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如何认识区域经济的中坚力量
| 全文共6863字 阅读时长约8分钟 专题导读 区县是我国的基本行政单位，区县国有经济是我国国有经济的重要组成部分，但由于区县发展程度相对滞后于城市，加上区县国有经济成分复杂，历史遗留问题众多，区县国资国企改革进展相对缓慢。区县是我国城镇化主体，随着我国新型城镇化和乡村振兴战略的推进，区县国有企业作为区域经济的中坚力量，必须发挥越来越重要的作用，要求其加快自身的改革发展。同时，2019年11月，国务院国资委印发了《关于进一步推动构建国资监管大格局有关工作的通知》，要求加快构建国资监管大格局，形成国资监管一盘棋，从地方角度看，形成省市县（区）统一协调的国资国企改革发展工作体系将成为未来的发展趋势与要求。本专题主要研究区县一级行政单位（市辖区、县、县级市、开发区）所属国有经济发展和国资国企改革现状，并重点研究区县国有经济发展与改革的主要路径。本文主要介绍区县国资国企的基本概念与内涵，系列成果将会陆续推出，敬请关注。中大咨询研究院国企改革课题组 徐帅（图源：中大咨询研究院整理）  01 区县级行政单位的划分区县级行政单位按照行政区类别的不同，主要可以划分为：市辖区、县级市、县、高新技术开发区、经济开发区以及自由贸易区等几种类型。 市辖区 属县级行政区，通常由地级市、直辖市管辖或由省直接管辖。其职能主要是协助市政府分担一部分城市管理和服务职责，维持城市社会生活正常运转的需要。 县级市 属县级行政区。因其行政地位与县相同，故称“县级市”。随着工业化、城镇化的推进，大多数县级市都以“撤县设市”的方式建立而来。县域经济主要围绕农业、工业、城镇化以及现代化的发展主题，县级市的工作重心以城市为主，兼顾到农村的经济发展。 县 属县级行政区，通常由地级行政区管辖，或由省、直辖市直辖。县域经济主要围绕农业、工业、城镇化以及现代化的发展主题，县的工作重心以农村为主，兼顾到城市的经济发展。 高新技术开发区 高新技术的产业开发区。其主要职责是通过实施高新技术产业的优惠政策和各项改革措施，实现软硬环境的局部优化，最大限度地把科技成果转化为现实生产力。 经济开发区 由国家划定适当的区域，进行必要的基础设施建设，集中兴办一两项产业。同时给予相应的扶植和优惠待遇，使区域的经济得以迅速发展。经济开发区是国家吸引外商直接投资的重要载体，在我国改革开放的经济发展进程里做出了重大的贡献。 自由贸易区 是根据本国(地区)法律法规在本国(地区)境内设立的区域性经济特区。自由贸易区作为改革试验区，其目标是推进中国新一轮的制度创新，构建统一、高效的营商环境，促进我国经济的发展。  02 区县级国企管理模式是怎么样的？不同形态下的区县级行政单位，其对国资国企的管理架构也存在着一定的差异，根据国资机构行政定位的区别，主要可分为以下五种管理模式。 一，区县财政局作为区县政府的内部工作部门，加挂区县国资办/国资局等国资机构的牌子，履行出资人的职责，对国有企业进行监督管理。  例如深圳市福田区，其区财政局（正处级）加挂区国资局的牌子对国有企业进行监管；昆明市富民县，其县财政局（正科级）加挂县国资办的牌子对国有企业进行监管。 二，未设立专门的国资机构，而是由区县政府直接授权区县财政局，代表本级政府履行国有资产出资人职责，对国有企业进行监督管理。  例如福建省23个县均采用此模式对县属国有企业进行管理；贵港市各区县也均明确此种管理模式。 三，区县国资机构由区县政府内部所设立，作为区县政府的内部工作部门，与区县财政局相对独立，根据政府相关规定履行出资人的职责，对国有企业进行监督管理。  例如佛山市高明区和眉山市仁寿县，其区、县政府部门内设有区、县国资局（正科级），依照法律法规及政府的相关规定履行出资人职责。 四，区县国资机构为区县政府的直属机构，与区县政府内部部门的财政局相对独立，并根据政府相关规定履行出资人的职责，对国有企业进行监督管理。  例如台山市作为县级市，其市公有资产管理会办公室（正科级）即为市人民政府的直属事业单位，根据市人民政府授权及相关规定履行出资人职责。 五，此种管理模式主要存在于开发区，负责管理的地方政府并不是派出管委会，而是出资成立一家国有企业，通过对开发区基础设施的开发建设、以及其他经济合作形式对开发区进行经营管理。  这种体制首创于深圳蛇口, 也称为“蛇口模式”, 上海漕河泾新兴技术开发区也采用这种模式。 同时，根据中央的试点意见，改组组建国有资产投资、运营公司成为国有资本授权经营体制改革和国有资本布局结构调整的重要措施。  根据《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，按照国有资产监管机构授予出资人职责和政府直接授予出资人职责两种模式开展国有资本投资、运营公司试点。 国有资产监管机构授权模式：国有资产监管机构根据国有资本投资、运营公司具体定位和实际情况，授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责，制定监管清单和责任清单，明确对国有资本投资、运营公司的监管内容和方式。国有资产监管机构负责对国有资本投资、运营公司进行考核和评价，并定期向本级人民政府报告。 政府直接授权模式：政府直接授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。国有资本投资、运营公司根据授权自主开展国有资本运作，定期向政府报告年度工作情况，并对重大事项进行及时报告。政府直接对国有资本投资、运营公司进行考核和评价等。 以某省会城市开发区为例，开发区以科学城集团为主体打造国有资本投资公司，以开发区金控为主体打造国有资本运营公司。  国有资本投资公司：以服务开发区区域战略、提升产业竞争力为主要目标，着眼于与科学城集团自身发展战略相关的主业（城市更新、公用事业、市政建设等），从投资公司的角度去思考战略定位及产业布局，推动产业集聚、转型升级和产业孵化，优化国有资本布局结构，提升产业竞争力，实现战略性新兴产业链价值最大化。 国有资本运营公司：以资本价值为标准、利用市场化手段开展股权运营，打造开发区国资系统国有资本投资平台、资本运作平台和融资平台，通过股权运作、价值管理、有序进退等方式，促进国有资本合理流动，提高资产证券化率水平。  03 认识区县级国资国企类型与产业布局一般国企分类 从社会整体来看，一般国有企业根据其功能和目标，主要可以分为公益类、竞争类和（合理）垄断类三种：公益类 公益类企业提供公共产品和公共服务，如公交、地铁、环卫、国防设施、公共卫生保健、义务教育等。由于公共产品和公共服务的消费具有非竞争性和非排他性，容易出现外部性和搭便车行为，私人企业进入后无利可图，不愿意进入，所以公共产品和公共服务必须、也只能由公益性国有企业来提供。竞争类 竞争类国企所处的行业十分广泛，包括制造业、商业、服务业等，是私人资本大量存在的领域。目前，在竞争性行业保留部分国有资本，主要是因为这类国有企业能够实现政府调控经济的目的、维护经济稳定、同时还可以加快产业结构的调整和优化。（合理）垄断类 该类企业又可以分为两类:一是自然垄断性国有企业。如输电、管道燃气、自来水、铁路运输、水利基础设施建设等；二是稀缺资源垄断性国有企业。稀缺资源是指不可再生的资源，如石油、黄金等矿产资源，为防止资源过度耗竭，保证资源利用的可持续性，也必须由国有企业来经营。但由于不同地区区域经济发展的需求以及地区政府的功能定位不同，所以从不同区域的角度来看，国有企业的功能和分类会产生一定的差异，而这些则对区域国有经济的发展也会产生一定的影响。区县国有企业 具体到区县级国有企业时，由于不同类别的区县级行政单位经济发展情况和需求具有一定的差异，所以其对国资国企的功能和业务布局也各有不同。市辖区市辖区作为城市管理功能细分的产物，市辖区主要关注于城市物业管理、资产经营管理等方面，所以更加强调公共服务以及金融等行业的发展。起源。市辖区建制的出现，本身就是现代城市管理事务日渐繁多背景下，市政府无法依靠自身力量管理全部城市事务，而进行分区域治理的产物。主要职能。市辖区的主要职能在于协助市政府分担一部分城市管理和服务的职责，对所在区域进行管理，维持城市社会生活正常运转的需要。发展特点。一是市辖区的经济作为城市经济的一部分，对区国有经济的依赖是部分的，导致区域的国有经济功能会较为简单。二是在现如今的经济发展形势下，市辖区的作用主要表现在城市的物业管理、资产的经营管理等方面，因此市辖区更强调对公共服务行业、金融投资等行业的国有企业的经营管理，以此来促进区域经济的良好发展。以上海某区为例：其将区属国企分为功能类、竞争类以及公共服务类这三大类,且竞争类和公共服务类占据主要部分，突出区域公共服务及资产经营管理的功能。 功能类企业。其主要目标在于完成战略或重大专项任务，例如生态保护、区域重大工程项目的建设等；竞争类企业。其主要目标则是通过对资产的合理经营管理来使企业的经济效益最大化。根据该区对区国有净资产的统计来看，资产经营公司及投资公司的资产在区属企业中排名靠前，且国有资产主要分布于第三产业，服务型公司占据的比重较大；公共服务类企业。其主要目标在于保障城市的稳定运行，这类企业主要强调物业管理等公共服务方面的作用，包括水利、交通等方面，更加关注于民生。 县/县级市 作为城市与乡村的结合点，县的发展则是在农业发展的基础之上，兼顾工业化、城镇化及现代化的发展，因此会更加关注于农业、工业及公共服务业的发展状况。起源。县域作为国民经济中社会经济功能比较完善的基本单元，既是城市经济与乡村经济的结合点,又是宏观经济与微观经济的结合部。主要职能。中国县域经济是以农业产业和广大农村经济为根基的。县域经济的发展，需要兼顾区域工业化、新型城镇化和农村现代化的发展主题和主导方向。发展特点。一是，县域经济是一个相对独立的整体，因此，对国有经济的依赖也是多方面的，从而使得县域国有经济功能比较齐全；二是，由于人口素质较低，县域主要依附于劳动力密集型产业发展，所以工业是县域经济发展的重要推动力，也是县域经济的重要组成部分；三是，作为相对独立的整体，对于公共服务性行业，例如水务、交通等，也是县域发展的重点；四是，随着我国工业经济结构持续优化，高新技术产业、战略新兴产业增长快于规模以上工业增速，县域也逐渐重视战略新兴产业的发展。例1，某县将国有企业划分为五大平台，主要关注于农业、公共服务业以及新兴产业的发展，通过平台化的建设，加快县属国企的发展速度，提高区域的经济水平。 新兴产业孵化器平台。以产业园区开发运营为主体，完善园区孵化功能配套体系，加快国资在引领布局战略性新兴产业的进程。公益性平台。以公共交通服务为基础，探索城乡公益性资产盘活整合，坚持共享发展，加快民生改善，积极履行国企责任。功能性平台。以工程建设为抓手，推进国家级全域天府新区建设，全面提高该县城市综合开发运营服务水平。公用事业平台。以水务板块上市为契机，加快区域水务环保、燃气管道等公用事业资源整合，服务区域民生保障与生态文明建设。农业服务平台。整合涉农资源，统筹全县农业基础设施建设，加快培育农业产业龙头企业，创新推进农业现代化，提升农业产业附加值。例2，某县按照环保公用、物业运营等四类对国企进行划分，在对城市基础设施、公共服务等方面进行管理的基础上，加强区域综合性产业的开发，提高区域市场化水平。 环保与公用事业。着重布局环卫、垃圾处理、危废处理、污水处理、餐厨垃圾处理、污泥处理等细分行业，构建大环保业务格局。综合性城市开发运营。围绕一二级综合开发、园区开发运营产业培育一体化两条主线发展，着重拓展产业园区开发运营投资一体化业务，通过产业集群化发展与园区运营、产业投资结合，构建园区产业生态圈。物业运营管理。从单纯的物业管理向“管理+服务+运营”全流程服务模式转变，延伸物业运营管理产业链条，逐步打造品牌影响力。基础设施建设。挖掘路桥、综合管廊、水环境综合整治等主业项目延伸资源的商业价值，开拓经营性业务。高新技术开发区 作为我国高新技术产业聚集地，其功能定位聚焦技术创新、高新技术产业发展和产业培育孵化。起源。高新技术产业开发区是各级政府批准成立的科技工业园区。一般来说，高新技术开发区带建立在经济发达、技术密集的地区，这些地区高新技术产业项目密集、资金人才密集，符合高新技术开发区的基本要求。主要职能。高新区是为发展高新技术为目的而设置的特定区域。其依托于智力密集、技术密集和开放环境，依靠科技和经济实力等，最大限度地把科技成果转化为现实生产力，促进科研、教育和生产的结合。发展特点。首先，高新技术产业以智力密集为依托，重点发展高新技术，因此高科技等行业领先领域是其重点发展对象；另外，高新技术开发区的建设需要具备一定的条件，要求靠近智力密集和工业发达的城市，交通和通讯等也要做到便捷。所以，高新区的区域规划及基础设施建设也是其重点发展的目标之一；最后，建立创业资本市场，提供投融资服务作为区域发展的任务之一，也使得风险投资和产业投资成为其中主要的发展方向。例如，某省会城市开发区将国企类型分为城市功能、产业功能以及公共服务三大板块，主要强调区域的开发建设、资产的运营投资以及公共服务的管理。 城市功能模块。定位为国有资本运营平台，主要从事金融服务、园区投资运营管理、股权运作与价值管理；产业功能模块。定位为国有资本投资平台，主要从事城市更新、公用事业、市政建设、园区投资运营管理、产业投资培育；公共服务板块。国企A：定位为综合能源服务商，主要从事发电、供热、新能源投资运营管理；国企B：定位为城市公共服务提供商,主要从事人才服务与公寓租赁经营、教育与培训，以及文化业务投资运营。 经济开发区 作为我国经济发展的主要动力来源，其产业布局主要围绕基础设施建设及招商引资展开，通过公共服务业和金融投资业的规划建设，加快区域的经济发展。起源。经济技术开发区是中国最早在沿海开放城市设立的以发展智力密集型和技术密集型工业为主的特定区域，后来在全国范围内设立，实行经济特区的某些较为特殊的优惠政策和措施。主要职能。经济开发区的职能主要在于：接纳国际资本和产业转移的需要、特区成功经验的推广和放大以及将对外开放与国内工业基础相结合这三大方面。发展特点。一般来说，经济开发区是由原有的郊区开辟出来的空间建立而成。因此，经济开发区会着重强调国资国企基础设施建设的功能。另外，建立开发区的目的是为了增加区域经济总量，而这一目标主要是通过招商引资的形式来完成的，因此金融投资等行业也是经济开发区重点发展的行业之一。例如，某市工业园区根据功能、战略等因素对国企在公益类和商业类这两种类型的基础之上进行细化分类，其产业布局更加关注于金融投资以及公共服务领域的发展。分类原则如下： 功能定位。根据企业在园区经济社会发展中承担的职责、作用和市场化发展程度，兼顾企业发展阶段和产业特征，明确企业功能定位。战略重点。充分考虑园区转型发展战略，结合企业主业范围和战略目标，推动国有资本向优势产业和关键领域集中。求同存异。充分考虑企业功能的多重性、复杂性，既要统一分类标准、遵循市场规律，又要兼顾企业现状和发展目标，充分体现企业个性特点。动态调整。企业分类既要保持相对稳定，又要根据国有经济布局结构调整和业务转型进程，适时对企业类别进行调整。自由贸易区 探索对外开放发展新形态的主体，其产业布局以推动对外贸易为主。起源。自由贸易区作为改革试验区，其目标是推进中国新一轮的制度创新，构建统一、高效的营商环境，力争开放度最大促进我国经济的发展。主要职能。自贸区的建立，大部分是以加快政府职能转变、扩大投资领域的开放、推进贸易发展方式转变、深化金融领域的开放创新、完善法治领域的制度保障等作为主要任务。发展特点。根据其主要职能来看，自贸区对处于商贸服务业、金融行业等领域的国资国企的关注度会更高。另外，不同的自贸区除了这些共性的特征以外，基于其战略定位的不同，其侧重点也会存在一定的从差异。以上海、天津等自贸区为例，大多数自贸区在围绕金融、对外贸易发展的同时，也会根据自身的战略定位，侧重于不同的行业进行创新发展——上海自贸区的发展特点：强化企业贸易服务的能力，推动贸易的转型升级；重点关注于金融领域，促进金融行业的对外开放；天津自贸区的发展特点：强调制造业与商贸服务业并重（商业物流行业）；推动金融领域的创新发展；福建自贸区的发展特点：最大的战略在于吸引外资，并加强商贸服务的建设；立足闽台经济融合，提升两地产业竞争力；广东自贸区的发展特点：重点关注于港澳之间的合作，发展新型贸易方式；探索建设现代金融服务创新区。04 结语以上着重介绍市辖区、县级市、县、高新技术开发区、经济开发区、自贸区等五种区县国资国企的基本情况，后续将逐一介绍上述几种类型区县国资国有经济发展现状和国资国企改革情况，敬请关注。 -END- |
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