改变城乡二元体制 城乡二元结构与城乡二元体制

最后更新时间 ：2022-08-17 03:29:22 分类：教育

导读：一、城乡二元结构自古有之，城乡二元体制却形成于上世纪50年代，并逐渐成为计划经济体制的两大重要支柱之一 　　中国的计划经济体制实际上有两个重要支柱：一是政企不分、产权不明的国有企业体制，二是城乡分割，限制城乡生产要素流动的城乡二元体制。这两

1、 城乡二元结构自古就存在，但城乡二元体系形成于20世纪50年代，并逐渐成为计划经济体制的两大支柱之一

事实上，中国的计划经济体制有两大支柱：一是政企不分、产权不清的国有企业制度；二是城乡二元体制，城乡分割制约着城乡生产要素的流动。这两大支柱支撑着整个计划经济体系的存在和运行。

城乡二元结构自古就存在。但在过去，虽然存在城乡二元结构，但没有城乡二元体系。例如，在清代，“关内”的人“冒险进入广东”。山东农民可以到东北的城镇当学徒、售货员、开店、办车间、买房、盖房子；山东的城市居民也可以在东北农村租地、农地、买地和盖房子；人们可以在城市和农村地区之间自由流动。这种情况一直持续到1950年代初。

20世纪50年代末以来，由于计划经济体制的建立，户籍分为城市户籍和农村户籍。城乡二元体制已经形成，城乡分割。从那时起，城市和农村地区都成为封闭的单位，生产要素的流动受到严格限制。在城乡二元体制下，广大农民被束缚在土地上，被限制在农村。城市居民和农民的权利和机会不平等。从某种意义上说，农民处于“二等公民”的地位。

中国的经济体制改革始于农村家庭承包制的实施。农村家庭承包经营调动了农民的生产积极性，为乡镇企业的兴起创造了条件。然而农村家庭承包制的实施只会否定城乡二元制的一种极端组织形式（人民公社制度没有改变城乡二元制继续存在、城乡地区仍然孤立、两种户籍制度仍然存在的事实。自1984年中共十二届三中全会以来，改革的重点已从农村转移到城市地区，而社会保障制度的改革也是如此国有企业制度已成为全社会关注的焦点。到目前为止，国有企业制度不断改革。通过国有企业和国有企业的股份制改革，资产重组取得了巨大成就。

进一步深化垄断行业改革，加快国有资本经营预算制度建设。然而，计划经济体系的另一个重要支柱，即城乡二元体系，基本上没有被触及。到目前为止，只能说它“有点松”。这里所说的“微松”主要表现为农民可以进城务工、家庭进城、城市企业可以下乡组织农民生产（如订单农业）等，但这些都是在城乡二元体制条件下实现的，效果非常有限。

2、 城乡二元制存在诸多弊端。城乡二元体制改革是继国有企业制度改革之后的又一次根本性经济体制改革

党的十六届三中全会首次明确提出建立有利于逐步改变城乡二元结构的制度。此后，城乡二元结构改革正式提上日程。这是落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制、协调社会发展、促进社会进步、广大农民共享发展和改革成果的重大举措。它具有深远的历史意义。诚然，城乡二元体制改革是继国有企业制度改革之后的又一次根本性经济体制改革。

从“以人为本”的角度来看，社会主义革命和建设的目的是使人民过上幸福的生活。人民生活的幸福体现在人民生活质量的不断提高，人民的全面发展，社会物质文明、政治文明、精神文明和生态文明的发展与协调。只有改革城乡二元体制，才能真正使农民走向共同富裕。在现实生活中，人们经常提出的问题之一是让广大农民分享发展和改革的成果。政府增加农业投入、减少或取消农业税，以及政府对种粮农民的直接补贴都是必要的，但显然还不够。关键在于改革城乡二元体制，使农民和城市居民享有同等的权利和机会。这是城乡二元体制改革过程中需要认真解决的问题。

从社会协调的角度看，必须实现城乡发展、区域发展、经济社会发展、国内发展和对外开放的统筹，实现人与自然的和谐发展。这些都与城乡二元体制改革有关。如果城乡二元体制不进行实质性改革，就很难提到五大总体规划。经济和社会难以走上可持续发展的道路，社会协调也难以实现。应当指出，增加农民收入、缩小城乡收入差距，是城乡协调发展的首要问题，也是经济社会可持续发展需要解决的重点。如果不改革城乡二元体制，不仅农民收入无法实现大幅度增长，城乡收入差距无法大幅度缩小，而且乡镇等基层单位由于自身财力有限，乡镇文明建设,村容环境保护不能有大的进展。

从促进城市化的角度来看，城市化是随着工业化进程而推进的。然而，在中国，城市化进程相当缓慢，原因之一是城乡二元户籍制度的存在。随着城乡二元体制的改革，户籍统一势在必行。农村户籍制度的背后是土地制度，包括农村土地承包制度和农村宅基地制度。换言之，在城乡二元体制下，城市居民和农民之间的差异之一是农民拥有承包土地和宅基地，可以在宅基地上建房。他们不仅是农民的生产资料，也是生活的保障。

3、 土地使用权问题是城乡二元体制改革的核心问题之一。妥善、积极处理农村土地承包经营权和农民宅基地使用权的转让或抵押，是推进城乡二元体制改革的重要内容

户籍和土地是城乡二元体制改革过程中无法克服的两个核心问题。本文主要研究土地所有权的性质以及如何改变土地所有权。包括土地承包经营权转让、农民宅基地置换、农民承包地抵押和宅基地使用权抵押，以及相应加强农村和农业保险工作。

（1） 按照依法自愿补偿的原则，完善土地承包经营权流转市场

农村土地承包制，即农村家庭承包制，是我国经济体制改革初期最重要、最有效的改革成果。20多年来，中国广大农民已经能够解决温饱问题，农村土地承包制度也做出了很大贡献。然而，近20年的农村实践也表明，土地承包制具有明显的局限性，这种局限性越来越突出。这些局限性如下：首先，每户土地承包难以实现农业规模经营，难以大幅度提高农业劳动生产率。同时，土地的计划使用难以实施，这也影响了农业劳动生产率的提高。

二是中青年农民外出务工后，农户承包土地利用效率不高，部分耕地甚至闲置。

第三，农村土地承包制的继续存在不利于有效推进城乡二元体制改革。

然而，我们能否废除农村土地承包制？在现实中，这是不可行的。

一个建议是将耕地私有化。谁承包土地谁就拥有土地所有权。然而，它很容易造成农村社会的巨大动荡。从经济角度看，耕地私有化后，由于大量农民会珍惜私有耕地，宁愿保留私有耕地也不愿离开，因此实现农业规模经营和提高耕地利用效率将更加困难。

另一项建议是将耕地国有化，并在此基础上实行永久租赁制度。这也将导致许多人的不理解，甚至加剧农民与政府之间的矛盾，影响社会稳定。永久租赁制度将被解释为世袭租赁，这将成为促进农业规模经营的新障碍。如果只实行耕地国有化，而不实行永久租赁制，那么问题就会更多。多年来的实践充分表明，国有农场的效率不一定高于家庭承包制。

因此，目前可行的措施是坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿补偿的原则完善土地承包经营权流转市场。这就是说,在农村土地承包制度不变的情况下,承包土地使用权流转可以由农民按照自愿原则,通过转包,租赁,土地使用权入股等方式进行。这有利于促进农业规模经营和农业产业化经营的发展，有利于以农产品为经营对象的龙头企业的发展。

（2） 农民的宅基地应该是可替代的，以便农民及其家庭能够搬到城镇工作和生活

与推进城乡二元体制改革密切相关的另一个土地问题是农民宅基地的处置。农民非常重视他们的家园。宅基地及其上的房屋已成为农民生活保障的一部分，有利于农村社会的稳定。

推进城乡二元体制改革，必须妥善处置农民工的宅基地。

目前，一般有以下三种假设：1.宅基地将与承包地一并转让。这种方法似乎简单易行。但问题是：如何处理宅基地上的已建房屋；此外，如果外出工作的农民及其家庭因某种原因返回农村，他们可以在哪里定居？

（二）将宅基地出售给城乡其他人或者企业事业单位。然而，现行法律对宅基地的出售存在障碍。此外，是否能够保证通过某种方式购买宅基地的个人或企事业单位合理使用购买的宅基地。对于那些出售了宅基地的农民工，如果他们把家人带回了没有房子的村庄，他们该怎么办？

3.房屋场地置换。本办法所称宅基地置换，是指在县、市政府统一安排下，在本市工作、生活的农民及其家庭将其宅基地和房屋移交县、市人民政府处理，换取城市户口，并得到一套居住面积大致相同的城市公寓。在一些县和市，如果地方政府有财力这样做，它也可以给这些农民城市最低生活保障。这样，农民和他们的家庭就可以搬到城镇，安心工作和生活。考虑到各种因素，这种方法不是处理农民宅基地的更好选择。

（3） 要考虑允许农民承包地和宅基地使用权抵押，并尽快实施，使其规范化

在城乡二元体制改革过程中，应考虑允许农民承包土地和抵押宅基地使用权。这是关系到农业生产发展、农民收入增加、农民及其家庭在城市工作和生活便利、城市化有序加快的一件大事。

农民承包地和宅基地（包括上述房屋）的抵押实际上包括两个方面：一是外出务工、计划进城的农民将其承包地和房屋（包括以上房屋）抵押；第二，继续留在农村地区的农民抵押其承包土地和宅基地（包括上述房屋），以满足生活或生产需要。

首先承包土地和宅基地（包括上述房屋的抵押？斯诺不等于流通，因为抵押后仍由原用户使用，在偿还贷款后可以赎回。对于外出工作并迁往城镇的农民，他们应有权在其承包土地和宅基地的抵押和流通之间进行选择。主要问题是：农民是否有权选择抵押和流通选择抵押，他们应该抵押给谁？如果他们选择抵押给自己的村庄或其他村庄的其他农民，可能会引起更多的纠纷，甚至变相成为私人高利贷。一旦无法赎回，它将成为私人土地征用。如果抵押给企业，也会发生类似情况。更好的办法是建立土地银行等农村金融机构，或允许条件较好的农村信用社或乡镇银行同时从事农民承包土地和宅基地（包括上述房屋）的抵押业务。

保留在农村地区的农民的承包土地和宅基地抵押还涉及到向农村地区的私人或企业或农村金融机构抵押的选择。更好的办法仍然是让农村金融机构从事土地抵押业务，以避免个人之间的纠纷或变相高利贷和私人土地收购。

尽快落实农民承包地和宅基地（包括上述房屋）抵押。目前，无论是外出务工、进城务工的农民，还是继续留在农村的农民，他们可能迫切需要一些资金来满足生产或生活需要，但他们往往没有办法借贷。因此，他们使用其承包土地（包括上述房屋）作为抵押品以获得紧急贷款是正常的。对于准备进城的农民来说，如果他们可以抵押承包土地或宅基地（包括上述房屋）获得一笔钱，可以用来在城镇购买或出租房屋，也可以作为在城镇经营商店或手工业作坊的资本，然后逐个偿还贷款，使他们今后的工作和生活得到保障。

对于继续留在农村的农民，如果他们能够将承包土地或宅基地（包括上述房屋）抵押出去并获得一笔钱，他们可以用来购买农业机械或农用车辆。他们还可以在农村建造塑料温室种植蔬菜和花卉，或者建造大型养猪场和牛棚以增加产量、提高劳动生产率和增加收入，然后依次偿还贷款。这样，今后的工作条件和生活条件将大大改善。

既然如此，我们应该允许农民的土地使用权抵押，并引导他们进行规范。

（4） 为保证农民土地抵押贷款的顺利开展，应加强农村和农业保险工作

为使农民顺利开展土地抵押业务，应加强我国农村和农业保险工作。如果遭遇重大自然灾害，遭受重大损失，收入大幅减少，抵押其承包土地或宅基地（包括上述房屋）的农民如何偿还债务？难道连承包土地和宅基地（包括上面的房子）都会失去吗？如果抵押土地的农民的主要劳动力因各种原因死亡或残疾，他们也将失去抵押权。因此，农村保险、农业保险实际上是对农民土地抵押行为的有力支持，也是农民增产增收的保障之一。

可以相信，一旦规范土地抵押行为，加强农村和农业保险工作，农村经济将焕发活力。不仅外出工作并迁往城镇的农民将受益，而且继续留在农村的农民和城市居民也将受益。由于农民收入增加，城乡之间的经济联系得到加强，城市化步伐将加快。

4、 通过城乡二元体制改革，有望促进社会最低生活保障制度的全面实施和城乡人民的平等权利

社会最低生活保障制度是包括城市和农村居民在内的最低生活保障体系。城乡居民只要收入低于一定标准，都可以享受这种社会保障。这是由财务分配，由专门部门分配。是城乡居民的最后一条生活保障线。其他社会保障（如就业保障-养老保障、教育保障、医疗保障、住房保障等）是社会最低生活保障的延伸。

社会最低生活保障制度不能被视为社会援助制度的一部分。社会救助的对象应当是灾民、流浪者、乞丐、残疾人、孤儿等，资金来源可以多样化。然而，社会最低生活保障需要覆盖全社会的低收入家庭，其成本仅来自财政，由专门部门负责发放。

由于城乡二元体制的存在，以及农民的承包地和宅基地实际上包含了社会最低生活保障的内容，目前基本建立的社会最低生活保险制度必须在城乡二元体系的框架内考虑，在城乡二元制结束后不能考虑。

如果农民迁入城镇，放弃承包地和宅基地（无论他们如何放弃），低收入家庭应享受城市最低生活保障。如果农民进城务工但不放弃承包地和宅基地，他们将无法享受城市最低生活保障。而只要城镇农民工的收入高于农村最低生活保障的支付标准，就不属于农村最低生活补助的范围。

假设中国在工业化中期基本建立了社会最低生活保障制度，随着经济的可持续发展和工业化、城镇化的推进，城乡二元体制改革将在此过程中取得进展，这意味着中国将逐步向城乡最低生活保障统一支付标准靠拢。此外，随着国家经济实力的增强和财政承受能力的提高，社会最低生活保障的支付标准有条件地逐步提高。社会最低生活保障的支付标准也将随着雇员平均工资和农民平均收入的增加而提高。在未来，它可能是第一个实现城市居民和农民权利平等的国家。

5、 一个充满希望的前景：城乡二元体制改革将使中国农民成为大量的“等待富裕”群体，从而在国内需求方面取得重大突破，其作用和影响无法估计

无论是农民承包的耕地、农民宅基地的置换，还是农民使用承包土地和宅基地（包括上述房屋）作为贷款抵押，这些都是城乡二元体制改革过程中需要尽快解决的问题，需要在法律上予以明确界定。可以先在各改革试点地区进行试点，总结经验，逐步推广。即使有些做法与现行法律不一致，或者找不到以前法律的依据，也不妨碍试点的继续，以便将来可以修改法律或制定新的法律。中国的经济体制改革不是一个循序渐进的过程吗？可以相信，随着城乡二元体制改革的推进，农民承包地流转和宅基地置换，以及农民承包地、宅基地抵押问题的解决，农民自主经营的积极性将得到极大解放。中国农业一定会有大发展，农民收入会迅速增加，整个农村建设，特别是城镇化也会大大加快。因此，在农民收入增长的过程中，城乡收入差距将逐渐缩小，因此很难估计中国经济发展的持续推动程度。

这里我们可以以加速城市化为例。如前所述，城市化进程缓慢与城乡二元体系的存在有关，因为它极大地限制了农村人口的迁移和土地的集约利用。即使农民在城市找到工作，也很难解决他们的家庭、孩子的教育和医疗问题。归根结底，在现有体制下，农民很难融入城市社会。所有这些情况都将在城乡二元体制改革中发生变化。因此，城市化进程将加快。

中国的经济增长仍然主要由投资驱动。尽管近年来消费，特别是私人消费有所增长，但与投资驱动型相比，它仍然排名第二。扩大内需是我们面临的一个重大问题。如何持续健康地扩大内需？萌芽的关键是迅速增加农民收入，改变他们的生活方式，调整他们的消费结构。城乡二元体制改革将带来农民收入的增加，农民生活方式的改变，社会最低生活保障制度的基本建立将逐步消除低收入家庭的后顾之忧，这必将导致内需的重大突破。世界上哪些市场有待开发？花蕾在中国的农村。中国的8亿农民，包括那些已经搬到城市和继续留在农村地区的农民，是一个非常大的“等待富人”群体。他们一旦走上小康繁荣的道路，就会取得举世瞩目的成就。

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