【学习贯彻党的十九届五中全会精神】

　　作者：浙江大学公共管理学院土地管理系博导 张衔春；浙江大学公共管理学院土地管理系 教授 岳文泽

　　习近平总书记指出，在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。党的十九大提出实施乡村振兴战略和建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，就是为了从全局和战略高度来把握和处理工农关系、城乡关系。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提到，我国目前仍存在“城乡区域发展和收入分配差距较大”的问题，并将“基本公共服务实现均等化，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小”作为2035年要基本实现社会主义现代化远景目标之一。这些都标志着城乡问题成为新时代中国特色社会主义理论中的重要议题，妥善处理好城乡关系无疑成为全面建设社会主义现代化国家的重要任务。

　　二元壁垒是城乡关系向高级形态转变的阻力

　　目前，我国在许多领域城乡二元结构问题还较为突出，这种“二元结构”壁垒，源于早期城乡有别的治理体制、市场体系、工业化模式以及投入机制，多重制度设计导致农业和农村发展与城市发展的相互隔离，这些也决定了城乡区域融合的机制改革的长期性、艰巨性和复杂性。

　　首先，城市虹吸效应阻碍了城乡要素均衡流动，使得土地、资金、劳动力等要素不断向城市范围涌动，农村空心化、农地边际化等问题俨然成为偏远农村地区的常态。其次，城乡收入差距拉大增加了城市虹吸效应。据统计，2019年城镇居民人均可支配收入为农村居民的2.45倍，城乡可支配收入仍有明显差距。新中国成立后长期实行优先发展重工业、农业支持工业、农村支持城市的政策，导致农村发展明显落后于城市，这使得依赖第一产业的农村地区“贫者”数量与日俱增。再者，生态文明建设尚处于困难期，城乡生态环境问题突出。城市空气污染等生态问题亟待解决；农村面源污染、垃圾填埋等人居环境不容乐观，城乡突出的环境污染问题未得到根本性改善，给绿色发展与生态文明建设带来较大阻力。

　　推进新型城乡关系，促进城乡融合发展

　　习近平总书记曾强调，要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。面对全球经济大变局和以国内大循环为主体的新发展格局大背景，“十四五”时期应把城乡融合高质量发展的重心放在构建新型工农城乡关系上。正如习近平总书记曾强调的，要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。着力点是通过建立城乡融合的体制机制，形成工农互助、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型城乡关系，目标是逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化。这样才能破除城乡要素流通不均衡、城乡收入差距明显、乡村基础设施与公共服务配置失衡等问题。新型城乡关系构建可从推进乡村振兴战略、国土空间规划、产业和谐发展、生态良好宜居四个方面助力，以形成新型工农城乡关系，搭建城乡融合发展新格局。

　　实施乡村振兴战略，开启城乡融合发展新局面。构建新型城乡关系，关键在农村。乡村振兴战略是党的“三农”工作实践的重大发展。农业、农村、农民问题，始终是一个关系党和国家工作全局的根本性问题。党的十九大提出，要实施乡村振兴战略，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。构建乡村振兴人才支撑机制、农村土地管理使用新机制、基本公共服务城乡均等化机制等政策体系有助于促进城乡一体融通、民心相通，推动乡村振兴战略工作做好、做实才能保障城乡和谐相融。

　　将新一轮国土空间规划及新时代乡村规划作为有力抓手。扎实推进国土空间规划体系建设，坚持规划先行，树立城乡融合、一体设计、多规合一理念，增强规划的前瞻性、约束性、指导性。规划编制与实施过程中应注重上下联动，从实际出发，精准施策，做到一张蓝图绘到底，久久为功搞建设。各级政府要以自然资源调查监测客观数据为基础，全面考虑域内资源禀赋与区位条件，在新一轮的国土空间规划中重视城乡要素合理布局；要划定落实好生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线”，使得城乡区域“生产—生活—生态”空间和谐共生；对于村镇规划，要通盘考量各村镇的资源本底与区位优势，充分挖掘村镇发展潜力，定位村镇功能，推动不同村镇合理、长足发展。

　　产业发展是持续提升城乡居民生活水平的根本之路。推动我国经济大跨步发展，缩小城乡收入差距，必须强化“以工补农”，构建城乡现代产业体系。地方政府应合理优化城乡产业空间布局，以工业反哺农业，带动农业产业化、规模化、现代化，进而促进农业、制造业、服务业、能源资源等产业门类关系协调。此外，应在农村大力支持现代农业发展，加快新科技成果在农业中的应用，延伸农业产业链、价值链。比如，在西北干旱区发展戈壁农业，一方面能规避当地耕地贫瘠、土地退化的劣势，实现水资源、农资的高效利用。另一方面能通过农产品加工、物流、包装、销售等环节利用促进一二三产业交叉融合，提升农业发展活性与市场竞争力，从而最终推动城乡之间经济循环，加快城乡现代产业高质量发展。

　　良好的生态环境是城乡和谐共生的必要条件。随着我国经济社会发展水平不断提高，城乡居民对美好生活、良好生态和幸福指数的需求不断提升。“十四五”时期应以绿色发展引领城乡融合高质量发展，树立发展和保护相统一的理念。树立山水林田湖生命共同体理念，注重资源与环境在城乡连续体中扮演的重要角色，注重城乡之间绿色发展成果的普惠性和公平性。要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，摒弃“向生态要发展”的传统发展模式。排查、整治严重危害生态环境的产业，降低市民、农村受到“二手污染”的风险。此外，完善对农村地区的生态补偿制度，鼓励村民保护生态用地。要求各级政府严格落实好退耕还林、还湿补偿政策，守护好城乡间宝贵的生态高地。以最严格的生态保护制度，努力打造生态宜居的城市圈，绘制鸟语花香的乡土画。

　　全球经济变局和新冠肺炎疫情对我国经济社会发展产生了重要影响，在“十四五”规划期间，应大胆进行制度改革，打破“城镇-乡村”二元结构壁垒，以构建新型城乡关系为着眼点，科学规划国土空间，合理布局产业结构，切实实现城乡之间要素的自由流转，逐步建成经济繁荣、产业兴旺、环境宜居、道路畅通、民风和谐的一体化城乡形态。

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