2014年8月新修订的预算法出台，明确指出我国要实行国库集中支付制度，对政府全部支出实行国库集中支付管理，各级政府财政部门要及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督，这是自2001年我国启动国库集中支付制度改革以来，首次以国家立法的形式对国库集中支付制度予以明确。

无独有偶，今年刘家义审计长受国务院委托向全国人大做的2015年度审计工作报告，也提到了国库集中支付制度方面的1个问题：财政授权支付范围划分不够明细，主要是财政部将基本支出中的货物和服务类支出、项目支出中货物和服务的非政府采购支出全部划分为授权支付，不仅增加手续费支出，也不利于保障资金安全。查阅公开的历年审计工作报告可以发现，这已经不是审计署第1次揭露直接支付与授权支付方面的问题，国务院2011年审计工作报告也曾指出，财政部对直接支付和授权支付的划分不够明确，加之向授权支付代理银行支付的手续费上不封顶，不利于控制费用。

细心的读者可能会心生疑惑：为何审计署要多次提及直接支付和授权支付划分方面的问题？直接支付和授权支付究竟是什么东西，与国库集中支付制度改革有什么关联？二者有何区别，孰优孰劣？支付方式划分的不准确，有什么后果……

我们可以先从国库集中支付制度改革说起，藉此厘清直接支付和授权支付的概念及政策目标。改革开放以来，我国对财税体制进行了几次重大调整，包括两步利改税、分税制改革等，但是基本没有涉及到国库管理制度方面，进入21世纪后，随着我国社会主义市场经济体制的不断发展和完善，传统国库管理模式已不能适应建立现代公共财政体制的要求，因此，进行国库管理制度改革、建立符合我国国情的现代财政国库管理制度成为财政改革的重大任务。2001年3月，经国务院第95次总理办公会议同意，国务院办公厅正式发文启动国库管理制度改革，国库集中支付制度作为两项重要任务之一被提上改革日程（另一项为国库收缴制度），其政策目标是建立以国库单一账户体系为基础、国库集中支付为主要资金支付形式的财政国库管理制度，有利于规范财政支出行为，加强财政支出管理监督，提高财政资金的使用效率。与此同时，财政部和中国人民银行印发《财政国库管理制度改革试点方案》，正式在全国范围内开展国库集中支付制度改革，主要内容是建立国库单一账户体系，所有财政性资金都要纳入国库单一账户体系管理，所有支出都要通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。经过十多年的改革实践，国库集中支付业务基本覆盖了中央、省、市、县各级财政部门，从2013年起，按照财政部统一部署，部分有条件的乡镇财政部门也开始积极推进国库集中支付支付改革。国库集中支付制度改革的实施，改变了以往预算单位层层转拨资金的弊端，对于增强财政资金运行的安全性和实效性发挥了重要作用，有力地促进了公共财政体系的建立健全和国家各项经济政策的顺利实施，对从源头治理腐败问题也起到积极作用。

国库集中支付制度改革的核心内容有2点：一是建立国库单一账户体系，主要包括财政部门在人民银行开设国库单一账户、财政部门在商业银行开始零余额账户和预算单位在商业银行开设零余额账户，以及经国务院批准同意，财政部门在商业银行开设的特殊过渡性专户。二是支付方式的改革，包括直接支付和授权支付2种方式，直接支付由财政部门开具支付令，从财政部门在商业银行开设的零余额户直接将财政资金支付到收款人或用款单位账户，授权支付由预算单位根据财政授权，自行开具支付令，从各预算单位在商业银行开设的零余额户将资金支付到收款人账户；支付完成后，由国库单一账户与零余额账户统一清算。

通俗点说，直接支付和授权支付是国库集中支付的2种不同支付方式，政策目标是要求所有支出都通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位，其目的是改变以往预算单位通过实有资金账户层层转拨资金、脱离国库监管的弊端，切实做到加强财政支出管理监督，提高财政资金的使用效率。按照《财政国库管理制度改革试点方案》的有关要求，二者有2点明显不同的区别：一是适用的资金范围不同，直接支付主要适用于需财政部门直接审核的大额支出，授权支付主要适用于比较零星的支出；二是审核的程序不同，直接支付需财政部门进行资金支付审核，有利于加强大额资金监管，但效率会降低，授权支付由财政部门下达支付额度，授权预算单位自行审核支付，效率相对较高，但不利于资金监管，故适用比较零星支出。此外，从各级财政部门业务操作上来看，二者还有1个显著区别，即支付代理银行的手续费差别较大，授权支付方式需支付的手续费远高于直接支付方式。

再次把视角聚光到审计工作报告，2011年和2015年工作报告都指出了财政部门将一些适宜用直接支付方式的支出划分为授权支付，并导致2个突出问题：一是授权支付方式需支付的手续费远高于直接支付方式；二是大量资金被预算单位转入实有资金账户，资金游离于国库单一账户体系，脱离了财政监管。认真梳理国务院2011年至2015年审计工作报告，我们还能发现，财政部门将资金虚列支出转入财政专户、财政专户清理不彻底、大量资金在财政部门和预算单位结存……这些问题几乎是屡审屡犯，已成顽疾，最终都造成了1个后果，即财政资金大量结存，形成存量资金，难以发挥效益，这不仅违背了新预算法关于加强财政资金绩效管理的精神，也与国务院清理存量资金的要求不符。从操作手法上看，上述问题无外乎采取了2种方式：一是财政部门以直接支付方式将资金虚列支出转入财政专户；二是一些大额支出以授权支付方式支付，结果被预算单位将资金转入实有资金账户，还“顺带”多支付了代理银行手续费。其结果都是资金脱离了监督，影响了绩效。

有些读者可能会再次发问，如此说来，直接支付和授权支付都会产生各种问题呀，那么作为国库集中支付改革的2种支付方式，究竟应该采取哪种更好呢？在经济发展新常态和供给侧结构性改革的背景下，受经济下行压力影响，我们甚至还听到了建议财政部门将授权支付作为主要资金支付方式，以提高资金拨付时效的声音。

对此，笔者实在难以苟同，财政资金的效益，不仅要兼顾时效，更应关注资金的效果和安全性！2001年国务院批准同意的国库集中支付改革的方向没有问题，支付方式的改革必须以国库单一账户体系为基础；直接支付和授权支付是“鸟之双翼”、“车之双轮”，缺一不可，但必须保证资金在国库单一账户体系中运行。在综合考虑资金安全和实效的基础上，大额支出还是应通过直接支付方式加强监管；零星支出则应通过授权支付方式，保障资金使用的灵活性，提高效率。此外，对财政专户也应严格控制，不仅应严格按照国务院有关要求加强对财政专户“合法性”的审核，并应逐步减少国库资金流向专户的规模，使直接支付和授权支付资金通过国库单一账户结算比例进一步增加，确保财政决算报表和总预算会计的完整性和准确性，利于人大部门进行监督。

可喜的是，我们也根本不用为直接支付的效率过度担心，各级财政部门从2002年开始建设的“金财工程”早已完成，国库集中支付系统作为其中重要组成部分，有效地提高了直接支付的审核效率。更令人欢欣鼓舞的是，从2013年起，国库集中支付电子化管理开始在全国财政部门推广，实行支付电子化管理后，在财政部门、人民银行、预算单位和代理银行之间，取消了纸质凭证和单据流转，全部依据电子指令办理资金支付及清算，从“签字画押”到“电子签章”，从“跑银行”到“点鼠标”，“足不出户”，直接支付审核业务即可完成。在“互联网+”和大数据的技术支持下，国库集中支付的效率将得到有效保障。

党的十八届三中全会指出，我国财税体制改革的三大重点任务中第一个重点任务就是，“改进预算管理制度，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度”。国库集中支付制度作为现代预算制度的重要组成部分，将有效保障政府预算执行的合法性和严肃性；直接支付和授权支付也将“各尽其责”、充分发挥“双引擎”作用，确保财政资金在国库单一账户体系安全有效运行，为国民经济发展“保驾护航”。（刘明睿）