从目前情况看，廉租房还难以发挥其应有的社会保障作用

中国的房地产市场，可以用“冰火两重天”来形容：商品房建设如火如荼，价格更像一匹脱缰“野马”，狂奔不止，而面向中低收入群体的经济适用房和廉租房市场，却是一片冷静，或者“只打雷不下雨”。

4月初，建设部公布的一条消息，从某个侧面再一次有力佐证了这种状况。在通报全国城镇廉租住房制度建设和实施情况时，建设部表示，在全国291个地级（仅次于省级政府）以上城市中，有70个尚未实施廉租住房制度，平均每4个城市中几乎就有1个。而实际上，建立廉租房制度，是中国国务院早在1998年对各级政府提出的要求。

“70个地级以上城市拒绝实施廉租房，具有一定的标本意义，它在一定程度上反映了当前中国存在的政令不畅的现实困境。”《上海证券报》发表评论说。

“僧多粥少”

廉租住房制度是针对住房困难的且无力改变经济状况的特困家庭实施的一种社会救济方式。在很多国家，廉租房是政府的一项重要福利政策，建设规模很大。例如，上个世纪韩国政府在三年间就建造90万套低价租屋提供给低收入家庭。同样在上世纪，中国的香港地区公共房屋居住人数高峰时曾占居民总数的近一半。

近年来，北京、上海、杭州等一些中国城市逐渐把目光转移到了廉租房身上，并不断放宽廉租房申请条件，但总体上来说，供需还是处于严重失衡的状态。

据建设部住宅与房地产业司工作人员介绍，在中国，享受廉租住房保障的对象，必须需要具备两个基本条件：一是城镇最低收入家庭；二是住房困难。由于各地的经济水平发展不一样，具体标准由各地制订。例如，北京市规定，本地市民申请廉租住房必须符合两个条件：家庭人均月收入低于580元（当地社会最低保障金），且人均住房使用面积低于7.5平方米。可是，由于符合条件申请的人过多，现在北京市只能采取摇号的方式决定补助的次序。

北京市民王树林说，从去年开始他就申请北京市的廉租房，但是一直未能如愿，多年来一家三口只能挤住在一个十几平方米的房子里，日子过的紧巴巴的。“不是我不够条件，实在是房子太少，申请的人太多。排在我前面的人数早就超过房子数了。” 王树林一脸无奈地说。

“在全市18个区县内，有10个区还没有完全运作起来，其中5个区甚至根本没有开展这项工作，另5个区到目前为止也只解决了67户。” 主管廉租房工作的北京市建委住房发展与保障处副处长于雷说。

而据北京市建委透露的数据，目前北京市投入廉租房的全部财政资金不到3.4亿元人民币，这还不到北京市一个中高档楼盘的投入资金，而且，这些资金全部来自于单一渠道--住房公积金（由个人和单位各缴纳一部分）的增值收益。

以南方沿海经济发达城市广州为例，1998年广州在全国率先实施了廉租房政策，截至2003年底，政府也仅投入2亿多元，只解决了1041户，显然离实际需求还有很大的距离。中国经济中心城市上海也是如此。该市自2000年10月试点廉租房政策，并于次年11月在全市推开，而该政策实施5年来，全市共计发出租金补贴只有1.4亿元，与上海动辄投资几十亿的房地产市场是不相匹配的。

由于廉租房处于“僧多粥少”的局面，现在几乎所有城市都把数目庞大的外来人口排斥在廉租房申请范围之外。就是在首都北京，也不例外。而实际上，大多外来人口是生活在城市的底层，收入微薄，福利也极不完善，按道理来讲，这些人无疑是最需要廉价租房的人群。

作为一种公共产品，任何纳税人都有平等享受廉租房的权利。如果把外地人排除在外，这显然是带有一种歧视性质的政策，是不公平的。但是，换个角度思考问题，中国一些城市之所以这么做，很大程度上也是出于一种无奈，是不得已而为之。不过，令人欣慰的是，一些城市也正在努力调整政策的方向。例如，与香港毗邻的深圳经济特区日前规定，来深圳找工作的外地人，可以申请“廉租房，而且租赁期不少于6个月。

政府缺位是主因

对于廉租住房短缺问题，全国工商联房地产业商会会长聂梅生的观点很有代表性。他认为，造成中国目前廉租住宅严重短缺的主要原因在于资金匮乏。廉租房长期以来主要靠财政和社保资金投资建设，但数量非常有限。而从社会资金来说，由于廉租房的开发基本上是不能获得正常投资回报的，同时它所需要的资金却与开发普通住宅一样--数量庞大、占用周期长，这就使得廉租房在很多地方几乎成了一块少人问津的投资空白地带。

建设部有关负责人在讲到廉租住房为何出现短缺问题时也坦言，廉租住房制度建设没有建立稳定的廉租住房资金来源渠道，部分城市财政预算存在安排资金不足问题。

但是，这里面还有一个更为深层次的问题。现在中央政府虽然正在不断淡化社会发展中的GDP核心指标地位，但在很多地方政府，这一倾向并没有从根本上得以转变。作为很多地方经济发展的支柱产业，房地产市场的沉浮很可能决定一个地方的经济命运。而事实证明，廉租房与房价呈反比关系：廉租房的供给每增加5%，就会迫使房价下降3%--4%。这带来的直接后果是放缓本地经济发展的速度，在没有奖惩严明的硬性要求之下，很多地方政府自然没有认真执行廉租房政策的积极性。

“这主要是政府职能没有转变造成的，说得明白一点，就是地方政府没把廉租房建设当回事。”首都经贸大学房地产经济研究所前所长张跃庆直言不讳地对《北京周报》说。

张跃庆解释说，廉租房是政府给中低收入者提供的一种最基本的生存条件，在这个层面来讲，它是一种社会公共产品，而提供公共产品是政府的主要职责之一。但是，从实际情况来看，政府是没有尽到应有之责的。他用一组数字来说明这个问题：全国中低收入群体占到70%，而面向这个群体的住房投资只占到全国房地方投资总额的6%，拿北京来说 ，北京每年房地产建成面积大约在2000-3000万平方米，其中，面向中低收入群体的经济适用房和廉租房面积只有200-300万平方米，仅占10%。

“一些地方政府在财政资金投入方面可能确实有困难，但我认为这很可能只是一种借口，甚至是一种推卸责任的手段。要不然，几乎每个地方都少不了几个耗资巨大的形象工程呢。说到底，还是政府不作为的表现。” 张跃庆说。

政府保障是主要手段

究其实质，廉租房的症结还是在于资金投入问题。因此，中国社会科学院城市发展与环境研究中心学者尚教蔚认为，随着经济增长，地方财政收入的增加，国家应出台相应政策，确保地方政府廉租住房财政预算安排资金到位。此外，还可以通过其他渠道拓宽融资渠道，如中央或地方政府发行住房建设公债等专门筹措廉租住房建设资金。

在这方面，全国工商联房地产业商会会长聂梅生建议，政府在廉租房建设中应引入房地产信托基金。她说，房地产投资信托基金一般是通过信托方式集合社会闲散资金，聘请专业人士投资、经营管理，并以租金收益回馈投资者。这种直接融资方式不会增大银行风险和政府的财政负担。由于政府每年投入的补贴资金只需要能填补廉租房租金和资本市场回报率之间的缺口即可，这种方式可以使政府用有限的资金启动较大规模的廉租房建设体系。

最近，就廉租房建设滞后问题，民主党派民建中央专门向中国国务院提交建议书，其中首要的一条就是应该进一步明确廉租房制度定位，将保障城镇低收入居民的基本居住条件列入政府的职能，将廉租房制度纳入社会保障体系，将是否落实廉租房制度和解决了城镇低收入居民住房困难列入每年考核各级政府工作政绩的内容。

对于这一点，中国建设部给出了明确答复。针对很多地方政府目前还没有建立廉租房，建设部最近出台了三项要求，其中首要一条就是要求2006年内所有地方政府必须建立廉租住房制度，并作为地方政府的目标责任考核范围。

在这份建议书中，民建中央还提到，中国各级政府应设立廉租房专项财政资金。具体来说，东部经济发达地区的省、市、县应从财政的土地出让金中拿出不低于20%的专项资金用于解决廉租房建设。中部地区财政相对紧张的省、市、县可在省内调剂，以多补少。西部欠发达地区可在中央转移支付中划出专项资金予以补贴。

在政府无力建设大量廉租房的情况下，一些地方政府也在探索其他的变通方式。

例如，广州从1998年开始实施廉租房政策，取得了一定的效果。然而，每年投入几千万元只能解决两三百户的住房问题，廉租房还是难以缓解“供不应求”的局面。从2005年上半年开始，广州市实行新的廉租房政策，从补“砖头”转变为补“人头”，也就是政府不再忙碌于建房子，而是向符合条件的申请对象“发放”租金补贴，由政府有关部门帮助或由其到市场上租赁住房，补贴租金将直接打入业主的账户。在实施新政策后的短短4个多月的时间里，广州市累计解决了468户困难家庭的住房问题，这相当于之前一年多时间的效果。

目前，这一政策得到了其它很多地方政府的运用，基本成为市场的主流。2006年4月3日，北京市建委有关负责人也表示，北京市廉租住房制度将以租金补贴为主，适当收购和建设一些小户型住房。截至2005年底，北京市享受廉租住房保障的1.4万多户家庭中，采用租赁住房补贴或变相补贴的家庭占到了99%以上，而享受政府建成廉租房的家庭还不到0.1%。

“不管方式怎么变，廉租房建设政府财政资金必须起主导作用，社会资金只能起补充作用。这是政府必须承担的责任和义务。” 张跃庆强调说。

文：冯建华

供稿：《北京周报》杂志