图1：日本住宅小区占地面积分布

注：按小区占地面积计算占比，剔除了5h㎡以下小区

图2：日本的住宅小区从入住至2018年所经历年数

（2018年统计）

注：统计样本总量2886件，剔除了8个入住时间不确定小区

1.2 较全国水平东京都市圈的住宅小区中多户型商品住宅占比较高

东京都市圈独栋住宅占比过半的小区占比为46%，独栋和多户型商品住宅占比过半的小区占比达到30%。从日本全国来看，绝大部分小区中独栋住宅占比最多，国土交通省调查数据显示，日本68%的小区中独栋住宅占比过半，独栋与多户型商品住宅占比过半的小区占比11%。相比日本全国水平，东京都市圈小区中多户型商品住宅占比较高(图3)。

图3：东京都市圈与日本全国住宅小区内房屋类型占比概况

1.3 老旧公寓住宅存量规模不断增加

截至2017年底，日本公寓型住宅存量约644.1万户。根据2015年国势调查，按平均每户家庭2.33人进行推算，全国约有1501万人（约占日本总人口的一成）居住在公寓型住宅中，其中建筑年数超过40年（2018年时点数据）的老旧公寓住宅约81.4万户，预计老旧公寓数量未来会出现急剧增加，10年后这个数字会增长1.4倍达到197.8万户，20年后会增长至366.8万户（图4）。

图4：日本老旧公寓型住宅存量数量变化预测

注：根据建筑开工统计与都市再生机构、

全国住宅公社的供应户数等推算预测。

1.4 老旧商品住宅维护不善给周边带来一系列负外部效应

从硬件体系来看，如果公寓住宅没有进行适当维护，有可能对住户和附近居民的人身安全产生威胁。建筑年限超过40年的老旧公寓住宅容易出现外墙脱落、钢筋露出腐蚀、供水排水管道老化等硬件缺陷，不仅会威胁居民人身安全，还可能造成居民财产的损失。根据国土交通省调查，一般每12年为周期需要对公寓型住宅进行一次大规模修缮，目前日本的住宅公寓建筑年限在40年及以上的至少有37%、建筑年限在30年及以上约有20%大概率没有适时进行大规模修缮，有可能对周边居民产生人身安全威胁（图5）。

图5：老旧公寓住宅进行大规模修缮工程的次数分布情况

值得注意的是，住宅小区有一个重要特征，即居住者几乎在同一时期入住，年龄层十分接近。这在早期有利于形成良好的社区关系，但随着时间的推移，居住者也容易出现集体老龄化的现象。受此影响，居住者的行动范围和行动能力减弱，容易产生消费行为减少、社区活力下降等问题。如果小区内生活便利设施和交通方式维持原样，对于年老的居住者而言生活便利性会逐步下降。老年人居多的住宅小区，若没有新入住居民迁入，空置住宅和空置用地也会逐年增加。在老龄化问题日益严重的背景下，未来日本的住宅小区问题会继续恶化。

2 日本老旧公寓小区的改造流程和面临问题

日本是一个多地震国家，对建筑物的抗震要求较高，老旧小区的改造问题更多集中于改造重建方面。我国的小区改造问题目前主要集中在修缮改造，因此本文着重分析住宅小区修缮与重建过程中的共性问题。

住宅小区随着建成时间的推移，建筑和设备逐渐老化，导致小区居住水平和居住体验下降，需要通过不断地维修改造来维持原有水准。日本的老旧小区改造按建筑老化情况主要分为两类：一是通过大规模修缮和适当的物业管理来维持小区通常的居住水平；二是难以进行大规模修缮，必须通过房屋重建来恢复小区居住水平。

2.1 改造流程

改造流程可分为以下四个阶段。

（1）准备阶段：业主委员会或业主中有意向改造者就小区改造问题开展讨论。

（2）研讨阶段：开展建筑抗震检测，通过问卷调查的方式了解小区业主对小区的改造意愿，咨询相关专家比较各种修缮、改造与重建方案所需费用和改造效果。根据小区老旧程度以及业主期望的改造效果，综合考虑修缮与重建的改造费用，进而选择采用大规模修缮还是重建（图6）。

图6：两类小区改造方式的判断流程

（3）计划阶段：选择大规模修缮改造，物业管理公司与施工单位联合接受业主委员会委托，明确具体的修缮改造计划与费用，等待业主委员会召开修缮改造决议会，表决通过后开始准备实施。选择重建，由开发商等企业接受业主委员会委托，明确具体的重建计划与费用，等待业主委员会召开重建决议会，表决通过后开始准备实施。

（4）实施阶段：按照通过的决议内容，相关单位开展相应工程。

2.2 改造中面临的问题

不论小区改造选择大规模修缮还是重建，最终决定小区顺利改造的关键包括：业主达成统一的改造意见；改造费用可承受；改造后维护费用在合理范围；最重要的是，成功召开修缮或重建改造决议会且表决通过。实践中这两类改造普遍面临的共性问题如下。

（1）基于现有法律达成改造意见一致十分困难

一个小区内一般都有数栋建筑物，小区内的土地或附属设施是这些建筑物的所有者共有。基于这种特有的所有权关系，在改建和改修等方面，需要依据《建筑物区分所有权法》（简称《区分所有权法》）【原文为《建物の区分所有等に関する法律》，于1962年4月公布，2011年6月最新修订，属于《民法》的特殊法之一】使建筑物所有者意见达成一致。《区分所有权法》第70条规定，小区统一重建决议中，需要小区内同意者人数及其拥有面积均达到总体的4/5以上、各栋2/3以上，如此视为所有者意见达成一致。但在实际操作中，涉及以下几种情况的小区改造多数无法满足上述要求：（1）建筑物底楼存在不属于所有者共有的小屋；（2）小区具有复杂权利关系；（3）小区内存在租赁住宅楼栋等不属于区分所有权的建筑物；（4）小区物业管理规定以单栋规定形式存在，没有整体物业管理规定。

小区业主数量越多，达成改造意见一致的难度越大。从日本过去的重建改造成功实例来看，约80%为100户以下的小规模小区重建案例，200户以上大规模小区改造成功案例仅占15.7%。待改造的存量小区中，200户以上甚至300户以上大规模小区的数量占比超过40%，这些小区的业主改造意见达成一致的难度很大（图7）。

图7：住宅公寓小区重建成功案例与小区规模对比

（2）改造盈利性不足，业主负担较重

以公寓重建工程为例，业主的平均负担有逐步增加的倾向。在日本，过去成功实现重建的住宅多是利用小区内剩余的容积率（即小区本身容积率低，没有达到规定的上限），重建之后小区容积率增加，可以将多余的住宅售出以获得改造资金。但很多老旧住宅公寓小区容积率剩余不多，改造盈利性不高，导致企业参与改造的积极性不足，这类小区的更新改造对业主来说经济负担比较大。国土交通省对已改造小区案例的调研显示，2000年之后建设的小区改造时可利用的剩余容积率远远低于1980年之前建设的小区（图8），因此这些小区的改造难度将会更大。

图8：按照竣工年限区分重建前后小区容积率比率

（3）高层公寓增加导致物业管理难度增加

1990年之后，高层（10层以上）住宅公寓开始在日本普及。2018年日本公寓住宅综合调查显示，1990—2018年间新建公寓住宅中高层住宅占比达到40%，高出1989年之前约25个百分点（图9）。随着多户住宅公寓的普及，塔楼结构的大规模高层住宅随之增加，这种住宅对物业管理的要求更加专业，物业管理事项也愈发复杂化，物业维护的难度增加。

图9：不同建成年代住宅公寓中高层公寓占比（按楼栋数计算）

此外，楼层数越多，一栋住宅楼内所有者数越多，物业管理与改造过程中达成业主意见一致的难度也随之增加。2013年日本住宅公寓综合调查显示，100户以下的业主大会的实际出席率可以达到38.6%；随着小区业主数量的增加，业主大会的实际出席率递减，500户以上业主大会出席率只有15%（图10）。出席率的降低增加了小区物业管理的难度，小区改造等重大居民决议通过的难度也随之增加。

图10： 不同规模业主大会实际出席率对比

（4）业主老龄化增加改造的复杂程度

2013年日本住宅与土地统计调查结果显示，居住在1970年之前建设住宅的住户中，有60岁以上老人的家庭占比高达52%，远高于1990年之后建设住宅中老人家庭17%的占比（图11），住宅公寓房龄越高，其住户中60岁以上老龄成员的占比越高。另外，随着房龄的增加，住宅公寓中的租客占比和空置率均有不同程度的上升。

图11：不同建筑年限的住宅公寓住户中60岁以上老人构成家庭占比

老龄化会增加老旧小区改造的复杂程度，表现在以下几个方面。第一，从小区物业管理等软件体系角度看，老旧住宅公寓的业主群体老龄化、非居住化（即租赁和空置占比增加）容易导致业主管理大会中可以担任董事的人员不足；第二，老龄化比例越高的小区，内部出现所有权继承问题的概率越高，考虑到所有权继承后所在地不明的所有者会逐年增加，复杂的权利关系不利于改造或重建决议会的成功召开；第三，随着居住者的老龄化，老旧小区改造过程中更需要考虑增加适合老年人生活和居住的福利、看护以及必要的医疗设施。同时，居住群体的老龄化将导致居民活动范围缩小，小区周边的生活和购物等商业配套设施的可达距离需要配合缩短等，由此会一定程度增加改造成本，不利于改造意见达成一致并最终顺利实施。

3 日本老旧公寓小区改造的政策体系

3.1 日本公寓改造政策体系的法律架构

构成日本公寓改造基本政策框架的法律主要有三部：《区分所有权法》、《公寓管理优化促进法》【《マンション管理の適正化の推進に関する法律》，2000年12月公布，2001年8月施行】、《公寓重建促进法》【《マンション建替え等の円滑化に関する法律》，2002年公布】（图12）。

图12：日本公寓管理与重建的法律和政策体系示意图

3.1.1 1962年出台《区分所有权法》

《区分所有权法》主要规范了所有权分割建筑物的所有权关系、土地及其附属建筑的共同管理事项，同时规定了商品房重建决议的决策方式。其规定的主要内容包括：

3.1.2 2000年出台《公寓管理优化促进法》

虽然《区分所有法》中对于管理建筑物区分所有权作出了原则性规范，但在实践中，由于管理委员会成员多为普通业主，对公寓物业管理的重要性认识不足，普遍不具备物业管理的专业知识，对于如何运营委员会以及需要注意的会计事项等规则不熟悉，导致运营与管理困难，如物业管理费滞纳、建筑修缮不到位、物业管理企业与业主之间的纠纷频发等。考虑到未来日本公寓住宅数量会继续增加，为了维护公寓住宅良好的居住环境，提高公寓管理水平，2000年12月日本出台《公寓管理优化促进法》，通过设立“职业公寓管理人员”职业资格，制定公寓住宅管理公司登记备案制度，规定备案企业的权利义务，提高公寓管理行业的从业门槛，鼓励制定公寓管理长期修缮计划（计划全周期25年以上）等措施，对公寓管理行业和企业提出更加严格的要求和规范。

3.1.3 2002年出台《公寓重建促进法》

1995年阪神大地震使日本商品房重建问题成为焦点，《区分所有权法》虽然规定了业主对于是否重建达成一致意见的决议流程，但没有对商品房重建过程中涉及的具体操作问题进行规定，公寓住宅重建尤其是多栋公寓住宅小区重建仍然较为困难（历时最久的公寓住宅重建项目从第一次提出重建议案到具体实施用了13年时间）。在这种背景下，为了迅速推进公寓住宅修缮重建，2002年6月《公寓重建促进法》出台，规范了公寓修缮重建相关的手续。该法主要内容包括：设立具有法人资质的“公寓修缮重建委员会”；区分所有权整体权利实施转换的方式；产权一揽子登记；关键执行节点需要获得都道府县知事【日本都道府县行政区的首长名称。日本县知事、府知事的级别相当于中国的省长级别，不过日本的县、府面积小于中国的省。中国是地级市下管辖县，所以地级市市长地位比县长高；但是日本是县、府下辖市，因此县知事、府知事的地位比市长高】的行政认定书等，并提出在融资、税收等关联制度上给予一定鼓励措施。

3.2 政策体系覆盖住宅全生命周期

在日本老旧公寓小区改造的政策体系中，小区日常维护、改造修缮与最终重建是小区建成后功能不断损失中不可分割的过程。住宅一旦建成就开始一点点老化，建筑外壁、屋顶、阳台等暴露在外面的部分每天经受风雨日照侵蚀，供水排水设备和电气机械设备不间断地运行，并且老旧的速度会随着时间的流逝而加快。适当的维护和修缮是维持住宅小区长久居住的基础，但是维护和修缮仅能延缓建筑老化的速度，需要彻底进行重建的时刻总有一天会到来。在老旧小区改造的政策体系中，需要同时考虑修缮、重建以及改造后的物业管理，尽量避免产生“改造—破坏—再改造”的恶性循环（图13）。

图13：公寓不同生命周期对应的再生方式示意图

公寓住宅自建成后何时需要进行大规模修缮、进行几次大规模修缮、何时需要重建、重建后的维护计划等被视为一个动态、连续、完整的过程统筹考虑。从住宅全生命周期来看，《公寓管理优化促进法》主要对于住宅在长期居住过程中的维护、管理、大规模修缮改建工程等进行规范；《公寓重建促进法》则是当住宅被判断为需要重建时，促进并保障重建工程可以顺利实施的法律。

3.3 改造政策体系下三部法律发挥的作用

从改造具体实施环节来看，不论是大规模修缮还是重建的立项关键环节，均以《区分所有权法》规定的“改建或重建决议”是否通过为准。《公寓管理优化促进法》和《公寓重建促进法》则主要在后续项目的实施与管理过程中，通过行政程序的介入起到降低项目交涉费用和项目实施风险等作用。以重建为例，在《区分所有权法》规范下的重建过程中，业主随时可能从“同意改造”转变为“反对改造”，从而导致改造终止。为了降低实施过程中的风险，开发商一般选择统一收购区分所有权，确保改造过程中以完整大产权的方式实施改造，重建完成后再由业主一一买回产权，在将分散产权集中而后再分割的过程中，交易税收摩擦成本很高。而在《公寓重建促进法》规范下的改造，业主通过重建决议后，所有决策由重建委员会以多数决议方式决定，降低了实施过程中可能出现的风险，同时也降低了改造过程中的沟通成本和产权转换成本（图14）。

图14：《区分所有权法》与《公寓重建促进法》

规范下的重建流程对比

由此可见，《区分所有权法》是规范所有权分割的建筑物的所有权关系的基本法律，《公寓管理优化促进法》和《公寓重建促进法》是在《区分所有权法》的基础上作进一步规范，通过增加行政认定手续等方式提高大规模修缮改造与重建实施过程中的公平性，降低实施过程的不确定性，以保障住宅在使用环节得到良好的维护，并且在住宅使用性能降低到一定标准以下后可以及时顺利地重建或者拆除。

4 日本推进老旧小区改造的措施

针对老旧小区改造中遇到的各种问题，日本政府从2013年开始关注并逐步完善促进住宅改造再生的政策，下文详细介绍日本政府为推进老旧小区改造所采用的具体措施。

4.1 降低改造意见达成一致的难度

如何让居民达成一致的改造意见是老旧小区改造的一个重要问题，而其关键是解决资金负担和信息透明问题。总结日本过去的老旧小区改造案例发现：改造费用一般较高，若改造工程需要业主短期支付大额现金，会给业主造成一定经济负担，这种情况下想要达成一致改造意见非常困难。因此，需要对改造的必要性进行充分研讨，在此基础上制定合理的资金使用计划，通过改造决议达成一致意见。为降低业主达成一致改造意见的难度，日本出台了以下五类政策。

（1）特殊情况下，适当降低改造决议的通过条件

2013年修订《建筑物抗震改造促进法》【《建築物の耐震改修の促進に関する法律》】，对于认定为需要进行抗震改造的区分所有权的建筑物，改造的决议条件进行下调，由《区分所有权法》要求的必须达到3/4以上降低为1/2以上业主同意（表1）。

表1：不同情况下改造决议通过的条件和法律依据

（2）扩大改造资金来源

小区业主可以成立具有法人资质的“公寓修缮重建委员会”（下称委员会），以法人身份向政策性银行借入改造资金。另外，公寓重建过程中，由于建筑拆毁导致区分所有权的一时消失，以所有权为担保物委托金融机构贷款的过程中会出现因抵押品暂时消失而不合规问题。为了保障改造过程中的融资顺畅，在涉及拆除重建情况时，可保留业主区分所有权不予消失，待重建完成后将其所有权转换到新房。

同时，住宅金融支援机构提供三类金融政策鼓励和帮助居民改造公寓住宅。一是面向公寓共有部分改造的融资政策，是以管理委员会实施的共有部分改造工程的费用为对象的融资。改造内容包括：屋顶防水、外壁涂装、阳台修缮、停车场增设、楼梯间和走廊修缮、电梯加装、内壁涂装等。另外，依据该融资政策也可以向改造过程中委员会参与会员（即小区业主）提供改造费用的临时贷款。二是为城市再开发、防灾街区改造、公寓重建等改造工程提供的短期融资。该金融政策的特点是：从改造工程发起初期至改造完成的各个阶段均可提供相应的融资。三是为支持住宅修缮公积金的有计划积累和管理，由住房金融支援机构发行的公寓债券。该债券由政府政策金融机构背书，安全性较高，是可以使用住宅修缮公积金购入的理想投资方式之一。该债券一方面为公寓的住宅修缮公积金提供了一个新的投资渠道，提高了资金的使用效率；另一方面，购买债券的委员会在后续申请公寓共有部分改造的融资时可以享受年息降低0.2%、保证金减少20%的金融优惠政策。

（3）允许委员会购入持反对意见业主的所有权

实际改造过程中总会遇到坚决不同意改造的业主，委员会可以市价购买不赞成公寓重建的业主的区分所有权，以达成意见一致的改造前提条件。另外，不赞成公寓重建的小区业主也可以向工会请求购买区分所有权。

（4）简化住宅重建过程中的各种行政手续，降低改造难度和时间成本

在进行公寓重建时，小区业主各自持有的所有权需要转移到推倒重建后的住宅，需要进行非常复杂、数量众多的产权登记。《公寓重建法》规定，委员会可以一次性进行重建所需的所有产权登记，以减化手续。

（5）利用税收优惠政策降低改造成本

税收优惠政策主要针对住宅重建改造中所涉及的与住宅用地出让相关的各类税金。重建工程进行过程中涉及大量的土地与建筑所有权转让环节，为了推动住宅修缮重建的顺利进行，尽量减少其过程中的税收负担，在土地建筑所有权转让的涉税环节（包括所得税、法人税、住民税、事业税）、登记环节、获得环节、保有环节、合同制作环节均设置了特殊的税收优惠政策。

4.2 提升改造项目收益率，吸引企业参与老旧小区改造

在老旧小区改造的过程中，除了居民和政府的参与之外，多样主体参与改造计划也非常重要，其中企业的参与一方面可以提升改造效率，另一方面有利于培育地区小型商业环境。因此在鼓励老旧小区改造的政策中，日本尤其重视提升改造项目的收益率，帮助市场形成可靠的改造商业模式，以吸引企业参与。

4.2.1 放松容积率最高限制，鼓励市场参与

日本的老旧小区改造，尤其是涉及建筑重建的改造项目，多通过土地规划利用剩余容积率，改造后出售新增住宅建筑面积，以达到改造项目收支平衡，且不增加业主财务压力。调研显示，在日本实施公寓重建的过程中，阻碍项目推进的主要原因为：容积率不够，无法回收重建费用，导致业主经济负担过大。2014年《公寓重建促进法》修订后，经认定为耐震性不足的公寓，如果具有一定的地基面积，且重建有助于市区环境的整顿和改善，将得到特定行政厅的许可，放宽其容积率限制。这一政策改善了企业参与老旧小区改造的收益水平，提升了市场化资金参与改造的积极性。

根据国土交通省调查，截至2020年4月1日已有48个城市和区域完成政策和许可准则的制定，并且将许可准则向社会公示。

2020年6月《公寓重建促进法》再次修订，进一步扩充了对需重建公寓的认定范围，在原本“认定耐震性不足公寓”的基础上追加“外壁脱落可能产生危害的住宅公寓”和“无法保障无障碍化性能的公寓”两种情况，这三种情况在重建过程中均适用放宽容积率政策。

4.2.2 创立小区地基分割制度

2020年修订的《公寓重建促进法》创立了小区地基分割制度，规定住宅小区中经认定需要拆除重建的老旧公寓（包括外壁脱落可能产生危害的住宅公寓等），在获得4/5以上地基共有者的同意后，可通过将地基分割后转让售出以获得更多的改造资金，促进老旧小区重建（图15）。

图15： 小区地基分割制度示意图

4.3 提升住宅的物业管理水平

4.3.1 制定长期修缮计划，规范落实修缮基金的使用

日本《区分所有权法》中规定业主有义务缴纳住宅修缮基金，修缮基金的用途基本上与我国的住宅专项维修资金用途一致。在修缮基金的使用与落实政策中，日本采用了制定“长期修缮计划”的方式。提前设定小区未来的修缮计划，让业主事先预知未来小区可能需要进行的修缮改造事项和改造费用，一方面防止了项目遗漏导致修缮维修资金缴存不足，另一方面业主可以选择每月或者每年缴存固定金额的修缮维修资金，避免出现面临改造时业主需要一时拿出大额资金，从而给业主的现金流造成压力。此外，业主参与长期修缮计划的制定可以提高住宅专项维修资金的缴存比例。国土交通省还向社会提供了可供使用和参考的《长期修缮计划模板》（表2）。

表2：长期修缮计划包含内容

4.3.2 强化商品公寓管理的监管，提高住宅物业管理水平与专业度

《公寓管理优化促进法》于2001年实施后，公寓管理业的覆盖范围（管理户数占存量的比例）从2000年的74.2%快速上升至2005年的88.5%。法律规定公寓管理从业者必须在国土交通省登记备案，并设立职业公寓管理人员资格认定等制度。由此，公民对于公寓管理重要性的认知度有所提升，管理委员会对于管理公司的选择变得更为谨慎，物业管理的市场集中度开始逐步提升，小型公寓管理企业的市场占有率出现下降。

2020年日本对《公寓管理优化促进法》进行修订，在国家层面确定推进公寓管理合理化的基本方针，在地方公共团体层面具体规划并落实国家层面的基本方针。地方层面的具体举措包括：推进公寓管理合理化的政策计划；为物业管理方提供必要的指导和建议；对公寓物业管理水平进行评级，鼓励提升公寓管理水平等。

4.4 灵活利用《空置房特别措施法》解决小区空置房问题

自2015年5月日本全面实施《空置房特别措施法》【《空家等対策の推進に関する特別措置法》】，以应对不断增加的空置房屋影响周边居住生活环境的问题。由于老旧小区改造再生中包含对住宅空置问题的处理，因此可以利用该法律及其配套的财政支援措施与税收优惠政策，在住宅小区再生的大背景下同步解决小区内空置房屋问题。

4.5 国家财政补贴聚焦于解决基础民生问题

日本《住房基本规划（全国规划）》【《住生活基本計画（全国計画）》，2016年3月】提出，为促进住宅小区再生，支持小区建设面向高龄家庭和育儿家庭的医疗福利中心，支持小区建设针对高龄家庭、残障家庭、育儿家庭的便利设施，以提升小区生活便利度；争取在2025年之前为150个都市再生机构小区配置医疗福利中心（2015年时这个数量为0），在2016—2025年间将公共租赁住宅小区（100户以上）的高龄家庭、残障家庭、育儿家庭的便利设施普及率提升至90%。

财政补贴聚焦于解决老龄化严重、育儿设施不完善等民生问题。按照“区分项目+国家财政部分补贴”的方式促进小区设施改造或者新建（表3）。

表3：日本针对小区再生的住房政策

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