二、高职院校实施二级管理的现状

二级学院（系部）是学校下属的内设非实体机构，在学校党委和行政领导下，按照学校的要求开展教学、科研和社会服务等活动，二级学院（系部）实行院长（主任）负责制。组织架构上，高职院校一般借鉴或采用与普通本科院校相似的设计，分为教学管理系列、学生工作系列和后勤服务系列，部门设置一般分为职能部门和教学部门，职能部门包括办公室、教务处、科研处、学生处、人事处、财务处、外事处、团委等，教学部门由不同的学院（系部）组成，部分综合实力和创新意识较强的高职院校已初步建立起二级学院（系部）自我发展的管理机制，提高了管理效能，增强了二级学院（系部）的办学活力。

(一）基本形成了学校与学院（系部）二级管理的组织结构和运行机制

一是改变了原有科层式的一级组织管理模式，构建了学校、职能部门与学院（系部）纵横交错的党政组织与学术组织结构，建立健全了二级党委（总支）以及基层党支部等机构和组织体系，二级学院（系部）的独立运行架构开始建立。二是初步改变了校院（系部）两级组织的管理运行职能。学校侧重制订和组织执行事业发展规划、政策研究与制定、宏观调控以及组织考核评估等；二级学院（系部）负责编制、审核课程执行计划，负责组织安排和落实教学任务以及科研、社会服务等事项并享有一定的权限。三是开始探索更具效率的校院（系部）二级管理的运行机制。如苏州经贸职业技术学院推行机关处室“大部制”改革，校内党政机构由21个精简到14个；绩效工资突出项目绩效、优劳优酬、一人一薪的激励导向；突出用人主体在职称评审中的主导作用，开展自主评聘工作，对人才培养、科技创新、社会服务、文化传承、管理服务等领域的成果一视同仁，激发了教职工干事和创业的活力。

（二）学校管理重心不断下移，管理效能逐步提升

二级管理实施之后，高职院校实现了管理重心下移，加强了院（系部）的工作职能和管理职责，建立了二级教代会等民主管理、民主监督等职能；二级学院（系部）开始逐步对人、财、物、信息等办学资源进行一定程度的配置和使用，使二级学院（系部）能够独立承担人才培养、专业建设和社会服务等相关职能；这样的实践探索使学校与学院（系部）各自的职责更加明确，节约了管理成本，有效地整合了教育资源，提升了管理效能。

(三）二级学院（系部）自主办学，综合实力逐步增强

二级管理之后，校院（系部）各司其责，职权相称。学校的工作职能侧重了目标管理与考核，二级学院（系部）在专业设置、教学安排、科研服务、师资聘任等方面有了较大的自主决策权。一是成立了专门的教学工作指导委员会，并常设教学管理机构，促进了专业的融合交叉发展，提高了教学科研水平和人才培养质量，组建专业群，形成专业综合优势。二是根据二级管理要求，二级学院（系部）建立和完善了相应的内部教学、科研、学生、财务等各项管理制度。三是二级学院（系部）开始重视专业群建设，由单一专业向复合式、有特色的专业群转变，资源利用效益提高，社会服务功能增强。

三、高职院校二级管理存在的问题

由于受传统办学思想的影响以及现实教育政策、管理制度、办学条件等方面的制约，大多数高职院校在校院(系部)二级管理方面还处在初步探索阶段，学校与二级学院（系部）的责权利还没有完全理顺，运行机制不顺畅、执行力度不够强以及企业参与不积极等。从总体上看，绝大多数高职院校在实际工作中还没有完全摆脱一级管理的运行模式，相应的管理权限仍掌握在学校及职能部门手中，学校之间的竞争从某种角度看还停留在对学校主要领导的依赖上。

（一）二级管理的责权利

二级管理运行机制是否科学合理，二级管理机构的权力分配体系至关重要。现阶段，高职院校二级管理存在机构设置不合理，部分职能交叉、职责不清，职能处室对二级学院（系部）垂直管理过多、服务意识不强等问题。管理权限很大程度上集中在学校及其职能部门，管理重心没有真正下移，二级学院(系部)成了被动的执行任务，造成学校与二级学院（系部）的权、责、利分离。部分高职院校虽然建立了二级管理相关制度，但在实际操作中校领导往往“下事不放权”，或者利益小而责任大的工作下放，而利益大责任少的工作牢牢抓在手里或者通过职能部门间接控制，没能体现责、权、利的有机统一。

（二）二级管理运行机制不畅

现阶段，高职院校由于缺乏系统的顶层设计，习惯于集中管理，二级学院（系部）责任与权利不对等，导致二级学院（系部）干事创业的积极性不高，工作执行不到位，造成运行机制的不顺畅。由于相当一部分高职院校脱胎于中专校，习惯于一级管理家长式的领导，校级领导权力过大，忽视监督机制的建立，许多高职院校尚未建立与校院二级管理相匹配的内部管理体制，使二级学院（系部）的功能没有充分发挥，造成二级管理的低效运行。在二级学院层面，内部管理运行依赖于院长的个人权威，党政联席会议等议事制度形同虚设，基层党组织没能有效参与管理，二级教代会等参政议政、民主监督工作有待进一步加强。

（三）行业企业参与的积极性不高

在国家推动现代教育治理体系和高职院校“双高计划”实施下，高职院校开展了各种形式的校企合作和产教融合等工作，但由于外部对参与校院管理的激励与评价制度尚不健全，内部一些高职院校制订的《学校章程》及《事业发展规划》中也很少涉及校企合作的办学体制、运行机制及利益分配等实际问题，而行业企业参与合作共建高职院校或产业学院等自然而然会涉及到成本投入与市场盈利等利益问题，这与高职教育公益性质构成矛盾，很多校企合作都因为利益分享问题而止步；同时企业也因高职院校的科研能力、创新能力较为低下，专业服务行业企业的能力不足，政府缺乏有效的政策激励等因素，而不愿意投资和参与学院的共建。

四、深化高职院校二级管理的思考

高职院校深化二级管理是一个既复杂又系统的工程，涉及高校管理、职业教育类型特征等因素，必须遵循一定的管理原则，明确改革的重点。

（一）遵循二级管理的基本原则

一是优化资源配置，注重效益性原则。管理活动，其终极目的就是要提高整个组织系统运行的效率和效益。管理效益的大小是以消耗一定的人力、物力、财力、时间等资源为条件，以最终实现管理目标和办学效益最大化。高职院校可以通过打通专业界限，“盘活”二级学院（系部）师资、教学、科研和生产设备等资源，通过减少资源浪费，合理分配各种资源，按照效益性原则的标准进行二级管理的设计与实施。

二是责权利相一致原则。明晰学校和二级学院（系部）各自的职责和权利，使二级学院（系部）的工作目标与人财物自主权相匹配。学校层面要抓大放小，按照咨询、决策、执行、监督四个模块，构建科学化、程序化、民主化的管理体系；同时，建立科学严格的监督考核机制，对二级学院（系部）实行绩效管理，做到有奖有罚，充分调动二级学院（系部）和广大教职工的工作积极性和主动性。

三是循序渐进、分别施策原则。推行二级管理体制改革是新形势下对高等教育发展的探索和创新，由于高等职业教育有很大的特殊性，没有可以照搬的现成模式。高职院校在推进二级管理过程中，需要从实际出发，坚持循序渐进和逐步过渡原则，切勿搞“一刀切”。对于基础强、底子硬的二级学院（系部）逐步实施“经费包干、相对独立”的切块包干模式，而对于规模较小的二级学院（系部），暂不实行二级管理，学校掌握办学自主权，待发展壮大后逐步放权。

（二）明确二级管理的改革重点

一是构建市场导向机制。高职教育是以满足社会需要为核心，以服务为宗旨，以就业为导向的教育类型，高职院校二级管理的架构涉及到学校与行业企业合作的组织重构、管理体制和运行机制的变革、专业与教学的整合与重建等诸多内容，以使学校对外界的环境变化迅速做出反应。

二是建立科学的决策制度。在学校治理架构下发挥二级学院理事会的决策作用，完善二级学院内部管理机制和组织机构，发挥二级党委（总支）和基层党支部的政治核心作用，建立党政联席会议等议事决策和二级教代会的民主管理和监督制度，推动学校对二级学院办学目标的绩效考核。

三是形成扁平式的组织结构。高职院校要主动适应快速变化的市场需求，内部管理的组织结构需要能够及时灵活地调整，因此，高职院校必须改变传统科层式的组织结构，建立与现代教育管理相适应的扁平式组织结构，多方协同，共同推进高职院校的二级管理改革，使组织之间的信息传递渠道迅捷畅通。

（三）实施二级管理的有效保障

一是完善政策支持，推动建立政府和社会多方参与的制度保障。政府要按照有关法律法规的要求，积极鼓励行业、企业、社会组织等不同主体，参与高职院校的治理，明确举办方或参与方的职责、权力以及税收等相关政策的支持，共同做好人才培养、员工培训及社会服务等工作，使学生得到更好的培养并获高质量就业；社会企业组织获得先进技术、优质服务以及为满足社会企业组织发展要求的合适人才等。

二是做好顶层设计，探索建立高职院校的现代治理架构（见图1所示）。组建由政府部门、高职院校、行业企业、师生校友代表等组成的“治理共同体”，在不改变原有公办性质的前提下，做好高职院校的组织结构改革工作，形成适应市场需要的扁平式治理架构，建立社会参与的教学质量评价体系和办学绩效考核制度，提高高职院校人才培养质量和服务地方经济社会的能力。

图1高职院校现代治理架构

图2高职二级学院的现代治理架构

三是学校统筹指导，建立二级学院的现代治理架构（见图2所示）。积极引入行业企业、社会组织等市场力量参与办学，根据市场基础与办学条件，社会企业组织可以在院校、二级学院建立相关行业专业学院，共建共管专业集群，建立校院二级专业指导委员会，创新二级学院产教融合的新机制，实施校企一体化办学，有条件的高职院校逐渐探索实行股份制、混合所有制等办学体制和运行机制，充分利用行业企业及学校资源开展人才培养、技术开发、员工培训等服务，实行理事会（董事会）领导下的院长负责制，建立第三方参与的教学质量评价制度。指导二级学院建立相关组织和内设机构，完善党政联席会制度，健全各类管理与绩效考核制度，规范议事决策和监督机制，激发二级学院的办学活力，提升高职院校的办学实力和综合竞争力。

文章来源：《职教论坛》2020年第4期

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