一文看懂美国对华政策工具箱

5月28日，清华大学战略与安全研究中心（CISS）举办第15期战略清析论坛。论坛以“美国经济与美国涉华法案最新进展”为主题，由中国社会科学院美国研究所助理研究员杨水清主讲。杨水清介绍了美国对华政策工具箱和美国涉华（产品、服务、金融等领域）法案最新进展，并展望了中美关系的未来发展。最后杨水清认为，美国两党内部的博弈和中国的反应将影响中美关系的进展，关键节点包括中美科技合作协定下半年是否续签以及11月的美国大选。

一、美国对华制裁的工具箱

美国对华制裁的工具箱包括出口管制、进口限制、投资限制、关税、人员交流限制及黑名单等措施。

其中，出口管制（单边+多边）体现在：《芯片与科学法案》、《2022/10/7半导体临时规则》、《美日荷协议》、《2023/11/16半导体最终规则》，牵涉部门为美国商务部工业与安全局（BIS）；

进口限制体现在：《通胀削减法案》限制采购关键矿物与电池组件；联网汽车的审查。所涉部门为美国联邦通信委员会（FCC）；

双向投资限制牵涉美国外国投资委员会（CFIUS）；

基于301调查征收的四轮关税分别是：美国对华3700亿美元产品征收关税（平均关税税率自3.1%上升至19.3%），中国对美1100亿美元商品征收关税（平均关税税率自8.0%上升至20.7%），美国对华180亿美元产品征收关税（301复审）。

▽美国对华“小院高墙”的策略，墙的边界在哪里？

•关键和新兴技术清单（CETs清单）主要是由白宫科技政策办公室（OSTP） 、国家科学技术委员会（NSTC）和国家安全委员会（NSC）共同牵头组建。

•“关键和新兴技术快速行动”小组委员会制定。

•CETs清单每两年更新一次关键和新兴技术领域列表，及各领域内的具体技术 清单。

•与2022版清单相比，2024版清单将2022版清单中的核能技术、金融技术领域分别并入清洁能源技术、数据和网络安全技术领域，并新增了定位、导航和定时（PNT）技术领域。

▽中美关系主要影响到哪些行业的合作？

半导体、大容量电池、生物医药、关键矿物、先进计算、量子计算、人工智能等等。

 ✅美国认可的关键战略产业有：

 2021年6月8日，美国白宫网站发布根据2月24日美国总统拜登签署的14017号行政令“美国供应链”，展开针对以下4类关键产品供应链的百日评估报告：半导体制造和先进封装、大容量电池、关键矿物和材料、生物医药。

 ▽美方制裁清单汇总

•美国经济金融制裁主要由商务部、财政部、国防部等部门来共同实施，并通过将具体实体加入“黑名单”形式来实现“点对点”的制裁。

•美国商务部工业与安全局（BIS）（出口管制）：未经核实清单、常规的实体清单、被适用于外交直接产品（FDP）规则的实体清单、最终军事用户清单、被拒绝人清单。

•美国财政部海外资产办公室（OFAC）（投融资限制+金融制裁）：特别指定 国民清单（简称SDN清单）、往来账户或通汇账户制裁清单（CAPTA List） 、非SDN中国军事综合体企业（Non-SDN CMIC）、行业制裁识别清单（SSI List）、海外逃避制裁者清单（FSE List）。

•美国国防部：1237、1260H“涉军”清单等。

         ▲实体清单：761家中国企业被加入

二、美国涉华法案最新进展：产品、服务、金融

 ▽产品领域：《增强关键出口海外限制国家框架法案》（ENFORCE）

 5月8日，美国国会众议院外交事务委员会主席Michael McCaul联合两党议员共同提出众议院提出，目的之一就是出口管制AI大模型。

•ENFORCE法案对美国2018年《出口管制改革法》做出了三项修改，授权美国商务部长可以在和国务卿、 国防部长和能源部长协商后，对一些“人工智能系统”和“对美国国家安全至关重要的特定新兴和基础技术”进行出口管制，并限制美国人与外国人合作开发此类系统和技术。

具体而言：

•在该法第1742节的“定义”条款末尾增加了“人工智能”“人工智能系统”“受限人工智能系统”“模型权重”的定义。

•在第1753(a)节末尾增加相关内容，授权美国总统在涉及特定受限人工智能系统和对美国国家安全至关重要 的新兴及基础技术时，可以管制美国人的活动，无论相关美国人是在美国国内还是国外。

•第1754(d)节末尾增加相关内容，规定美国人在出口、再出口或国内转移“受限人工智能系统”和“对美国国家安全至关重要的特定新兴和基础技术”，或者为设计、开发、生产、使用、操作、安装、维护、修理、大修或翻新这些系统和技术，或为与之相关的服务性能从事上述活动时，美国总统可以要求相关美国人向商务部申请许可。

•从法案对“受限人工智能系统”的“临时定义”看，既包含了专有或闭源模型，也没有排除Llama3这种开源模型。核心点在于：这种人工智能系统表现出比较高的能力，能够实施严重威胁美国国家安全和外交政策的任务。或者其本身虽然没有这种能力，但在被人为修改后可以具备此种能力。

 ▽服务领域 ：《生物安全法案》

 该法案在参众两院同时被提出，最新进展如下：

 参议院3558版本：3月6日在专业委员会层面（Committee on Homeland Security and Governmental Affairs）通过，参议院全体委员会层面何时表决还没有确定时间。

 众议院7085版本：3月7日召开了听证会，新版本H.R.8333将于本月15日在监督与问责委员会（ Committee on Oversight and Accountability）投票表决。

 加入某类清单：管理和预算办公室主任应在本法案颁布后365天内，与国防部长、司法部长、卫生与公众服务部长、商务部长、国家情报总监、国土安全部长和国务卿协商，制定一份构成关注生物技术公司的清单。即便法案不通过，最终用户委员会也可以将中国具体企业加入清单。

美国总统也可能行政令，限制采购中国企业的服务/设备/产品。

还有一种选择便是完善法案内容，最终立法通过。

▽金融领域：剑指中国银行、限制中国投资

•美国正起草可能切断中国一些银行与全球金融体系联系的制裁措施，希望此举能阻止“中国对俄罗斯军品生产的商业支持”。(主要涉及军民两用产品）

•美国政府初步讨论了对中国的一些银行进行制裁，但目前并无计划实施制裁。美方仍希望通过外交手段解决其对于中国向俄罗斯提供支持的关注。

•美国针对涉俄已有的行政令：2023年12月22日，美国总统签署的《第14114号行政命令》， 对《第14024号行政命令》对进行了修订，扩大了《第14024号行政命令》的制裁范围，对特定的外国金融机构（FFI）实施制裁。

•该新增内容授权美国财政部海外资产办公室（OFAC）对符合以下条件的特定外国金融机构实施制裁：

1) 为因《第14024号行政命令》而被制裁客户提供服务；

2) 涉及“关键物项”交易：进行或促进涉及俄罗斯军工基地的任何重大交易或交易，或提供任何服务，包括直接或间接向俄罗斯联邦出售、供应或转让美国财政部长与美国国务卿和美国商务部长协商后可能确定的特定物项（下图）。

•美国财政部海外资产办公室（OFAC）：特别指定国民清单（简称SDN清单），一级制裁与次级制裁。

 ▽美国对华金融政策的下一步方案

 涉及伊朗业务，比如美国国会众议院通过的《21世纪以实力求和平法案》（H.R.8038）。

 ▽金融领域的“四个打包”

3月20日，乌克兰移民美国印第安纳州共和党联邦众议员维多利亚·斯帕兹（Victoria Spartz） 和加州民主党联邦众议员布拉德·谢尔曼（Brad Sherman）联合提出了四项针对中国投资的法案。

一是《美国对手不允许减免资本利得税法案》（No Capital Gains Allowance for American Adversaries Act）。如果该法案成法，将终止对中国股票投资的美国税收优惠，以减少美国资本对中国企业的直接投资。他们认为，减免资本利得税是为了鼓励美国人投资美国、建设美国，如果这一政策用在美国人投资中国企业，有失公平。

二是《禁止指数型基金投资中国法案》（No China in Index Funds Act）。该法案禁止美国共同基金投资部分包含中国股票的指数金融产品。该法案将使这些难以评估的中国股票排除在指数共同基金之外。

三是《军事和人权资本市场制裁法案》（Military and Human Rights Capital Markets Sanctions Act）。该法案禁止美国资本投资目前已被美国政府列入清单的中国特定实体及其关联企业的股票。

四是《中国风险报告法案》（China Risk Reporting Act）。该法案要求在美上市公司在年报中加入涉华及东北亚风险评估的内容。上市公司必须披露其对中国的依赖程度，以及中国带来的所谓“风险”，例如供应链干扰、知识产权等，并说明该公司为降低中国风险所采取的措施。

三、2024年中美关系走向：上半年窗口期，不看好下半年

沟通总比不沟通要好，但不要看谈的次数，重点要看能落地的实际成果，原因在于：美方选在大选前夕与中国缓和关系的政治目的，外交上缓和，经济上不让步。

◇中美关系后续走向：

美国两党内部的博弈将影响中美关系的走向；中国的反应与行动也会影响中美关系。

◇关键节点：

上半年：台湾大选（1月和5月） ；

下半年：《中美科技合作协定》8月能否续签、11月美国大选。

▽中美竞争加剧，谁在赚便宜？

2023年的情况更加恶化，美国从中国进口金额出现大幅下降， 从2022年的5636亿美元下降至 4481亿美元，降幅高达20.5% 。美国自墨西哥、加拿大的进口 在2023年均超过中国，分别为 5281亿美元、4808亿美元。

       ▲美国主要进口来源伙伴的进口额变化（单位：亿美元）。

2017-2023年，除美墨加地区贸易关系更为紧密外，美国与欧盟 、日韩、英国、印度、越南等贸易伙伴的关系日益紧密，从这些地区进口额大幅上升，上升比例分别为19.4%、24.7%、26.0% 、56.0%、144.4%，同期美国自中国进口降幅为14.5%。