| 荷兰空间规划体系及其新动向(下) | 您所在的位置：网站首页 › mastop手表 › 荷兰空间规划体系及其新动向(下) |
|
4 荷兰国家空间规划的演变历程荷兰政府自1960年开始编制全国空间政策(规划)，通过这个全国规划实现两个目标：一是构建国家空间结构；二是实现部分国家层面的规划功能，既有战略性的，也有操作性的[17]，类似于我国的国土空间规划加上重大项目实施计划。每一版全国规划都针对面临的问题提出新的空间概念，主要由荷兰空间规划部(MVROM：Ministerie van Volkshuisvesting，Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer，2010年以后的基础设施和环境部)来负责。《规划法》明确了规划的性质问题，强调规划本质上是一个协调过程，主要致力于统筹协调各利益主体和各类相关活动[15]。二战以后，与大部分欧洲国家一样，荷兰面临着人口快速增长带来的大量城市建设需求。为了避免因此而来的城市蔓延，荷兰政府决定采用建立缓冲区域和城市间绿隔的做法。第一次和第二次全国空间规划(1960年和1966年)在这样一种时代背景和社会需求之下，将大量的住房建设工程安排在已有的增长中心，其实就是城市建成区内部，这在一定程度上实现了原定的规划目标，有效地阻止了城市蔓延，但城市建设强度的增加导致中心城过度密集、城市居住质量下降。此外，由于大量高收入人群外迁，旧城区出现人口减少、中心城繁荣程度下降等问题。尤其是伴随着交通基础设施的改善和通勤工具的增加，这种郊区化的程度在不断加剧。第三次全国空间规划(1973—1983年)于1974编制完成，为了疏解中心的压力，规划强调分散集聚的空间布局模式，认为新的城市发展应该尽量远离现有城镇，新增人口和就业应尽量布局在兰斯塔德以外的地区[18]，并特别建立了投资奖励金制度来促进这一空间策略的实现。第四次全国空间规划于1988年编制完成，并于1992年颁布了补充方案。从第四次空间规划开始，紧凑城市的概念开始主导荷兰空间规划。根据这一新理念，新建设的选址必须遵循以下三个步骤：首先分析建成区内部还可以容纳多少建设量，优先在建成区内安排建设；第二，分析建设区毗邻地区可以新增的建设量，并尽量在此建设；第三，其他未安排的建设尽量靠近城镇建设区域。建设选址要充分靠近高质量公共交通覆盖的区域，靠近就业和娱乐设施。在紧凑城市的概念框架之中还有其他一些创新性的空间概念，例如城市节点，即规划中确定为公共投资集中的重要区域。另一方面，该规划强调对户外开敞空间和国家自然保护地带等区域的严格保护，在该版规划中确定了5个国家级的限制区和4个省级的保护区[19]。第四版全国空间规划与第三版相比最为明显的区别是空间策略上从分散到集中的调整，这种集中不仅仅包括城市建设的集中，还包括功能的集中，强调土地利用与功能的混合，并为此在补充方案中将原来提出的紧凑城市(compact city)的说法修改为完备城市(complete city)，要求各种不同的城市功能包括教育、娱乐、就业、居住等要集中配置，避免功能单一可能引发的拥堵、环境污染等负面效应。这种集中的规划思想在实施上有所体现，1995—2005年期间，50%以上的新增房屋建设集中在兰斯塔德(Randstad)、奈梅亨(Nijmegen)和埃因霍温(Eindhoven)的建成区内或周边，25%的新增建设集中在另外19个区域的建成区内或周边[13]。第五次全国空间规划于2004年编制完成，但由于政治原因并未批准实施。与此前的规划不同，这一轮全国空间规划强调在必要控制的基础上，给地方更大的自主性。其重要创新概念是红线控制和绿线控制。红线是针对城市建设的空间范围进行控制的轮廓，即城市建设活动必须在红线范围内完成，要求所有省级空间规划中必须画出红线；绿线是针对农村地区的限制建设的空间区域范围，农村地区的建设活动必须在绿线范围外进行；红线和绿线轮廓之外的区域叫作均衡区域，允许部分有利于提高农村综合质量的小的开发活动。近年来，伴随着全球经济一体化、世界性经济危机蔓延、社会网络化等新的时代背景，荷兰面临如何克服危机、保持和提高自身竞争力的挑战。2006年，新政府在2004版方案的基础上进行了修改。为了更好地发挥地方的自主性，规划更加强调区域间交通网络和区域内城市网络的作用，以及网络中心和节点的作用，因此规划花费很大力气来实现全国范围内各个空间层面的公共交通保障，并将“全国空间规划”修改为“基础设施与空间规划”。从某种意义上讲，空间规划发生了从“对空间要素全面的关注”到“对基础设施要素的核心关注”的转变，国家层面将经济危机背景下缩减的财政资源用于基础设施建设，而把其他空间发展要素留给市场完成，并在规划中相应地为地方政府和市场角色留出足够的空间和弹性。具体而言，地方政府对地方土地利用发展的自由裁量权更大，所受到的来自国家层面的约束更少，上位政府只是在必要时对少数涉及基础设施、环境问题等公共利益的土地利用进行干预。此外，由于政府关注的空间要素的减少，市场角色在基础设施以外的土地利用和城市发展项目中得到的机会更多，有助于激发自下而上的社会能量。前文所提到的空间规划部并入基础设施部门的行政制度改革也是配合实现这一目标的重要举措。此外，这轮规划的定位是提出网络构架及其重要性，并强调规划对网络的构建和补足作用，突出对网络中的核心要素点和线的规划实施(图2)。其中空港阿姆斯特丹和海港鹿特丹作为全国发展的核心，是荷兰融入区域和世界经济的出口；建立全国各个城镇空间与这两个核心之间的基础设施联系网络，以及这两个核心与国外重点城镇空间的交通网络；建立富有特色的城市区域，例如信息港(知识和创新中心)埃因霍温(Eindhoven)和布拉班特(Brabant)，绿港(园艺和农业中心)阿尔斯米尔(Aalsmeer)等。国家层面的干预减少，对区域管制的放松，权力下放以促进发展，这与以往几次空间规划政策有明显不同[19]。
图2 荷兰最新一版全国空间规划(2006)资料来源：参考文献[20]5 经验借鉴5.1 对空间规划多维度的理解荷兰规划传递给我们一个明确的信息：规划是以空间为核心的一个多维度的概念。规划的初衷是更好地利用有限的土地资源，降低人类活动对自然环境的负面影响。规划是一个技术和理性的过程，是推动城市可持续发展的重要工具。为此我们不断完善提高这一工具的实现手段和效率，然而在穷尽技术的同时，却不应忽视规划的其他属性，避免因将其作为一个纯粹的技术过程而带来负面影响。所以，规划的社会属性，具体而言包括规划的实现方式和制度框架，规划对产权的态度，中央政府和地方政府的关系，决策的法律框架等等，则是决定规划基本出发点的关键问题，需要投入更多细致的研究精力。尤其是在当前我国改革开放进入瓶颈期，诸多制度性问题需要探索创新的背景之下，理论研究应该成为规划下一步发展的重要方向。而我国规划自诞生以来就具有强烈的行政色彩，行政权力长期以来掌控着规划发展，这在很大程度上降低了规划挖掘自身理论支撑的紧迫性，因此在未来的规划发展中，去行政化应该与规划理论探索并行。5.2 规划是在不同选择之间循环往复的过程，关键是把握社会经济需要从荷兰国家空间规划的发展历程来看，规划经历了在集权与分权，公平与效率，集中与分散等二元选择之间的往复波动过程，而非一个固定不变的规划追求。从二战后的强调集中发展，到由于过度集中而采取空间分散策略，再到为了增强国家竞争力再次强调集中战略，这个过程中，规划在公平和效率之间摆动，分权实际上伴随着效率优先的原则，集权则带有集体管理向公平的倾斜。尽管由于政治制度框架、历史发展差异和城市发展现状等不同，合理规划在国与国之间存在不同的表现形式，但从荷兰空间规划的经验来看，规划在本质上是一个有条件的权衡过程，所谓有条件就是规划所处的历史条件、空间特点、制度框架等要素所组成的“框”；所谓权衡就是在这样一个“框”的约束之下，要在公平与效率、集权和分权等二元对立的变量之间做出选择。每个“框”都对应一个相对合理的平衡点，而随着时间的演进，这个“框”是动态发展的，因此所对应的平衡点也是动态变化的，规划师就是要掌握并跟踪这个“框”，并协助决策者做出合理的选择。在规划实践中，首先要厘清当前社会经济的主要问题，确定这个“框”，例如是集中还是分散发展，应该追求公平还是效率。规划价值观确定后才能明确规划目标，进而在“框”内填充——确定恰当的规划方法。规划方法本身并无优劣，但与特定时期的制度、社会经济框架相匹配的规划策略却需要仔细推敲。我国规划逐渐从单纯追求经济发展到追求社会的全面进步，就是正视并着手处理这些困境的开始。5.3 空间规划内容应有取舍，基础设施与环境管理是重中之重在经历了多年的发展之后，荷兰空间规划确定了最为核心的两个任务，一是基础设施规划和建设，二是环境质量控制，二者均属于应对市场经济负外部性的措施。规划的全面管制与绝对均衡不可取，也做不到，但尊重区位条件差异的客观规律是规划的基础。同时规划应为落后地区提供发展机会，创造发达地区和落后地区进行交流的条件，而便捷的基础设施恰恰是实现这些的关键。因此，加强基础设施网络的覆盖，尤其是落后地区与发达地区的交通联系，应该成为区域规划的首要任务。此外，荷兰经验启示我们应逐渐将提升整体空间质量纳入规划考虑，当前我国强调空间布局和空间结构优化，但对空间综合物质环境问题关注不足，尤其是与相关部门的具体工作结合不够紧密。未来规划在这方面需要进一步加强，例如学习荷兰规划通过与环保、交通等部门的合作，细化规划中相关的工业和交通排放标准；学习荷兰的红线、绿线控制，在规划层面强化空间建设管理，更好地推动快速城镇化过程中的空气、水、土资源的可持续发展。5.4 合理渐进推进公众参与，增强规划各主体对规划的理解从而增强规划实施如前文所述，荷兰规划实施程度很高的一个重要原因是规划高度的参与性，这种参与建立在一种“协商”制度的基础之上，虽然这一制度不能保证所有规划初衷的实现，但可以让利益相关者在最大程度上了解和参与规划的形成过程，从而带来对规划更高的忠诚度，以保证规划的实施。对我国而言，采用渐进的方式逐步建立公众参与和对话机制极为迫切，尤其需要在重要利益相关者(例如开发企业、搬迁居民等)之间建立信息畅通的渠道，这不仅仅是规划信息的公开，更是传递规划概念和说服利益相关者的重要过程，是解决目前所面临的规划实施程度不高问题的最为有效的途径。作者简介：张书海，博士，荷兰格罗宁根大学空间科学学院研究助理。[email protected]；冯长春，北京大学城市与环境学院教授。[email protected]；刘长青，黑龙江省鹤岗市国土资源局东山区分区局长。[email protected]。参考文献：[1]Van der Valk A. The Dutch Planning Experience[J]. Landscape and Urban Planning, 2002, 58(2-4): 201-210.[2]Hall P. Comments on Dutch Planning[C]// Faludi A, ed. Dutch Strategic Planning in International Perspective. Amsterdam: SISWO, 1993.[3]Zonneveld W. Conceptual Complexes and Shifts in Post-war Urban Planning in the Netherlands[J]. Built Environment, Special Issue: Keeping the Netherlands in Shape, 1989, 15(1): 40-48.[4]Healey P. The Treatment of Space and Place in the New Strategic Spatial Planning in Europe[J]. International Journal of Urban and Regional Research, 2004, 28(1): 45-67.[5]Healey P, Khakee A. Motte A, Needham B. European Developments in Strategic Spatial Planning[J]. European Planning Studies, 1999, 7(3): 339-355.[6]Faludi A. The Performance of Spatial Planning[J]. Planning Practice &Research, 2000, 15(4): 299-318.[7]Alexander E R. The Netherlands' Unique Planning System[J]. Rooilijn, 1988, 21(5): 145-150.[8]Hall P, Tewdwr-Jones M. Urban and Regional Planning[M]. 5th edition, New York: Routledge, 2011.[9]Sanyal B. Comparative Planing Cultures[M]. New York: Routledge, 2005.[10]周世锋，秦诗立.美国规划基本特征及对我国的启示[J].中国工程咨询，2009(1)：25-26.[11]Getimis P, Kafkalas G. Local Development and Forms of Regulations: Fragmentation and Hierarchy of Spatial Policies in Greece[J]. Geoforum, 1992, 23(1): 73-83.[12]Healey P, Kunzmann K R. Strategic Spatial Planning and Regional Governance in Europe[J]. Journal of the American Planning Association, 2003, 69(2): 113-129.[13]Needham B, Zwanikken T. The Current Urbanization Policy Evaluated[J]. Journal of Housing and the Built Environment, 1997, 12(1): 37-55.[14]European Commission. The EU Compendium of Spatial Planning Systems and Policies, Regional Development Studies 28[R]. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 1997.[15]Hajer M, Zonneveld W. Spatial Planning in the Network Society-Rethinking the Principles of Planning in the Netherlands[J]. European Planning Studies, 2000, 8(3): 337-355.[16]Planbureau de Leefomgeving. Ex-durante Evaluatie Wet Ruimtelijke Ordening[R]. Den Haag, 2012.[17]Mastop H, Faludi A. Evaluation of Strategic Plans: The Performance Principle[J]. Environment and Planning B: Planning and Design, 1997, 24: 815-822.[18]Faludi A, Van Der Valk A. Rule and Order-Dutch Planning Doctrine in the Twentieth Century[M]. Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, 1994.[19]Zonneveld W, Waterhout B, Visions on Territorial Cohesion[J]. Town Planning Review, 2005, 76(1): 15-27.[20]Ministerie van Infrastructuur en Milieu. Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte[R]. Den Haag, 2012.作者： 张书海 冯长春 刘长青 附件下载： |
| CopyRight 2018-2019 实验室设备网 版权所有 |