《深圳市人民政府关于完善国有土地供应管理的若干意见》政策解读

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发布日期：2023-05-22 14:46

名 称：《深圳市人民政府关于完善国有土地供应管理的若干意见》政策解读

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　　一、政策起草的背景是什么？

　　答：《深圳市人民政府关于完善国有土地供应管理的若干意见》（以下简称《若干意见》）的起草背景主要有三个方面：

　　（一）深化国有土地有偿使用。随着我国经济发展进入新常态，面对新增用地资源瓶颈，一方面传统发展模式难以为继，另一方面投融资体制改革以及大众创业万众创新背景下，国有土地有偿使用覆盖面不到位、制度不健全等问题逐渐凸显。为此，国土资源部联合多部委印发《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地政策的意见》（国土资规〔2015〕5号）以及《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号）在扩大国有土地有偿使用，差别化供应土地等方面提出了一系列措施。结合我市的现实需求，在依法行政和建设法治国土要求下，有必要进一步深化我市国有土地有偿使用制度改革，保障城市转型发展。

　　（二）推进土地供应管理法治化。党的十九大报告提出“必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。这对土地供应及管理提出新的要求，加之我市强区放权的不断推进，必须加强土地管理制度建设，完善土地供应管理政策法规体系，依法依规行使土地管理权力，以法律和制度来保障改革实施与深化。

　　（三）实施土地供给侧改革。为加快供给侧结构性改革、培育新的发展动能，市委提出大力落实中央推进供给侧结构性改革的部署要求，重点实施简政放权、土地供给制度改革等内容，要求彻底转变政府职能、打破空间资源制约。土地供应要及时回应改革需求，结合我市当前发展要求，健全土地供应体系，加强建设用地供应及审批监管，探索建立与转型发展相适应的、精细化的土地供应管理制度，进一步落实《深圳市土地管理制度改革总体方案》关于“完善土地有偿使用制度”、“健全土地供应体系”等要求。

　　二、国有土地供应体系的核心是什么？

　　答：党的十九大报告明确指出经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点。为此，《若干意见》明确提出以产权为导向，完善我市土地供应体系。产权归政府的公益性、非营利性用地以划拨方式供应，产权归社会投资主体的以有偿方式（出让、作价出资、租赁）供应，并且结合相关法律和实际管理需求明确了相关用地的权利限制。

　　三、国有土地供应方式有哪些？

　　答：根据土地管理法及其实施条例，土地供应方式包括：划拨、出让、作价出资或入股、租赁和临时使用。为此，结合土地督察审计要求及土地管理实际需求，《若干意见》以产权为导向，明确我市国有土地供应方式及范围：

　　（一）划拨。划拨用地范围仅限于产权归政府的公共管理与服务设施，交通设施，只租不售的人才和保障性住房、地下综合管廊设施、创新型产业用房（含科技企业孵化器）以及国家重点扶持的能源和水利等设施等公益性、非营利性用地。划拨用地“不得转让、互换、出资、赠与或者抵押，不得改变用途”。

　　（二）出让。产权归社会投资人的以出让等有偿方式供应。出让用地中缺乏竞争性的协议出让，结合管理需求予以权利限制，其余一律招拍挂出让。其中协议出让范围包括：①社会投资且产权归经市政府确定的投资主体的交通设施，地下综合管廊设施，只租不售的人才和保障性住房，创新型产业用房和科研项目（含科技企业孵化器）以及国家、省、市政府已确定特许（定）经营者的公用设施用地；②连接两宗已设定产权地块的地上、地下空间；③非农建设用地、征地返还用地、置换用地、留用土地、城市更新用地和符合规定的棚户区改造用地；④法律法规、规章和市政府规定的其他情形。

　　（三）作价出资。按照土地资源优化配置原则进一步优化完善作价出资机制，具体办法按照我市国有建设用地使用权作价出资管理的有关规定执行。

　　（四）租赁。提出短期租赁和长期租赁供应方式，经市政府批准,由社会投资主体组织实施的急需公共服务设施实行短期租赁，具体办法由市规划国土主管部门另行制定；工业及其他产业用地可实行长期租赁，具体按照我市出台的《深圳市工业及其他产业用地供应管理办法（试行）》（深府〔2016〕80号文）执行。

　　（五）临时使用。临时用地范围限定在建设项目施工、地质勘查、抢险救灾以及政府组织实施的急需公共服务设施等情形。

　　（六）委托管理。公园绿地、水库水面、河流水面、湖泊水面、护坡用地等以划定管理范围线的方式委托相关部门管理。

　　四、划拨用地的投资主体是？

　　答：划拨用地范围仅限于产权归政府的公益性、非营利性用地，对于划拨用地的投资主体不作限定，一方面区分用地供应和项目经营，政府可以根据投资管理要求选取合适的经营模式和经营者，鼓励社会投资民生用地，提高资源配置效率；另一方面政府作为城市管理及公共服务提供者，对于促进城市健康、教育、文化产业等领域的发展，提升城市公共管理与服务水平具有不可推卸的责任，将公共管理和服务、交通设施、公用设施等公益性、非营利性用地划拨给政府进行利用与管理，有利于各级政府结合自身需求进行统筹管理，同时也能确保公共服务及产品尽可能地惠及广大群众。

　　五、创新型产业用房用地的供应方式有哪些？

　　答：为加大对创新型产业的支持力度，2013年我市出台了《深圳市创新型产业用房管理办法（试行）》，并于2016年进行了修订，明确“创新型产业用房是指满足创新型企业发展的空间需求，由政府主导并按政策出租或出售的政策性产业用房”。结合国家支持大众创业万众创新的相关要求，为形成支持创新型产业发展的长效机制，构建梯次型现代产业体系，推动产业转型发展，《若干意见》提出了多种方式供应创新型产业用房用地。对于只租不售的创新型产业用房，产权归政府的划拨供应，政府再通过将创新型产业用房租赁方式提供给中、小、微企业使用，降低企业成本，保障产业发展；产权归经市政府确定的社会投资主体协议出让。对于可以销售的创新型产业用房，其用地以招拍挂出让或作价出资方式供应。

　　六、地上地下空间供应政策的创新是什么？

　　答：作为主要的政策创新，结合我市当前地上、地下空间的强烈建设需求，《若干意见》提出连接两宗已设定产权地块的地上、地下空间采取协议方式出让。土地用途方面：该空间主要为连通功能的（24小时向公众开放），按照公共通道用途出让；该空间无法24小时向公众开放的，按照建筑主体功能出让。配建方面：24小时向公众开放的，允许配建不超过通道总建筑面积20%的经营性建筑，超过20%的部分，产权归政府所有；无法24小时向公众开放的，配建的经营性建筑不作限定；连通主体方面：对于连通双方为不同主体的，需经双方协商一致。

　　七、加强建设用地供应及审批监管措施有哪些？

　　答：为切实强化供应监管，《若干意见》从土地利用规划计划、土地供应监督、净地供应、土地供应合同管理、企业依约用地四个方面提出措施建立长效监管机制，切实规范用地供应行为，强化供应监管。

　　（一）土地利用规划计划方面。明确供地须符合规划确定的土地用途及空间管制要求，并提出了优化城市建设与土地利用实施计划的措施。

　　（二）土地供应监督方面。结合我市土地供应审批改革形势，通过明确监督主体、对象、内容、措施等要求完善土地供应监督机制。

　　（三）净地供应方面。要求供应土地应当土地权利清晰，安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷，地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，并符合其他动工开发所必需的基本条件。

　　（四）土地供应合同管理方面。明确已供应的土地应当严格执行建设用地划拨决定书、建设用地使用权出让合同、建设用地使用权作价出资合同、建设用地租赁合同、临时用地合同约定的土地使用条件，并在划拨决定书和合同中约定未按约定土地使用条件利用土地的，该建设用地由政府提前收回后重新处置。

　　（五）企业依约用地方面。结合我市信用体系建设，将土地供应纳入信用监管体系，建立土地供应与企业信用联动机制，增强企业依法依约用地意识，降低土地供应管理风险。