行业分析报告

慈善捐赠法律制度分为两个部分，即对针对“定向捐赠”的法律法规和对“公开募捐”的制度规范。慈善法出台前，中国对公开募捐并无系统独立的法律法规，大多数法律法规针对定向捐赠，主要包括中华人民共和国公益事业捐赠法、救灾捐赠管理办法和公益事业捐赠票据使用管理暂行办法等相关法律法规。中华人民共和国公益事业捐赠法于1999 年由全国人大投票通过并颁布施行。公益事业捐赠法以法律的形式规定了社会组织筹集资金的渠道、方式，明确了捐赠人与慈善组织之间的法律关系，规定了捐赠、受赠、捐赠财产的管理和使用及相关法律责任。49 但公益事业捐赠法中缺乏对于公开募捐的系统规制并且颁布至今未做任何修改。2008 年年初，中国南方遭受重大雪灾，社会捐款数额呈井喷式增长，公开募捐这一领域引起了政府部门的重视。为保证捐赠人、受赠人的合法权益，规范公开募捐，民政部于 2008 年 4 月颁布救灾捐赠管理办法，办法第二章涉及“组织捐赠与募捐”，规定“具有救灾宗旨的公募基金会”可以开展救灾募捐活动;“国务院民政部们”可以开展全国性救灾捐赠活动;经同级人民政府批准，县级以上地方人民政府的明证部门可以在本行政区内开展救灾捐助。50救灾捐赠管理办法一方面允许政府组织开展救灾募捐的范围，另一方面对开展救灾募捐的社会组织进行了规制，即只有具有“救灾”宗旨的公募基金会开始开展救灾募捐，事实上限制了社会组织在救灾过程中能够发挥的作用。512011 年由财政部编撰出台的公益事业捐赠票据使用管理暂行办法是对救灾捐赠管理办法等相关法律法规规范公益捐赠意图的呼应。捐赠票据的使用和普及很大程度上规范了公益捐款入账和出账，从财务上公开了公益捐款的用途和来源。2016 年初，为慈善法的出台预热，考虑到慈善法规定慈善组织接受捐赠，应当向捐赠人开具有财政部门统一监制的捐赠票据，财政部与民政部共同发布关于进一步明确公益性社会组织申领公益事业捐赠票据有关问题的通知，明确社会组织申捐赠票据的条件与程序，进一步规范了捐赠票据的使用。2.4 监督管理法律制度根据相关法律法规，对于社会组织的监督包括两个方面，即行政监督和社会监督。行政监督主要依靠登记管理机关和业务主管部门对社会组织进行直接监督;而社会监督主要通过社会组织主动对外进行信息公开达成。“双重管理体制”，即登记管理机关与各业务主管单位联动履行监督管理职能，是中国社会组织的特殊监督管理体制。双重管理体制下，各级民政部门的社会组织登记管理机关具有对社会组织进行监督管理的法定职权，与此同时，与社会组织业务相关的行政部门或政府授权的单位，作为社会组织的业务主管部门行使监督管理职能。业务主管部门的行政监督职能由民政部出台的民办非企业登记管理暂行条例、基金会管理条例和社会团体登记管理条例共同赋予。政府职能部门的监督义务主要由各级民政部门的登记管理机关和业务主管单位通过年检、评估、抽查及备案的方式履行。民政部发布基金会年度检查办法细化基金会年检的相关措施及年检不合格或不接受年检的行政处罚，声明由基金会登记管理机关依法对基金会开展年检工作;社会组织评估管理办法授权各级人民政府民政部门组织评估委员会及复核委员会对社会团体、基金会及民办非企业的基础条件、工作业绩、社会评价(仅针对社会团体和基金会)、业务活动(针对民办非企业)、诚信建设(民办非企业)和社会评价(民办非企业)进行评估。根据2012 年民政部发布的社会组织登记管理机关行政处罚程序规定，社会组织的登记管理机关有权对社会组织的违法行为进行立案调查，如查证属实，登记管理机关有权根据违法情节对其进行行政处罚。由此可见，虽然我国社会组织至于法定的双重管理之下，但监督管理的主要职能还是赋予了登记管理机关，及各级民政部门。社会监督的前提在于信息公开。1993 年出台的中华人民共和国红十字会法开启了社会组织信息公开之路，其后各项关于社会组织的立法分别规定了社会组织的信息公开义务，社会组织信息公开法律制度初具轮廓。以 2006 年出台并实施的基金会信息公布办法为标志，社会监督法律制度正式成型。中国政府以出台法规的方式引导社会组织进行信息公开。2008 年汶川地震期间，民政部发布汶川地震抗震救灾资金物资管理使用信息公开办法，对特殊时期的信息公开提出特殊要求，要求社会组织公开抗震救灾资金物资的管理和使用信息;2001 年出台公益慈善捐助信息公开指引，详细规范了社会组织信息公开的内容，确定了信息公开的时限和方式。基金会信息公布办法作为中国社会组织信息公开法律制度细节化的第一步，主要规定了信息公开的时点、内容和方式。主要分为定期信息公开和临时信息公开。所谓定期信息公开是指作为信息公开义务人的基金会和境外基金会应当于每年 3 月 31 日前向登记管理机关报送上一年度的年度工作报告，其中包括财务会计报告，经登记管理机关审查通过后30 日内，信息公布义务人应当通过制定的媒体公布报告的全文和摘要 52;而临时信息公开是指公募基金会作为信息公开义务人，应当公开募捐期间及时公布募捐活动所取得的收入和成本支出，并于公开募捐活动结束后及时总收入并及时公布募得款项的使用情况53;基金会作为信息公开义务人应当在开展公益资助项目公布其种类以及申请评审程序 54。定期信息公开有助于社会各界监督社会组织的日常运营，而临时信息公开有助于维护捐赠人的权益，防止社会组织关联交易，监督社会组织公平公正运用善款、开展活动。