一、政府间事权配置与特殊经济功能区管理体制创新

（一）委托-代理结构下政府跨层级事权配置

作为单一制国家，中国纵向政府间关系呈现委托-代理结构。受制于目标差异、信息不对称等因素影响，上下级政府间委托-代理关系呈现出多任务冲突性面向。在多任务委托-代理结构中，委托人采取任务分离策略将不同任务委托给多个代理人。通过竞争性任务分离，委托人既能够控制任务间冲突程度，又能够激励不同代理人认真履职。多任务委托-代理从纵横两个维度塑造行动结构：纵向看，不同层级的代理人之间形成“条”与“块”关系，激励效能决定“条块”关系紧密程度；横向看，不同任务的代理人之间形成“块”与“块”关系，任务冲突性、竞争性决定“块块”关系紧密程度。在多任务委托-代理结构下，激励效能与任务冲突程度决定条块关系基本形态。

除外交和国防外，每一级政府在所辖区域内都拥有广泛事权，不同层级政府之间职责差异较小，形成跨层级“职责同构”政府体系。在“职责同构”政府体系中，部门性职责配置与层级性职责配置交织互嵌，任何一项事项的处理必须形成多部门、跨层级共识。“职责同构”导致不同层级政府事权范围缺乏边界，每一级政府都变成“全能政府”，导致政府权力层级间配置集分反复。各级政府职责与机构设置“一应俱全”，每一级政府职责都呈现出“全能”与“无能”、“都在管”与“都不管”、“都负责”与“都避责”相悖并行的局面。

不同层级政府对公共事务的所有权是一种“模糊产权”，更高层次的政府具备调整下级政府控制权、收益权的权限。高层级政府的控制权既可以借助任务分解和绩效考核实现治理目标，也可以运用“重点任务”和“以任务提拔”的可信承诺实现治理目标。高层级政府经常鼓励地方政府通过自主探索、设计试验和请示授权的方式开展试点工作，实现顶层设计与地方探索的良性互动。但“纵向委托代理”与“职责同构”成为制度创新的结构性约束，在职责体系序列与次序结构尚未厘清的情况下，政府管理体制改革往往只能以机构调整为抓手，以职能调整推动职责总量梳理，以流程再造推动职责分类，以权责清单制度建设推动职责归位，实现中央集中统一领导和地方主动作为的有机整合。

（二）特殊经济功能区管理体制创新

通过实施特殊经济功能区建设战略，国家探索“虚实结合”的空间治理工具：在行政区运用实体性治理单元，在特殊经济功能区运用虚体性治理单元。各类特殊经济功能区普遍采用虚体治理工具，在不改变原有行政区划的前提下形成专注某项产业、功能、发展目标或者区域问题的管理体制。虚体性治理单元可以补偿实体性治理单元“权力碎片化”短板，以专门化优势推进专项经济功能建设。但是，虚体性治理单元“脱嵌”于常规行政区体制，经济功能单一，社会管理、公共服务功能缺失，需要“再嵌入”常规行政区政府体系中，实现经济与社会事业平衡发展。

在虚体治理单元功能短板约束下，需要运用非常规手段为管理主体赋能。通常，赋能手段包括借用政治权威、提升组织位阶及构建高级别议事协调小组。领导人注意力隐含的政治权威是政治权力运作的后盾，成为下级政府争夺资源分配的关键。第二个赋能手段是提升管理主体组织位阶，通过组织层级调整重构权力关系，提升管理主体政治动员和决策执行能力。例如，运用跨层级人事配备有助于提升非正式组织政治权威，减少组织合法性缺失造成的效能约束。第三个赋能手段是借助高等级议事协调机构强化协同能力。中国政策过程存在“高位推动”机制，通过强化党的权威实现公共政策高效执行。例如，将党政一把手放在议事协调机构组长或负责人的位置，以高等级人事配置向下级官员释放明确的政治信号，触发其参与专项工作、重大战略任务的积极性和责任心，已经成为具有中国特色的政策创新机制。虚体空间治理主体普遍面临合法性短缺压力，提高虚体空间任务型治理主体的政治势能有助于弥补合法性缺陷。

二、中国自贸区政府管理体制结构形态与演化过程

（一）中国自贸区四级政府管理体制

中国自贸区普遍实行四级管理。在中央层面，党中央、国务院统筹领导全国自贸区建设事宜，享有设立自贸区和重大改革任务的决策权。国务院设立“自贸区工作部际联席会议”，统筹协调自贸区域内各项法律、行政法规、部门规章、国务院文件调整工作，指导全国自贸区深化改革试点。在省级政府层面，自贸区所在省市一般设立自贸区工作推进领导小组，统筹推进自贸区建设。省自贸区工作推进领导小组一般在省商务厅设立办公室，省商务厅厅长担任自贸办主任。自贸区所在省市设立管委会或片区管理机构具体落实各项改革任务，形成省级领导小组—省自贸办（商务厅）—自贸区管理机构的政策执行体制。为提升改革试点任务的协同效能，各地相继设立由自贸区所在地人民政府牵头，各职能部门、中央驻区单位参加的工作联席会议制度，协调解决改革工作中遇到的新情况、新问题。整体上看，中国自贸区政府管理体制形成决策—执行—协调三种功能分化，国务院—省级人民政府—管委会—片区管理机构的四级管理体制。

全国21家自贸区所在省（直辖市）设立自贸区推进工作领导小组和领导小组办公室，上海、天津、海南、广西在省级层面设立自贸区管委会（指挥部），所有自贸区都设立片区管委会、片区管理局或者片区法定管理机构负责具体落实各项改革和试点工作。建设时间较早、政策试验范围与行政区域基本一致的自贸区设立自贸区管委会作为省级人民政府派出机构，统一领导所辖区域片区管理机构；建设时间较晚、政策试验区域比较分散的自贸区往往在省自贸区工作推进领导小组办公室下设立片区管委会或者片区管理机构作为试验区域所在地人民政府的派出机构，承担自贸区改革、创新和管理责任。

（二）中国自贸区政府管理体制要素配置分析

1.自贸区与行政区、经济功能区空间关系

作为特殊经济功能区，自贸区建设是构建开放型经济新体制的战略举措，其试验范围与已设立的经济开发区、保税区、高新区等经济功能区空间高度重合。例如，全国最早设立的中国（上海）自贸区覆盖范围28.78平方公里，涵盖四个海关特殊监管区域。2015年，中国（上海）自贸区扩区到金桥经济技术开发区、陆家嘴金融贸易服务区、张江高科技园区。从全国21家自贸区布局来看，几乎所有的自贸试验区域都全部或者部分与已设立的特殊经济功能区存在空间重叠。据统计，全国21家自贸区覆盖范围包括国家级新区和高新区22个，62个经济技术开发区或产业园区，26家海关特殊监管区域。从空间分布上看，自贸区试验范围呈现分散布局特征，例如上海自贸区涵盖6个片区，海南涵盖7个片区，浙江涵盖4个片区，其他18个自贸区基本设立3个片区。

自贸区试验范围与完整的一级行政区、已建成的经济功能区存在治权空间重叠，会影响到区域管理主体配置数量，进而决定自贸区管理主体行政层级多样性。在全国设立的21家自贸区中，上海（扩区之前）、河南、陕西、山东、江苏、河北、海南、四川设置自贸区管委会作为管理主体，在自贸区管委会之下按照试点区域分别设立多个片区管理机构。在未设置自贸区管委会作为省级政府派出机构的省份，由自贸区工作推进领导小组分别在不同试点区域设立片区管理机构，通过与海关特殊监管区域管委会、高新区管委会、新区（城）管委会或者经济技术开发区管委会合署办公，实行“一套人马、两块牌子”。

2.自贸区政府管理主体事权来源

自贸区管理主体法定事权来源包括全国人大常委会、国务院调整有关法律法规实施范围，拥有地方立法权的省级人大常委会制定地方性法规或者省级政府制定政府规章明确自贸试验区域先行先试事项及管理权限。一是全国人大常委会、国务院决定在自贸试验区域内暂时调整有关法律、行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章规定。2013年以来，全国人大相继调整6部法律实施范围，国务院相继调整11部行政法规、国务院2个文件和2件经国务院批准的部门规章实施范围。二是制定地方性法规或者地方政府规章，明确省级人民政府、自贸区片区所在地人民政府向片区管理机构下放省级、市级经济社会管理权。全国21个自贸区中，14个省级地方人大常委会出台《自贸试验区条例》、5个省级人民政府制定《自贸试验区管理办法》明确管理主体事权范围。三是各自贸区结合产业优势和功能定位，先行先试，进行差别化探索。无论是法律法规调整、制定地方性法规还是自主探索形成新制度，通过法定形式、法定程序赋权自贸区管理主体是自贸区深化改革、扩大开放的制度基础。

3.自贸区政府管理主体类型

一级人民政府通常设立专门性管委会作为政府派出机构，承担特殊经济功能区的管理责任，围绕特殊经济功能定位开展制度创新和政策试验。为提升派出机构行政效能，政府通过加大授权放权幅度、提升派出机构行政级别、任命高阶职位的领导人担任功能区域管理机构负责人、组建高规格议事协调小组等手段为管理主体赋权增能，强化经济功能区治权完整性、独特性和有效性。经过不断赋权增能，作为区域管理主体的派出机构甚至会演化成具有“准政府”性质的实体治理单元。

全国21家自贸区管委会、片区管理局或者片区管理机构有不同的法律主体资格，运作方式有较大区别。一类是作为省级人民政府、自贸区所在地市级人民政府设立的派出机构，通过授权或者委托的形式获得管理权力，专门承担自贸区改革试点和制度创新工作。二是省级自贸区建设工作推进小组办公室加挂自贸区管委会牌子后，与省级人民政府、市级人民政府职能部门合署办公。例如，有的自贸区建设推进工作办公室放在发改委或者商务厅，由发改委主任或商务厅厅长任办公室主任、自贸区管委会主任或常务副主任，统筹落实全省自贸区建设工作。三是实行法定机构管理模式，省市人民政府授权或者委托法定机构承担区域内综合协调、开发建设、运营管理、产业发展等职能，实行企业化运作，如上海陆家嘴金融发展局、深圳前海管理局、天津东疆保税港片区管理局等。

4.自贸区政府管理主体组织位阶配置

组织位阶决定政治行动者的政治势能和行动能力。通常，高位阶人事任职能够充分传达上级的政治信号，确保各项政策得到认真执行。自贸区管委会主任或者片区管理局人事配置位阶高低决定自贸区建设工作的政治性、中心性和有效性。根据自贸区与行政区、经济功能区之间的空间关系，自贸区管理主体人事配置有三种类型：高配型、平配型、低配型。“高配型”是指自贸区管委会主任通常由所在省市人民政府的常务副职、副职担任，以更好地发挥管委会对全省（市）范围内自贸区建设领导和统筹职能。例如，上海自贸区建设初期，上海市副市长担任管委会主任；2015年扩区后，浦东新区区委书记（上海市市委常委）与上海市副市长共同担任管委会主任，浦东新区区长担任常务副主任；2017年设立自贸区临港新片区，上海市常务副市长担任新片区管委会主任。自贸区人事“高配”强化了管委会的政治势能和协调能力，有利于统筹推进自贸区建设。

“平配型”是指自贸区与已设经济功能区域完全重合，由已设立的特殊经济功能区管委会主任兼任自贸区管理机构负责人。例如，中国（湖北）自贸区武汉片区和武汉东湖国家自主创新示范区空间重叠，自贸区片区管委会与武汉东湖高新技术开发区、东湖国家自主创新示范区合署办公，东湖高新区管委会主任兼任武汉片区管委会主任；中国（辽宁）自贸区沈阳片区主体区域在沈阳高新区，高新区党工委书记兼任自贸片区管委会主任。自贸区人事“平配”有利于精简机构，减少制度创新结构性阻力和人事羁绊。

“低配型”是指将自贸区管理主体置于已设立的特殊经济功能区管理体制之中，由现有的经济功能区域管理主体领导、统筹推进试点工作。“低配型”将自贸区管理主体作为现有政府部门或者经济功能区域管理主体的“工作部门”。例如，中国（四川）自贸区包括成都天府新区片区、青白江铁路港片区和川南临港片区，由成都商务局局长兼任成都管理委员会主任，副局长担任常务副主任；中国（陕西）自贸区共设西安、杨凌、西咸3个片区，其中中国（陕西）自贸区杨凌示范区管委会设在杨凌高新技术产业示范区管委会之下，西咸自贸区管委会接受陕西省西咸新区开发建设管理委员会领导，西咸新区管委会副主任担任自贸片区管委会主任；中国（河北）自贸区雄安片区管委会是雄安新区管理委员会的工作机构等。

（三）中国自贸区政府管理体制调整过程分析

1.上海自贸区政府管理体制调整过程

自贸区改革试点和制度创新能否取得成效，关键在于通过管理体制调整实现管理主体赋权增能。中国（上海）自贸区是全国第一家自贸区，其政府管理体制调整具有代表性。2013年9月，中国（上海）自贸区正式成立，设立中国（上海）自贸区管委会作为市政府派出机构，负责区域内改革试点和制度创新工作。上海市副市长担任自贸区管委会主任，市政府副秘书长担任常务副主任，强化重大决策执行落实能力。自贸区管委会作为市政府派出机构，与外高桥保税区管委会合署办公，按照“一套人马、两块牌子”的方式运行。但是，自贸区试点范围包括四个海关特殊监管区域，合署办公管理体制在运行中面临两个问题：一是自贸区落在浦东行政区域内，一系列制度创新需要浦东新区政府及职能部门协同配合；二是其他海关特殊监管区域设有独立的管委会，自贸区管委会与外高桥保税区管委会合署办公后协调其他海关特殊监管区域的制度创新难度较大。

2014年12月，上海自贸区实施范围从28.78平方公里拓展到120.72平方公里。上海市委、市政府决定调整自贸区管理体制：一是在市政府层面，设立由市长担任组长的自贸区推进工作领导小组，研究部署改革试点任务，牵头与国家有关部门沟通协调，负责在全市范围内推广试点经验。二是推进自贸区管委会与浦东新区人民政府合署办公，形成以完整一级人民政府探索各项改革试点和制度创新的体制优势。三是在早前设立的经济功能区管委会上加挂自贸区片区管理局牌子，构建市政府—自贸区管委会（浦东新区人民政府）—职能委办局和5个片区管理局的三级管理体制。经过调整，在一个完整行政区域内由自贸区管委会（浦东新区人民政府）统一推进改革试点和制度创新工作，有利于实现以自贸区制度创新推动政府职能转变的新突破。

2.全国其他自贸区政府管理体制调整过程

中国（上海）自贸区政府管理体制架构具有可复制性、可推广性，但各地自贸区政府管理体制设置和调整也须结合区域布局、产业特色以及功能定位综合考虑。从全国其他20家自贸区政府管理体制调整来看，优化政府管理体制体现在三个方面：建立健全综合性协调议事机构、推动人事任职常态化以及实施法定机构试点。为提高自贸区建设跨层级、跨部门协同效能，各地不断强化跨层级协同机制推进自贸区建设工作。在国务院层面，成立自贸区工作部际联席会议，统筹协调各部委与地方政府改革试点和制度创新工作；在自贸区所在省市，设立地方行政首长任组长的自贸区工作推进领导小组，发挥组织领导、综合协调和督查评估职能。各级地方政府设立自贸区（片区）工作联席会议制度，统筹区内政府部门、中央垂直驻区单位协同推进各项改革工作。

自贸区建设初期以“高位阶人事任职”推动自贸区快速“出形象、出功能”阶段性任务完成后，走向人事配备常态化。例如上海自贸区管委会首任主任由副市长担任，天津自贸区管委会首任主任由常务副市长担任，福建自贸区平潭片区管委会主任由省政府党组成员担任。随后，在自贸区管理体制调整中，上海、天津由副市长任自贸区管委会主任调整为副市长、所在新区区委书记组成的“双主任”体制。目前，上海浦东新区区委书记任自贸区管委会主任，平潭县委书记担任福建平潭片区管委会主任，实现管委会与地方一级人民政府的人事任职融合。此外，为进一步提升自贸区创新效能，深圳、浦东、天津、海南等相继探索实施法定机构试点工作，对片区管理机构实施企业化管理，将经济社会事务管理从自贸区管理体制中剥离出去，使管理主体聚焦主责主业，提高制度创新效能。

三、自贸区政府管理体制调适逻辑

（一）组织脱嵌与人事高配：虚体治理单元权威依赖机制

在职责同构政府体系之外，省市两级政府可以依据工作需要设立派出机构，从事某项专门性职能。派出机构不具备行政主体法定资格，必须根据设立该派出机构的一级人民政府或者职能部门的决定履行其职责。相对于具有法定事权的行政区政府来说，作为虚体治理空间的自贸区管理主体“脱嵌”于行政区政府体系，如何从行政区政府体制中汲取权威资源将决定自贸区管理运行效能。

从空间分布范围来看，作为派出机构的自贸区管理主体与所在地人民政府、已有经济功能区管理机构、上级垂直管理部门驻区机构等多元主体存在治权配置冲突，限制了改革试点和制度创新空间。在成立初期，自贸区能否借助政治权威实现快速“出形象、出功能”的目标决定了特殊经济功能区经济社会效益及其改革支持度。从21家自贸区来看，所有自贸区早期都坚持人事“高配”结构，即具备较高政治权威、资源整合和跨层级协同能力的领导人担任自贸区管委会主任。

自贸区政府管理体制人事“高配”具备三重效能：以高位人事任命蕴含的政治权威强化改革力度、弥补管理主体法定资格缺失以及高姿态回应中央战略期望。自贸区管理主体人事“高配”提升政治效能感，但也引发跨层级权力错配问题。以上海自贸区建设初期人事配置为例，上海市副市长担任自贸区管委会主任、市政府副秘书长担任常务副主任，以人事“高配”强化自贸区管理主体政治势能，有利于快速开展改革试点和制度创新工作。但这种人事“高配”容易引发自贸区管委会与浦东新区政府协同难题：从空间分布看，试验区域落在浦东新区，新区政府作为法定管理主体享有一系列区域经济社会事务管理权；从行政级别看，副市长担任主任的管委会作为市政府派出机构，组织位阶高于浦东新区政府，法定事权等级与组织位阶错位导致自贸区管理主体与地方政府协同成本高。2015年4月，上海自贸区扩区后，经过“双主任”管理体制过渡后，自贸区管委会与浦东新区人民政府合署办公，实现自贸区与地方一级人民政府有机融合。

除天津、海南、广西在省级层面设置自贸区管委会（指挥部）外，其他17家自贸区所在地人民政府常务副市长或副市长担任片区管理主体负责人，在省级人民政府—主管部门（省商务厅）—所在地人民政府—片区管理主体之间形成人事“高配”的跨层级管理体制。地方党政负责人为组长的自贸区工作推进领导小组、地方政府副职领导人担任片区管理机构负责人的“双高配”体制有助于在自贸区建设初期依托政治权威资源减少改革试点工作运行阻梗，实现快速“出形象、出功能”的目标。在自贸区建设进入稳定期后，特别是省级人大常委会通过地方性立法、省级人民政府通过制定政府规章明确管理事权范围后，人事“高配型”管理体制有望逐渐回归到“平配型”体制，自贸区管委会与所在行政区人民政府或者已设立的经济功能区管理主体合署办公，实现管理体制常态化。

（二）功能叠加与组织吸纳：专门性管理主体“再科层化”

空间是权力展现的物质实体，空间结构的垂直层级和水平范围隐喻行动者权力划分框架和空间位置。行政空间涉及行政管理主体的权力幅度或范围（大小）、权限或者层级（等级）、类型或表征（性质），借助尺度重构策略可以重塑权力关系。例如，利用城区合并、郊区并入城区、行政层级提高以及改变区划类型（例如将行政公署或开发区管委会变成一级人民政府）提高特定权力主体的组织位阶；通过行政区拆分、降低行政层级削弱特定主体在组织体系中的权力和权威；政治权力主体还可以通过重新划定边界、重新设定行政层级、创新行政区划类型等途径重构空间权力关系。[23]但行政权力调整和重塑经常遭遇反抗，不得不运用“柔性尺度调整”策略，如设立“任务型组织”或“派出机构”实现重点任务。“柔性尺度调整”强调事务管理的专业性、专属性，以获得区别于传统政府体制的组织效率优势。[24]

各类经济功能区都有独特功能定位，通过地方性立法、政府规章明确管理体制和法定事权。相较于其他特殊经济功能区来说，自贸区功能定位比较综合，承载着国家建立开放型经济新体制先行先试积累经验的战略任务。例如，上海自贸区功能定位于推进政府职能转变、金融创新、贸易服务、外商投资和税收优惠的改革试验田。上海自贸区临港新片区功能定位于对标国际上公认的竞争力最强的自由贸易区，实施具有较强国际市场竞争力的开放政策和制度，建设更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区。国内其他20家自贸区功能定位各有侧重，实行差异化探索试点：辽宁重在打造提升东北老工业基地发展整体竞争力和对外开放新引擎；河南则定位为加快建设贯通南北、连接东西的现代立体交通体系和现代物流体系，以及服务于“一带一路”建设的现代综合交通枢纽；陕西致力于西部地区门户城市开放建设、打造内陆型改革开放新高地、探索内陆与“一带一路”沿线国家经济合作和人文交流新模式；四川功能定位为打造内陆开放型经济高地、实现内陆与沿海沿江沿边协同开放。相对于保税区、综保区、开发区、高新区等经济功能区来说，自贸区功能定位综合性特征突出，缺乏专门性优势。

自贸区功能定位综合化意味着自贸区管理事权复杂，改革试点和制度创新与行政区政府经济社会管理事权高度重叠。自贸区功能定位综合化推动自贸区政府管理体制逐渐被常规的行政区政府体制或者已有的功能区管理体制“吸纳”。上海、天津自贸区管委会分别与浦东新区政府、滨海新区政府合署办公，浙江自贸区管委会与舟山市政府、舟山群岛新区管委会合署办公。其他省级人民政府未设立自贸区管委会作为派出机构的，普遍实行片区管理委员会与相应区域新区政府、保税区管委会、开发区管委会等专门性管理机构合署办公。自贸区政府管理体制被吸纳进完整一级行政区政府管理体制或其他专门性经济功能区管理体制，导致自贸区功能定位出现泛化和弱化：一方面，自贸区与行政区融合，制度创新纳入全域经济社会治理体系，丧失了功能定位独特性；另一方面，自贸区与其他特殊经济功能区管理体制整合，压缩了全方位深化改革和制度创新空间，甚至可能完全被特殊经济功能区“消解”。

（三）纵向赋权与横向协同：“领导小组+科层化”体制常态化

2013年以来，上海自贸区相继推出负面清单、自由贸易账户、单一服务窗口、事中事后监管、综合执法新体制以及社会信用体系建设等创新性制度，不仅反映了浦东新区政府与中央驻区单位横向协同成效，也是国务院、国务院各部委与上海市区两级政府纵向高效赋权的成果。借助于议事小组，跨层级协同突破传统政府体制事权配置的碎片化、同构化约束，为改革试点和制度创新提供政治权威支持和创新空间。从自贸区政府管理体制调整来看，专门性管理体制普遍转向“领导小组+科层化”体制：一方面，通过构建多层级纵向贯通的领导小组，可以实现决策—执行—协调有机整合，提高纵向赋权效能；另一方面，专门化管理体制回归传统科层化政府体制，强化了区域内经济社会事务统筹管理能力，有利于实现改革创新系统集成。“领导小组+科层化”体制成为自贸区管理体制转型常态逻辑，降低了制度创新的沟通成本。

但是，“领导小组+科层化”体制仍然面临纵向赋权约束。涉及金融创新、海关监管、投资自由化等压力测试敏感区，自贸区改革力度、限度和效度有所弱化。全国自贸区建设更多要求省级人民政府、所在地市级人民政府不断下放经济社会管理权限，通过授权或者委托的方式对自贸区管理主体赋权增能。省市两级人民政府围绕优化营商环境、加快行政审批、提高贸易便利化等内容下放经济社会事务管理权力，提高区域行政管理效能，但与全面深化改革、对标国际通行规则、推动政府职能转变的要求相比还存在一定的差距，授权放权力度不足，关键领域试点改革遇到法律障碍。整体上来看，纵向赋权对自贸区金融开放、投资自由化等关键领域制度创新支撑不够，仅依靠自贸区管理主体的横向协同难以对冲跨层级“上大下小”的事权配置约束，亟待中央政府更大的“政策红利”支撑。

四、结论

对自贸区管理主体赋权增能是构建开放型经济新体制的关键性制度支撑。中国自贸区呈现决策—执行—协调功能分化和四级管理体系的基本架构，制度创新面临跨层级事权配置重叠、任务型组织权威不足问题。通过事权配置法定化、人事配置高位化、跨层级协同制度化，自贸区管理主体实现赋权增能。但是，受制于中国政府跨层级事权配置“上大下小”结构、经济功能区空间叠加以及政治权威依赖约束，自贸区政府管理体制人事配置由高配结构转向平配结构、管理体制由脱嵌形态转向政府体制再吸纳、专门性管理体制转变为“领导小组+科层化”体制成为常态。功能定位综合化、人事配置常规化、管理体制融合化导致区域管理独特性、专门性优势逐步弱化，创新空间减损问题突出。

中国自贸区政府管理体制调适过程揭示中国特殊经济功能区作为虚体治理单元面临的困境：合法性不足、空间治权叠加、纵向赋权不足、高度依赖政治权威等问题使得管理主体面临创新效能约束。在常规行政区政府体制跨层级事权配置约束下，虚体性治理单元只有高度依赖政治权威才能有效运行，并最终回归传统政府管理体制。特殊经济功能区管理体制需要塑造空间治理的专门性优势，防止被行政区管理体制“稀释”或吸纳，丧失了制度创新独特性。未来，优化自贸区政府管理体制应该着眼于管理主体事权法定化和清单化，通过法律赋权增能而不是政治权威赋权，强化制度创新能力，为构建开放型经济新体制积累经验，发挥全面深化改革试验田的作用。

The End

责任编辑：赵强

图文编辑：路瑗媛

审核人：黄建林

本文刊于《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2021年第6期第30—37页。为阅读方便，此处删去原文注释和参考文献，如有媒体或其他机构转载，请注明文章出处。

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