党组织建设的体现。

　　2.人才支持。

　　基层党组织要永葆青春，需要中青年人才持续不断的加入。

　　第一，拓宽基层党组织人才来源，注重从农村知识青年、退伍军人、外出务工返乡农民、农村致富带头人，乃至大学生“村官”中培养选拔村级组织骨干力量。青年人才的加入直接影响基层党组织的持续机制，从多领域选拔青年人才有利于基层党组织全方位工作顺利完成。

　　第二，注重加强基层党组织的培训学习等，建设高素质基层干部队伍，尤其注重对基层干部能力的提升。一个优秀的基层党组织往往可以实现村庄的有序发展，这是中央政府多年整顿基层党组织的成功实践经验。因此，要持续加强基层党组织干部的培训学习，以提升基层党组织的战斗力。 

　　3.村民自治建设

　　村民自治是农村基层民主治理的重要载体，2005年以来，它在“一号文件”中出现九次，这足见村民自治在基层社会治理中的重要性。目前，村民自治已经成为亿万农民政治生活中的一项基本权利和自己创造幸福生活的制度平台，因而需要更加重视完善村民自治建设。

　　首先，村民自治建设要在农村基层党组织领导下进行。但这不影响村民自治在基层社会治理中发挥民主治理功能。得益于村民自治的建设，乡村社会治理实现了从农村基层党组织的一元治理向多元治理转型，这将极大促进农村社会事业的繁荣发展。

　　其次，村民自治建设大大促进了乡村社会的民主化进程。因为村民委员会成员是由群众直接投票选举产生，村委会干部需要对村民负责。因此，“一号文件”数次提出要发展和完善党领导的村级民主自治机制，这是对村民自治可以保证群众性民主治理的肯定。

　　最后，村民自治建设创新了乡村社会治理机制。2014年-2018年的“一号文件”连续五年提出，健全和完善（创新）村党组织领导的充满活力的村民自治机制，并在有实际需要的地方开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点实践。

　　当然，从村民自治实现形式看，村委会下沉到自然村或者村民小组，可能更适宜于自治，有利于调动群众参加村民自治的积极性。从政策上明确规定村民自治的建设可以下沉至自然村或者村民小组等更小的治理单位，这也是基层治理的一种创新，而探索不同情况下的村民自治有效形式，将是今后村民自治发展的方向之一。

　　4.农村社区建设

　　从近几年来的“一号文件”政策内容看，农村社区建设经历了以下几个步骤：首先，在城市郊区开展农村社区建设实验，以探索如何创新农村社区的管理和服务；其次，在有条件的地区搞好农村社区建设的试点推进工作；最后，深化农村社区建设，即完善多元共治农村社区建设。

　　2008年的“一号文件”提出，要创新农村社区管理和服务模式的内容，而服务功能是农村社区区别于传统乡村治理的最大的特色之处。因此，农村社区建设的重点首推服务功能，之后是创新管理。农村社区建设将引起乡村社会向重视服务的治理模式转型。

　　5.乡村治理的多元化推进

　　2016年的“一号文件”提出，要完善多元共治的农村社区治理结构。其实在乡村社会，自20世纪80年代村民自治开始建设以来，乡村治理早已不是基层党组织治理的一元模式，多元化的治理主体不断加入其中。

　　同时，在乡村社会，诸如村务监督委员会、民兵组织、共青团、妇联、合作社等都在新农村建设和社会治理中不断发挥作用。近年来，农村老年人协会组织、公益慈善类组织、社区红白理事会等组织也在乡村社会治理中发挥越来越大的作用。

　　此外，历年来“一号文件”多次号召动员全社会力量关心、支持和参与社会主义新农村建设，如企事业单位、高校、志愿团体等外部力量，也可以视作乡村治理多元化过程中的推动力。

　　除了乡村治理主体多元化，其治理规则也在多元化：2015年的“一号文件”提出加强农村法制建设，这是乡村社会多元化治理重视法律治理规则的体现，而社会转型期的乡村治理需要法律规则和地方性治理规则共同发挥作用。毫无疑问，乡村治理的多元化，不仅可以保证乡村社会治理的科学性和民主性，而且对乡村社会持续的稳定繁荣将起到深远影响。

　　6.乡村治理机制的创新

　　自《十一五规划纲要建议》（2005）提出扎实推进社会主义新农村建设以来，“一号文件”不断关注乡村社会治理机制创新的问题，这也是中央政府重视乡村社会以治理解决“三农”问题的新思路。2009年的“一号文件”欠缺对乡村治理机制创新的内容，是因为当年遭受“金融危机”而不得不把工作重心移至经济上，这说明乡村社会治理机制的创新要建立在农村经济繁荣的基础之上，即经济建设要为文化建设和政治建设做铺垫。

　　2013年以来，“一号文件”再度持续提出重视创新和完善乡村治理机制的问题，这一方面是十八大后新一代领导人的治国理政思路，另一方面是乡村社会在面临新问题时迫切需要创新和完善乡村治理机制的需求的反映。此外，在乡村社会治理机制创新方面，重视和推广乡村社会自身探索的成功治理模式也十分重要，如“四议两公开”和“枫桥经验”等乡村治理创新模式。

　　政策展望

　　（一）完善乡村社会治理相关法律

　　乡村社会治理多元化是当下和未来的趋势，如基层农村党组织、村民自治、合作社等多元治理主体，但目前仅有《村组法》对村民自治做出比较完整的法规规定，而对其他治理主体尚缺乏相关法律文件。因此，为了规范发挥其他乡村社会治理主体的功效，加快相关方面的立法显得紧迫。

　　（二）规范并加大对乡村社会治理组织的财政支持

　　2008年-2009年的“一号文件”提出为农村基层干部增加报酬和建立社会保障，但这种物质报酬和其他行业相比是较低的。首先，为了解决乡村干部的生活之忧和稳定农村干部队伍，需要较大幅度提高基层干部的酬劳。其次，应加快解决村干部养老保障问题。最后，应加大对村级组织的财政支持。

　　（三）加强乡村社会治理的民主监督机制

　　随着村民自治不同形式的探索和农村社区建设的推进，国家对农村社会建设的支持力度越来越大，村庄和村民群众的利益呈现多样化。但是，在乡村社会治理中，除村民自治有明确的民主化监督机制外，其他治理活动的监督机制往往不够完善。而农村基层民主的核心问题是民主监督问题。因此，乡村社会治理的民主监督机制建设尤为重要，特别是多元共治主导下的乡村社会治理。

　　（四）继续创新多元化乡村社会治理机制

　　随着城市化进程的不断推进，农村社会的治理问题也在不断发生变化，只有不断创新乡村社会治理机制，才可以达到良好的治理效果。十九大报告也强调要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。因此，乡村社会只有不断创新和探索多元化治理机制，才能解决“三农”问题出现的新情况。

　　（五）挖掘乡村社会内部治理资源

　　2016年-2017年，“一号文件”连续提出要培育与社会主义核心价值观相契合、与社会主义新农村建设相适应的优良家风、文明乡风和新乡贤文化。我国农村历史悠久，素来存在多种多样的治理资源，传统治理规则颇为丰富。所以，推进乡村社会振兴和治理创新，可以挖掘乡村社会中有益的治理资源，充分挖掘乡村德治和自治等民间传统的现代治理价值。

　　（六）制定优惠政策鼓励和引导青年人才加入乡村社会治理

　　十九大报告中乡村振兴战略提出要培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，这一方面需要针对性地制定有本地青年加入的政策，鼓励他们积极参与家乡的建设和治理，另一方面要修订针对大学生“村官”参与村庄治理和发展的可持续方案，为学有所长、愿意献身基层的大学生“村官”到基层就业提供便利。