山东省财政厅 预算绩效信息公开 2020年度山东省生态文明建设财政奖补资金全周期跟踪问效报告

一、项目基本情况

（一）项目设立背景及实施目的

为深入贯彻党中央、国务院关于打好污染防治攻坚战的重大决策部署，推动生态文明建设，2019年省政府办公厅印发了《建立健全生态文明建设财政奖补机制实施方案》，建立起涵盖主要污染物排放调节资金收缴、节能减排奖惩机制、空气质量、地表水环境、自然保护区生态补偿以及重点生态功能区转移支付等领域的“1+6”财政奖补机制，旨在通过对各市实施生态补偿或收取赔偿资金，强化地方政府污染防治的主体责任。2019-2020年，省财政兑现生态文明建设财政奖补资金（以下简称“省级奖补资金”）98077万元，由各市统筹用于节能减排、空气和水环境质量改善、自然保护区建设相关项目及保障信息化监控设施、强化执法能力等支出，持续推进全省生态文明建设。

（二）项目内容和预算支出情况

1.2019年度项目。2019年安排省级奖补资金80670万元，共计支持项目430个，其中，支持水类项目130个，大气类项目182个，能力建设类项目71个，自然保护区类项目31个，监测服务类项目8个，环境综合整治项目8个。截至全周期跟踪问效基准日（2021年1月14日），全省16市预算执行率为89%。

2.2020年度项目。2020年安排省级奖补资金17407万元，共计支持199个项目，其中，空气质量奖补项目92个，地表水类项目39个，自然保护区建设类项目48个，节能减排类项目20个。截至全周期跟踪问效基准日（2021年1月14日），全省12市预算执行率为67%。

（三）绩效目标

1.总体绩效目标

达到国家下达的“十三五”确定的环境质量目标；巩固“十三五”确定的环境质量目标成效；为“十四五”环境质量持续改善打下基础。完善大气复合污染综合监测网络，加强自然保护区必要的设备购置及能力建设，提高日常管理水平。

2.年度绩效目标

大气方面，全省PM2.5年均浓度较2015年下降37.0%，优良天数比例较2015年提高14%以上，均超额完成国家下达“十三五”约束性目标。水环境方面，全省地表水国考断面优良水体比例达到60%以上，劣五类水体全部消除。近岸海域水质优良面积比例达到90%以上，比2015年提高近10%。土壤方面，全省受污染耕地全部采取安全利用措施，建设用地污染地块安全利用率达到90%。保障自然保护区正常运转，提高自然保护区管护能力。社会公众满意率达到80%。

二、全周期跟踪问效工作开展情况

（一）全周期跟踪问效的范围和目的

1.全周期跟踪问效范围

2019年省级奖补资金80670万元，涉及全省16个市，共计430个项目；2020年省级奖补资金17407万元，涉及全省12个市，共计199个项目，全周期跟踪问效基准日为2021年1月14日。

2.全周期跟踪问效目的

跟踪省级奖补政策，包括政策实施情况、政策目标预期实现情况、政策可持续性；了解省级奖补资金落实情况，包括预算执行情况、资金配置情况；关注管理使用有效性情况，包括项目实施进度、资金使用管理情况等，为建立支持生态文明建设常态化和稳定化的投入保障机制提供重要依据。同时，综合分析空气质量、地表水环境、自然保护区生态补偿及节能减排项目开展的成效与问题，提出优化完善省级奖补政策的建议。

（二）全周期跟踪问效依据

依据《中共山东省委 山东省人民政府关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的实施意见》（鲁发〔2018〕38号）、《山东省人民政府办公厅关于印发建立健全生态文明建设财政奖补机制实施方案>的通知》（鲁政办字〔2019〕44号）、《关于印发的通知》（鲁财资环〔2019〕1号）等政策性文件，资金及实施管理的有关制度，奖惩资金核算办法等。评价指标评分标准以国家、省委省政府、省财政厅、省生态环境厅等制定出台的相关制度及项目绩效目标、行业标准、发展公报等为依据。

（三）指标体系

评价指标依据《项目支出绩效评价指标体系框架》（财预〔2020〕10号）、《山东省省级项目支出绩效财政评价和部门评价工作规程》（鲁财绩〔2020〕4号）、《省级重大政策和项目全周期跟踪问效实施方案》（鲁财绩函〔2020〕5号）等文件，结合奖补资金管理政策性文件及相关国家规定、标准，对2019年度资金与2020年度资金分别设定指标体系，包括决策、过程、产出和效益等4项一级指标，下设二、三级指标，总分值设定为100分。

（四）全周期跟踪问效方法

主要运用案卷分析法、现场及问卷调研法、比较法和公众评判法、集中评议和独立评分相结合的方法。遵循“科学、规范、独立、客观、公正”的原则，从决策、过程、产出、效益四个方面进行综合评价分析。

（五）全周期跟踪问效工作过程

鉴于2019-2020年省级奖补资金奖补对象覆盖全省，资金覆盖面广、涉及市县区多、资金规模大、管理方式各异等情况，本次全周期跟踪问效工作根据省级奖补机制政策评估重点，点面结合，采取现场评价和非现场评价相结合的形式开展。

1.现场评价

开展现场座谈，综合考虑地域分布、资金投入量、支持项目类型、历年生态文明建设成效等因素，2020年6月，选取16个市75个区开展现场调研，与市县生态环境部门座谈，重点了解资金分配、项目开展、拨付流程、实施效益等情况；2021年1月，根据前期调研结果及中期跟踪情况，选取8个市62个区进行重点调研。

开展服务对象满意度调查，对公众、主管部门人员、项目单位人员分别发放电子调查问卷，了解满意程度、政策知晓度、项目管理、制度建设、意见建议等，共回收有效问卷3407份。

2.非现场评价

审核全部市、区、县提交的相关资料和数据，进行分类、汇总、梳理、分析和评价，组织专家对发现的问题进行讨论确认，汇总分析评价指标数据，针对问题提出意见建议。

三、全周期跟踪问效综合分析

（一）综合分析结论

自2019年实施山东省生态文明建设财政奖补机制以来，全省空气质量、地表水环境质量及自然保护区建设均已完成国家下达的“十三五”目标，生态文明奖补机制初现成效，政策实施具有良好可持续性。综合评价得分86.40分，绩效评定级别为“良”。

（二）绩效分析

从决策、过程、产出、效益四个方面分析。主要指标得分情况见下表：

表1：生态文明建设财政奖补政策全周期评价得分情况表

评价内容

标准分值

评价得分

得分率

决策

15

13.2

88.00%

过程

25

21.4

85.60%

产出

40

34.6

86.50%

效益

20

17.2

86.00%

综合得分

100

86.4

86.40%

评分等级

良

1.决策指标分析

包括项目立项、绩效目标、资金投入三个二级指标，满分15分，得13.2分，得分率88%。财政奖补政策的实施，充分发挥财政资金激励约束的双重作用，进一步强化了地方政府生态环境保护的主体责任，为全省打好污染防治攻坚战提供政策资金保障。绩效目标设定与全省生态文明建设、环境污染防治等整体工作要求相符。

2.过程指标分析

包括资金管理、组织实施等两个二级指标，满分25分，得21.4分，得分率85.6%。省级奖补资金全部下达后，能够做到单独核算、专款专用；奖补资金管理相关组织机构健全，职责分工较为明确。

3.产出指标分析

包括水污染防治、空气质量改善、自然保护区建设、节能减排等四个二级指标，满分40分，得34.6分，得分率86.5%。2020年省级奖补资金共计支持199个项目，水污染防治类项目完成进度得分率为84%，完成质量得分率为84%；空气质量改善类项目完成进度得分率为80%，完成质量得分率为84%；自然保护区建设类项目完成进度得分率为90%，完成质量得分率为90%；节能减排类项目完成进度得分率为90%，完成质量得分率为90%。项目种类较为丰富，整体完成质量较好。

4.效益指标分析

包括环境效益、满意度等两个二级指标，满分20分，得17.2分，得分率86%。2020年全省优良天数比例超额完成国家下达的“十三五”目标，国控地表水考核断面优良水体治理完成“十三五”任务，自然保护区生态保护工作稳步开展，主要污染物排放量减少。根据问卷统计，公众、主管人员、项目单位人员满意率分别为91.71%、92.47%、92.41%，满意度高。

（三）取得的成效

1.有效改善区域生态环境质量。2019年生态文明建设财政奖补机制建立以来，全省环境空气质量总体改善，PM2.5平均浓度、优良天数比例超额完成国家下达“十三五”约束性目标，二氧化硫、二氧化氮年均浓度均控制在国家环境空气质量一级标准内；水环境质量持续改善，138个省控及以上地表水考核断面水质优良比例为50.8%。多数市较好地完成了国家或省级污染防治目标并获表彰或被列为攻坚克难典型案例。

2.有效激励环境保护主体责任落实。生态文明建设财政奖补机制将环境治理成效与资金分配挂钩，强化正向激励，让污染物排放总量小、生态环境改善大的市少缴纳主要污染物排放调节资金、多获得奖励资金；实行反向约束，让污染物排放总量大、生态环境恶化的市多缴纳主要污染物排放调节资金并追加赔偿资金，有效调动各市生态文明建设的积极性，推动地方政府生态环境保护主体责任落实。

3.省级奖补政策引领示范作用显著。在省级财政奖补机制带动下，济南等5市先后出台市级生态文明建设财政奖补机制，并将考核奖励机制延伸到县（市、区），初步建成“省、市、县”三级财政同频共振，上下贯通的生态文明财政奖补政策体系。

（四）存在的问题

1.政策机制的执行过程有待进一步规范

个别县（市、区）存在用省级奖补资金抵扣因生态环境恶化需缴纳赔偿资金情况。同时，由于基层生态文明建设管理基础不够稳固，对省级奖补资金管理使用的配套制度体系还不健全，在政策执行过程中个别县（市、区）“接不好”，存在资金分配进度滞后、预算执行率偏低、项目决策科学性不足等问题。

2.生态补偿机制范围有待进一步拓宽

目前的省级财政奖补机制只涵盖了大气、水、自然保护区、重点生态功能区等领域，按照国家有关要求，海洋、森林、湿地等还未纳入生态补偿范围，生态红线区域生态补偿、跨省流域横向生态补偿等进展较为缓慢，与建立健全市场化、多元化生态保护补偿机制的要求还存在一定差距。

3.多元化的生态补偿机制尚不健全

目前的生态补偿模式多是转移支付、财政补贴等以政府为主导的资金补偿，生态补偿资金来源渠道相对单一。市场化补偿运作机制滞后，自然资源资产有偿使用制度、排污权、碳排放交易制度等多元化运作方式尚不成熟，投资开放较为受限，政府资金引导带动作用不强。

四、意见建议

（一）优化完善生态文明建设政策体系

建议按照强化高质高效绿色发展导向、发挥激励约束并重作用、统筹资金聚焦重点领域的相关要求，逐步拓展形成政府直接补偿、建立生态补偿基金、征收生态补偿税“三架齐驱”模式。推动建立多层次绿色金融体系，推进绿色信贷等绿色金融产品创新和绿色发展基金建设，推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，吸引撬动更多社会资本参与生态保护和污染防治工作。

（二）健全完善生态文明建设财政奖补机制

深入落实党中央、国务院决策部署和省委、省政府相关要求，有序推进生态保护补偿机制建设，逐步扩大补偿范围，将奖补机制和补偿理念延伸到海洋、森林等领域，建立海洋环境质量生态补偿制度，实现海洋强省战略。积极完善支持政策，推动建立黄河干流（豫鲁段）横向生态补偿机制，督促指导省内流域上下游建立横向生态补偿机制。参照江苏、浙江等省先进做法，建立省级生态文明建设奖惩标准动态调整机制，适时调整相关考核指标、考核标准，简化考核计算方法。

（三）积极探索奖补政策挖潜优势的路径

积极探索通过生态补偿挖掘潜在优势的路径，实现奖补机制与产业发展有机融合。深刻把握实施新旧动能转换重大工程、抢占新能源技术制高点、加快全面绿色转型打造山东半岛“氢动走廊”的战略要求，推动实现氢气排放潜能转化为产业优势，将固废、废气等污染物排放的压力转化为产业化利用潜力。

（四）建立健全省级奖补资金管理机制

探索预算分节点按比例分批次下拨机制，可按照奖补资金总额的一定比例下达第一批预算指标，及时调度梳理中期项目进度及资金预期使用情况，按奖补资金支持项目完成情况及资金拨付情况分类处置，提高资金使用效益。全面落实主要污染物排放调节资金征收管理政策，完善省级“环保资金池”建设。按照“资金跟着项目走”原则，推动建立完善项目储备库制度，对项目库实施动态管理，确保优质项目及时纳入储备，为高效率、高质量承接省级奖补资金打好基础。