晨枫：美债危机只是政府停摆？你想简单了

【文/观察者网专栏作者 晨枫】

还记得老电影《卡桑德拉大桥》吗？眼下的美债危机正像那列刹不住的火车，迅速地驶向断桥。

美国财长耶伦已经多次警告，如果不提高美债上限，美国政府最早在6月1日就可能被迫宣布财政破产。这首先影响到的就是政府开支冻结，政府停摆，只有紧急法案豁免的安全、国防等部门可获得最低额度的拨款以继续运作。

但美债危机的影响，远远不止这点。

美国联邦政府开支分三部分：强制性开支（mandatory spending）、非强制性开支（discretionary spending）和美债利息开支。强制性开支包括社保、医保、学生贷款、联邦雇员和军人退休金等，非强制性开支包括国防、执法、外交、交通、科技、教育、环境、地区发展、住房、失业补助、退伍军人等，其中国防大约占半。强制性开支与非强制性开支相比是大约7：3的比例，前者居多。

在特殊情况下，还可以有补充开支（supplementary spending），这是在预算法案通过后由于突发情况临时增加的预算。新冠疫情爆发后追加的临时性的防疫抗疫开支就属于这样的情况。

联邦开支的大部分来自税入，但美国入不敷出已久，所以常年需要借债填补财政赤字。在2022财年，联邦政府总开支6.3万亿美元，总税入4.9万亿美元，赤字为1.4万亿美元。在开支中，4.1万亿为强制性开支，1.7万亿为非强制性开支，5000亿为利息开支。

在2023年2月1日提交的2023财年预算里，总开支为6.2万亿美元，总收入为4.8万亿美元，赤字依然为1.4万亿美元。

2022财年美国联邦政府财政收支（来源：美国国会预算办公室CBO）

美债借来用于填补整个赤字，对于2022财年而言，美国财政部需要借债1.4万亿美元。相对于若干国家的GDP总额（2022年世界银行数据），这个赤字低于加拿大（1.64万亿）、韩国（1.63万亿）、俄罗斯（1.48万亿）、巴西（1.44万亿），高于澳大利亚（1.32万亿）、西班牙（1.28万亿）、印度尼西亚（1.05万亿）。另一个算法：美国赤字略超过英国（2.67万亿）、印度（2.66万亿）和法国（2.63万亿）GDP的一半。

同时，美债总额必须低于美国国会规定的美债上限。在2021年12月16日，美国国会批准的美债上限为31.4万亿美元，至今依然如此。按照目前的举债速度，预计最早在6月1日突破。一旦突破，财政部不得继续举债，导致开支冻结。这就是当前的美债危机。

1973-2022财年美债中公共部份占GDP的比例（来源：CBO）

美债也分为两部分：公众（包括美国和外国的私人、公司、外国政府）持有和美国政府持有（这是一笔复杂的循环债，这里就不展开了）。到2023年2月，美债总额接近31.4万亿美元，公众持有约为24.5万亿美元，占美债总额78%，美国政府持有约为6.9万亿美元，占22%。公众持有部分里，约33%为外国私人、企业和政府持有，价值约8万亿美元。

解决债务危机、确保美国政府运转和拨款计划，是拜登当前压倒一切的头等大事。拜登正在与众议院议长麦卡锡等紧急磋商，5月底在日本举行的G7峰会都可能缺席。G7缺了美国总统不知道能开成什么样的峰会，这对岸田肯定是巨大的失望，但拜登是真急了。

在美国的三权分立中，国会是掌管拨款的。按照法律，行政当局在每年2月第一个星期一向国会提出预算，然后参众两院分别通过各自的预算议案，再后两院预算议案合并，最后共同批准，提交总统批准，或者否决、发回国会重议。如果在当年10月1日之前没有最后通过的预算法案，国会必须通过紧急拨款法案（Continuation Resolution），按最低额度维持安全、国防和紧急事务部门的继续运作，直到预算法案通过。

美国政府停摆早有先例。1995年12月15日到1996年1月6日，克林顿政府停摆21天；2013年10月1日到17日，奥巴马政府停摆17天；2018年12月22日到2019年1月25日，特朗普政府停摆35天。期间政府雇员放无薪假。还有更多的政府停摆，时间较短，有的放无薪假，有的是带薪假。

行政当局由总统领导，参议院议长由副总统兼任，只有众议院议长可算独立的“国会领导人”，所以预算的国会关由众议院议长把关，眼下这岗位由新官上任的共和党麦卡锡担任。预算是共和党影响民主党白宫政策最直接的途径，麦卡锡早就摩拳擦掌，要在预算问题上发难。2023年的预算注定是艰难的预算。

美国的预算和债务是老问题了。美国常年赤字财政，需要不断借债才能弥补开支窟窿。要削减赤字、平衡财政，无非是开源或者节支两个办法。开源主要是增加税收，这是与共和党减税的理念背道而驰的，对民主党也是政治上的自杀行为。

2022财年美国税入分布（来源：CBO）

美国税入最大头来自个人所得税，加税是直接开罪于所有选民的，太难了。第二大是工薪税，这是对所有工薪的“人头税”，增加也会直接增加企业开支、减少工作者的收入。公司收入税其实是很小的一部分，有钱的跨国公司只交很少的税一直是争议极大的话题，但公司“合理避税”又是鼓励工商发展的，还涉及到工商界的政治支持，所以也动不得。其他税源七零八碎加起来也不多，不值得多折腾。

节支主要是削减政府开支。

民主党主张削减国防开支，共和党主张削减医保、社保开支。由于医保、社保需要修改法律才能削减，这成为多年来顶牛的焦点，“奥巴马医保”正是因为民主党利用国会优势强行通过、成为法律，才具有极大争议。

美国也是有医保、社保的。低收入人急病时，可以得到医保的支持。老年人也可得到一定的政府退休补贴，但各州的规定不同。低收入人的住房也可得到政府补贴。这里很多措施是从罗斯福新政开始的，是由法律法规保障的。

2022财年强制性支出的流向（来源：CBO）

2002与2022财年强制性开支对比（来源：CBO）

2022财年非强制性开支流向（来源：CBO）

2002到2022财年非强制性开支走向，其中2009年开始的增长是由于2008年金融危机后的大放水；2011年《预算控制法案》后非强制性开支迅速下降，国防开支削减幅度相对更大；新冠后又是增加开支的高潮（来源：CBO）

法律是可以修改的，但修改也是要消耗巨大的直接政治资本的，不修改则要消耗巨大的间接政治资本。这正是眼下白宫和众议院之间的矛盾所在：拜登要求“无条件”提高美债上限，不出动现有开支结构；麦卡锡要求未来10年里美国政府开支削减4.8万亿美元（尤其是教育贷款豁免和清洁能源补贴），换取共和党支持提高美债上限1.5万亿美元。